贵州省矿山安全生产应急体系建设的探讨
尹智雄，邓万涛( 贵州省劳动保护科学技术研究院，贵州 遵义 563000)摘 要: 针对贵州矿山应急救援体系建设的现状及存在的问题进行了分析，并提出了贵州省在应急体系建设方面的工作建议，对贵州省应急救援体系建设有着较好的指导意义。
关键词: 应急救援; 体系建设; 矿山安全
1 文献标志码: C 文章编号: 1003 － 496X( 2011) 04 － 0173 － 05安全生产应急体系是安全生产工作的重要组成部分。加强安全生产应急管理和体系建设，提高应对各类生产安全事故灾难的能力，最大限度地避免和减少事故造成的伤亡和损失，是深入落实科学发展观的内在要求，是履行政府职能、构建和谐社会的具体体现，也是实现安全生产形势根本好转的重要途径。
近年来，贵州省委、省人民政府高度重视应急管理和应急救援队伍建设，采取了一系列措施完善应急预案体系和应急管理体制、机制、法制，加大应急技术装备投入，加强应急宣传培训和救援队伍建设，全省应急管理和应急救援队伍建设取得了一定的成效，为全省经济社会安全发展、可持续发展提供了保障作用。但是，全省矿山应急预案体系和应急管理体制、机制、法制尚不完善，应急物资储备不足，技术装备水平落后，队伍救援能力亟待提高。故加强矿山安全应急体系建设，对有效防范和应对矿山突发生产安全事故，最大限度减少人员伤亡和财产损失，实现矿山安全生产形势的根本好转，有着重要的现实意义。
1 贵州省矿山安全生产应急体系建设现状“十一五”期间，贵州省委、省政府认真贯彻以人为本的科学发展观，把科学有效地应对生产安全事故灾难作为提高执政能力、构建和谐社会的突破口，始终围绕“一案三制”的建设重点，全面推进安全生产应急管理和体系建设。
( 1) 安全生产应急管理体制初步构建。通过加强应急指挥和管理机构的建设，基本形成了省、市( 州、地) 、县( 市、区、特区) 三级应急组织体系。目前我省已经成立贵州省安全生产应急救援指挥中心和煤矿救护指挥中心，并且在省安全生产监督管理局内设安全生产应急救援办公室。9 个市( 州、地)已有贵阳市、遵义市、安顺市、黔西南州、毕节地区 5个市( 州、地) 成立了安全生产应急救援指挥中心，六盘水市、铜仁地区、黔南州、黔东南州建立了安全生产应急管理机构。全省 88 个县( 市、区、特区) 相应成立了安全生产应急管理机构。中央驻黔企业和省属大中型企业大部分建立了专门或兼职的安全生产应急管理机构。
( 2) 应急救援队伍初具规模。应急救援队伍体系建设不断加强，特别是矿山应急救援队伍建设进一步得到加强，应急处置能力明显提高。矿山应急救援队伍主要以煤矿救护队为主要力量，全省现有煤矿( 矿山) 救护队 28 支，其中: 一级资质 2 支，二级资质 1 支，三级资质 23 支，四级资质 2 支; 现有国家级矿山救援基地 1 个( 设在六枝工矿集团) ，救护大队建制6 个 、独立救护中队建制22 个 有指战员100 多人，构建成了一支指挥有序、组织严密、保障有力、运转协调的高素质的矿山救护队伍。救护技术装备 3 000 余台( 套、件) 。
( 3) 安全生产应急管理机制明显加强。建立了省、市( 州、地) 、县( 市、区、特区) 三级安全生产事故信息快速反应机制，加强应急职守，严格执行 24 h值班和报告制度，提高了事故信息处置能力。出台了《贵州省生产安全重特大事故和重大未遂伤亡事故信息处置暂行办法》，规定了对各类事故信息处置的报告程序，事故信息处置按照“快速反应、规范运作、分工负责、协调配合、积极处置”的原则进行。 事故发生后，各有关部门严格按规定在第一时间报告事故情况并及时启动预案，赶赴事故现场，对事故实施救援。逐步规范了事故救援资源的调动程序，省安全生产应急救援指挥中心可直接调动全省各矿山救护队出动处置矿山生产安全事故，初步形成了全省矿山事故抢险救援资源共享框架。建立了各级、各部门处置事故的应急联动协调机制，基本形成了统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的安全生产应急管理机制。
( 4) 安全生产应急管理法制逐步推进。进一步健全完善了安全生产应急管理相关规章、制度和办法。制定法规和政策保障推进矿山救护队伍建设。 2006 年，贵州省将矿山救护队伍建设写入《贵州省安全生产条例》，2007 年，又将应急救援指挥机构建设、应急救援物资储备、矿山救护队建设等内容写入《贵州省人民政府关于加强煤矿安全生产工作的决定》，在队伍建设上提出明确要求。
( 5) 应急预案体系基本建立。全省安全生产应急预案体系初步形成，建立健全了安全生产应急救援预案体系，颁布实施了《贵州省尾矿库事故灾难应急预案》、《贵州省冶金事故灾难应急预案》、《贵州省矿山事故灾难应急预案》等 11 个预案; 进一步完善了《贵州省公安厅处置突发事件总体预案》、《贵州省道路交通事故应急预案》、《贵州省火灾事件应急预案》等应急预案。在各市( 州、地) ，均结合本区域产业结构和生产安全事故发生的类型和特点制定了安全生产总体预案、矿山事故应急预案、道路交通应急预案等综合应急预案和部门应急预案。地县两级安监部门共制定、备案各类生产安全事故应急预案 55 个。纳入贵州省安全监管局监管的生产经营单位结合自身情况，也编制了事故应急预案和事故处置措施。省属企业 126 家、市( 州、地) 属企业 612 家已全部完成应急预案的编制，24 208 个高危生产企业( 1 832 个煤矿、7 490 个金属与非金属矿山、2 655 个危险化学品生产( 经营) 单位、12 231个烟花爆竹生产( 经营) ) 已全部编制应急预案，其他 12 049 个生产经营单位中有4 100 个已编制应急预案，全省累计有 29 046 个生产经营单位编制应急预案，占总数的 78． 5%。尚未完成的生产经营单位也正在抓紧制订，初步形成“横向到边、纵向到底”的应急预案体系。
( 6) 应急物资积极储备。积极筹资建立应急救援战略物资储备体系。按照省级煤矿应急救援物资统一管理、集中储备的要求，建设了 11 个煤矿应急物资集中储备点。从安全技改资金和煤炭调节基金中专拔 4 000 余万元用于矿山救护队技术装备更新、建立煤矿救援物资储备中心( 站、点) 和应急指挥平台建设。其中，2006 年，投入 800 万元，在贵州省 7 个市( 州、地) 建立了煤矿应急救援物资储备站，装备了针对矿井水灾、火灾、瓦斯、顶板事故的应急救援物资; 2007 年，投入 2 900 万元，在距贵阳市15 km 的贵州林东矿业集团有限责任公司，建立了占地 30 余亩的贵州省安全生产应急救援物资储备中心( 主要储备矿井火灾、顶板事故、特大透水、人体搜救、卫星通信指挥等设备) 。其储备的生命探测仪、卫星通讯指挥设备、大功率高扬程大流量的排水泵等 14 个项目、34 种物资已经全部到位。为确保设备的正常运转，组织了排水、吊装、卫星通信等科目演练和专项检查。 ( 7) 安全生产应急平台初步建立。初步建立起了采用信息化实现安全生产监督管理及煤矿安全监察业务的主体框架，同时建立起了贵州省瓦斯联网监控和应急救援卫星通讯指挥信息系统。此外，还加强了安全生产监察行政执法、安全生产调度统计及各类业务系统的应用，提高政府职能部门效率，促进信息资源流通和共享，更好地为安全生产决策提供信息化服务。2008 年投入 600 万元建设“贵州省安全生产信息化建设( 一期) 项目”，建设具有数据通信、“应急救援指挥系统”、“视频
会议系统”的信息系统，该项目已投入使用。该平台主要由通信、计算机网络、视频会议、图像接入、安全保密等构成的基础支撑系统，由系统软件、应用软件、数据库、数据交换等构成的综合应用系统，以及应急平台指挥场所、移动应急平台等主要系统组成。能够满足应急值守、指挥协调、综合研判、异地视频会商和信息汇总与发布等功能。2 目前存在的主要问题( 1) 应急预案体系有待完善。“横向到边、纵向到底”的应急预案体系尚未完全形成。贵州省各级地方人民政府和部分主要企业的应急预案都已经基本编制完毕，重点企事业单位、街道( 乡镇) 、社区( 村) 的应急预案编制工作刚刚启动。同时，各级政府之间、企业与政府之间、企业与企业之间的应急预案衔接不够充分，起不到互补和协同救援的作用。 许多部门、单位虽然制定了各自的应急预案，但仍有相当一部分应急预案与实际应急要求存在差距，普遍存在内容缺失、针对性不强、可操作性较差等问题，框架结构与层次不尽合理，目标、职责不够清晰准确，分级响应和应急指挥在内的运作程序缺乏标准化、规范化。应急预案的演练、管理、备案、修订等制度还没有制定、实施。应急预案操作演练不够。
预案演练缺乏统一规划、指导、监督和评估机制。目前安全生产应急管理中普遍存在的一个问题是缺乏必要的应急演练，目前仅贵州赤天化股份有限公司等部分企业进行过安全生产应急救援演练，其它企业和生产经营单位大部分应急预案仍停留在文本文件上，没有进行有针对性的实际演练。缺乏针对安全生产应急管理人员和协调指挥人员进行培训的机制、教材和方法; 缺乏针对模拟事故灾害的应急救援实战演练，特别是缺乏针对重、特大事故的跨专业、跨区域的综合性应急救援演练，缺乏先进的培训演练手段。应急救援队伍、应急管理人员和协调指挥人员普遍缺乏应对综合性重、特大突发事件的处置经验和能力。
( 2) 安全生产应急管理体制不够完善。整个生产应急救援体系缺乏统一监督和指导，应急能力和管理水平参差不齐，事故发生后，综合协调处置能力较弱。在信息报送、综合协调、指挥处置、现场作业等方面难以胜任复杂的工作任务以及长期有效运作的要求。贵州省安监局应急办、省安全生产应急救援指挥中心和贵州煤监局矿山救援指挥中心虽然已初步建立，各部门主要成员也基本到岗，但指挥中心的人员尚未完全到位，尤其是缺乏专职的编制人员，另外，部分人员的业务水平还有待进一步提高，加之主要职能在于应急值守、信息汇总、综合协调，因此，该机构还缺乏专业指导能力和协调指挥能力，给生产安全应急救援管理带来了很大的难度。
( 3) 应急救援队伍分布不均。贵州省矿山应急救援力量存在分布不均、发展不平衡问题，主要力量集中在中西部，布局不合理。现铜仁地区、黔东南州到目前尚没有一支取得资质的救护队。队伍之间战斗力悬殊较大，部分队伍组建时间不长、综合素质较低、队伍工作能力和应急处置水平还有待提高。个别队伍名存实亡，队员多为兼职、平时训练较少，基本不能应对事故。日常经费得不到保障，导致多数队伍装备老化、落后。
( 4) 安全生产应急管理机制不够顺畅。应急联动机制有待建立健全。①各层级、各部门之间协调不顺畅，部门之间、条块之间衔接不够紧密。各有关单位之间缺乏必要的沟通机制，在处置事故时多方联动、联合作战的效果差，影响了处置事故的效率。 多方协同处置时，人员、信息、资源难以快捷集成。 在事故应急处置的指挥协调上还有待于加强协调； ②安全生产应急管理保障机制尚未建立。近年来对安全生产应急管理能力建设的经费投入有了较大幅度的增加，但由于发展与配置的因素，总体上应急能力建设经费仍很不足。由于未建立长期有效的资金投入保障机制，安全生产应急管理体系建设在人员经费、运行经费、业务培训、实验室建设、交通通讯硬件配置等得不到有效的资金保证，导致应急能力建设成效不显著，相对形势要求，应急能力仍显滞后； ③信息收集和发布制度需完善。应急信息有时流转不畅，多部门收集的信息重复，有的失实，导致了信息发布工作的被动; 与媒体及公众的沟通渠道还不够顺畅。省内安全生产应急资源信息尚未完全实现共享。
( 5) 法制化安全生产应急管理不够深入。目前，贵州省尚未颁布一部具有全省指导意义的安全生产应急救援地方性法规。在应急预案编制、审核( 评审) 、应急救援培训与演练等具体工作中，缺乏相关的配套标准及规章制度，使得安全生产事故灾难应急救援工作缺乏法律层面上的保障。
( 6) 应急物资保障水平有待提高。贵州省应急物资储备不足，严重制约着抢险工作的进程。应急救援队伍普遍存在应急装备欠账较多，应急装备数量不足且缺乏有效维护、抢险手段原始、落后等现象。各类应急处置装备、设施、物资的储备不足，有的甚至缺乏，无处置危化事故的应急救援物资。煤矿应急救援物资储备在数量上、种类上还不能有效应对煤矿重特大事故的应急; 应急物资的紧急征用、采购、调拨和配置机制不完善，存储设施不足，布局不尽合理，储备方式单一，数量偏少，品种难以动态调整，物资更新、轮换、补偿政策不健全，应急救援资金的紧急调拨机制运转尚存困难。
( 7) 统一的应急平台尚未建成。贵州省目前虽然初步构成了以电话、无线通信、互联网、电视和基层广播为技术手段的传统应急指挥系统，但基础信息平台建设滞后，信息标准不统一，缺乏统一的基础信息数据库; 部分部门和县尚未建立应急指挥平台；
专业部门的数字化监测基础设施建设有待加强，预测预警能力薄弱; 无线通信网络覆盖不足。相关应急指挥中心缺乏辅助应急决策系统，应急决策的预测性较差。应急决策系统存在时滞问题，不能有效获得现场数据信息的反馈，决策系统对环境的敏感性有待提高，应急决策水平有待于进一步提高。
3 主要措施及建议 ( 1) 建立完善安全生产应急管理体制。加强贵州省安全生产应急救援指挥中心建设。按照应急救援指挥中心“既负责应急救援协调指挥，又负责安全生产应急管理”的定位要求和“充实力量、明确职责、理顺关系、整合资源、提高效能”的原则，健全完善应急救援指挥机构。在现有基础上，将安全生产应急管理办( 科) 和应急救援指挥中心进行整合，将其建设成为包括 15 个编制的县级事业单位，实行公务员管理。赋予应急救援指挥中心安全生产应急管理职能，以避免机构重叠、职能交叉、力量分散。加强指挥中心内部的组织机构建设，使各部门的职责明确，协作融洽; 加强指挥中心内部的人员建设，使之形成专业结构合理、业务水平较高、人员数量充足的专业化指挥队伍; 建立健全各项规章制度，使指挥中心各项工作制度化、科学化和规范化。指导 9 个市( 州、地) 级应急救援指挥中心建设，落实专职人员编制、职责、设施、装备和经费，到“十二五”末，使市( 州、地) 级应急救援指挥中心具备综合协调和对重大事故指挥能力。推动 88 个县( 市、区、特区) 应急救援指挥机构的建设。推动 300 个重点乡( 镇、街道) 应急救援指挥机构的建设。
( 2) 建立健全应急救援队伍。各级地方政府应急救援机构，负责组织、指导、协调本行政区域内应急救援队伍建设。以我省各级政府部门和各类企业现有的专( 兼) 职应急救援队伍为依托，通过整合资源、调整区域布局、补充人员和装备等方法，采取重点和一般相结合的原则，形成基本覆盖主要危险行业和危险区域、战斗力强、能够协调配合行动的贵州省安全生产应急救援队伍体系。在目前全省 6 支矿山救护大队、22 支救护中队基础上，拟建矿山救护大队 8 个、独立矿山救护中队 64 个。选择贵州林东矿业( 集团) 有限责任公司，在现有矿山救护队的基础上，将林东救护队列为集综合型应急救援队伍、战略物资储备为一体的省级救援基地。在铜仁地区松桃县、黔南州瓮福磷矿、毕节地区毕节市、黔西南州贞丰县建立金属与非金属矿山应急救援基地; 建立1 个省矿山排水中心，4 个区域排水基地，加大排水救援物资储备。建成多层次多方位的立体救援体系。
( 3) 建立健全安全生产应急管理法制建设 结合国家关于安全生产应
急管理的有关法律法规和我省特点，制订立法计划，推动本省地方性法规立法工作，并制定贵州省安全生产应急管理相关法律的实施办法。针对安全生产中风险隐患比较突出的领域起草专门的法规、规章，为事故的预防、预警、处置、恢复等工作提供法律保障。
( 4) 理顺安全生产应急管理机制。加强预测预警机制建设。建立完善的 4 级预警体系，形成规范的预警信息发布、更改、解除程序，并制订和完善违规责任追究制度; 建立和完善 24 h 的信息报告制度，建立与相关省、自治区、直辖市和新闻机构的信息沟通机制，及时收集国内外各种信息，形成信息筛选、统计、分析机制，提高信息分析研判能力和预测预警水平。充分利用互联网、即时通讯软件、移动通讯设备等手段及时发布预警、灾害、应急工作进展等各类信息。加强应急决策和处置机制建设。逐步建立起分级响应和应急处置机制，建立统一指挥、责任明确的科学决策机制。加强社会动员机制建设。建立政府主导，组织和动员基层政权组织、社会组织、志愿者队伍共同参与的预防和应对机制。
( 5) 健全完善应急预案体系。全省各相关部门应该认真贯彻国务院提出的“横向到边、纵向到底”的要求，编制完善应对突发事故灾难的应急预案，同时建设数字化应急预案。结合危险源调查，明确管理对象，进行风险隐患分析，制定预案应注重程序性、规范性和可操作性，抓好应急预案的落实，提高预案的可操作性，并做好各级、各类相关预案的衔接工作; 加强对预案的动态管理。细化应急处置操作手册并明确手册的作用。在制定各级专项预案的基础上，各部门、企业还要组织编写现场应急处置操作手册、物资保障手册，明确操作规程，并作为预案的附件，明确其地位和作用。到 2012 年底，指导修订9 个市( 州、地) 级生产安全事故灾难应急救援预案； 督促各市( 州、地) 指导 88 个县( 市、区、特区) 编制修订生产安全事故应急救援预案; 推动 300 个乡镇及相关企业编制生产安全事故应急救援预案。
( 6) 加强培训演练与宣传教育。建成贵州省安全生产应急救援培训演练基地，进一步完善六枝工矿集团应急救援培训演练基地建设，同时建立贵阳、六盘水、遵义、黔西南州 4 个市( 州、地) 培训演练中心，使其基本能够覆盖全省。按照统一管理、分级培训的原则加强应急救援培训工作。建立省、企业二级应急救援培训网，使用统一的教学大纲、培训教材、考试题库和考核标准等，利用二级培训网络，开展对救援指挥人员、救援人员的定期、强制培训。加强对各级干部的安全生产应急管理知识培训。提高各级干部特别是领导干部对应急工作重要性的认识，熟悉本省应急工作的体制、机制和法规政策，提高安全生产应急管理能力和应急指挥决策水平。强化各级安全生产应急管理部门专业工作人员的业务学习和培训。了解国际、国内安全生产应急管理的理念和发展趋势，学习和掌握安全生产应急管理业务知识，学会使用各种现代化指挥工具，熟悉应对突发公共事件的工作流程，提高应急业务能力。加强街道( 乡镇) 、社区( 村) 等基层单位和人员的培训。 在重点地区、街道( 乡镇) 、社区( 村) ，组织有针对性的应急演练，使相关人员能够基本掌握防灾自救和应对事故的知识和技能，提高基层第一线工作人员现场应急应对能力。指导和推动各级各类安全生产监督管理机构和有关部门加强对安全生产应急救援相关知识的宣传教育，广泛宣传和普及安全生产应急管理知识、灾害知识、防灾救灾和自救知识，进一步深入开展安全生产应急管理科普宣教工作。
( 7) 整合完善应急平台体系。进一步加强全省安全生产应急救援指挥平台的建设。充分利用现有的系统、技术、设备等资源，通过优化配置、合理整合，并结合政府电子政务网络平台更新建设，形成集应急指挥、信息采集、危机预警、信息发布、辅助决策、调度指挥和评估统计等功能于一身的“功能强大、规模不大”的省安全生产应急救援指挥中心平台。以应急平台建设为契机，加强监测预警系统建设，整合各区县和相关部门资源，实现相关部门之间信息资源共享，做到指挥通信快捷通畅，部门联动协调有序。做好市、县两级应急平台和应急管理机构建设。
( 8) 健全安全生产应急管理技术支撑体系。完善贵州省安全生产技术支撑专业中心( 设矿山安全实验室、非矿山安全与重大危险源监控实验室和职业危害检测检验与鉴定实验室) ，以“支撑专业中心”和有关科研院所、高校等为依托，建立、健全各级各专业安全生产应急救援技术支撑体系。设立相应的应急救援专家组，为事故灾难应急救援提供决策和技术咨询。
4 结 语 对贵州省矿山安全生产应急体系建设现状进行了阐述，对现今体系建设中存在的主要问题进行了剖析，最重要的是，从 8 个方面就贵州省应急体系建设提出建议和意见，为贵州省应急体系建设提供了参考依据，能够为政府部门提决策支持。
参考文献: 〔1〕 李学举． 灾害应急管理〔M〕． 北京: 中国社会出版社，2005. 〔2〕 黄典剑，李传贵． 突发事件应急能力评价〔M〕． 北京:冶金工业出版社，2006.作者简介: 尹智雄( 1981 － ) ，湖南湘潭人，硕士，工程师，2007 年毕业于贵州大学，现在贵州省劳动保护科学技术研究院从事科研及安全技术工作
