【摘要】石油作为一个国家的重要战略物资,往往与政治紧密相联。本文就国际石油合作项目中存在的政治风险,具体分析了风险产生的原因和具体表现形式,并结合国际形势提出了规避风险的对策和措施,为中国企业在海外投资提供了一些参考建议。
【关键词】国际石油合作项目政治风险管理
一、从案例分析看政治风险
在许多拉美国家严格限制和审查外国直接投资时,秘鲁政府采取了对外开放政策,通过放宽对外商的限制来吸引投资。为促进在石油勘探和开采领域的投资,秘鲁政府专门通过了一部新的石油法(232331号法律),该法的亮点是为石油企业利润再投资提供税收优惠。然而,当秘鲁新任总统加西亚(Garcia)上台后,单方面终止了税收优惠政策,并在当年声称,“外国石油公司滥用前任政府给予的税收优惠政策,现任政府要求享受该政策的外资石油公司补缴减免的税款,同时将税率由原来的41%提高到68%;还要求外国石油公司增加在石油勘探领域的投资,取消与三家最大外国石油公司(包括Belco)签订的产品分成合同,并要求就合同内容进行为期90天的重新谈判。”经过谈判,有两家公司与秘政府达成了新的协议,而Belco石油公司却拒绝按照秘政府要求增加投资、拒绝补缴税款、拒绝接受新的税率。随后,该公司在秘鲁的全部资产被征收,由秘鲁国家石油公司接管。
Belco石油公司曾在美国投保了美国国际集团(AIG)的政治风险保险,在资产被征收后,该公司向AIG提出2.3亿美元的索赔,这是当时金额最大的一笔政治风险索赔案件。在对Belco石油公司进行赔偿后,AIG开始了长达八年的对秘鲁政府索赔金的追偿。最终,秘鲁政府与AIG签订了总额为1.847亿美元的赔偿协议。一个月后,AIG获得了秘鲁政府3000万美元的第一笔赔偿款。
通过上述案例,我们可以得出如下结论:投资者处在不断变化的全球市场中,需要随时关注业务拓展中面临的各种特定风险,要使投资取得成功,就必须在投资决策和业务经营过程中,全面考查存在的各种风险,并采取有效措施规避风险。
二、石油合作项目政治风险的来源
项目的政治风险可分为两大类:一类表现为国家风险,即项目所在国政府由于某种政治原因或外交政策上的原因对项目实行征用、没收,或者对项目产品实行禁运、联合抵制、中止债务偿还等;另一类表现为国家政治、经济、法律稳定性风险,即项目所在国在外汇管理、法律制度、税收制度、劳资关系、环境保护、资源主权等与项目有关的敏感性问题的立法不健全、管理不完善、经常变动等。
评估境外油气项目时,投资者不仅要考虑项目的地质风险和市场风险,更要全面评估潜在的政治风险。这是因为,油气作为不可再生的战略资源,日益成为国家间博弈的政治工具,很多国家在油气项目上都存在着一定的争议和利益纠葛,特别是在能源行业已经私有化或者上游能源行业实现私有化的国家。因此,一旦投资者通过地质勘查认定某地区有商业油气储量,并认可项目的经济可行性,就应着手评估各种方案伴随的政治风险,并找到可行的风险规避措施。
政治风险经常来源于东道国政治和社会经济环境在项目协议签署后的改变。如美国Belco石油公司在秘鲁遇到的困境。位于动荡国家或冲突地区的项目,一般面临较高的政治风险,最典型也最为人熟知的例子就是尼日尔三角洲地区。禁运和内战也常常导致项目因无法获得生产所需的机器设备或电力缺乏而中断。
油气行业具有项目金额大、投资周期长的特点,这就决定了对该行业长期进行风险管理的重要性。与此同时,产油国不断加强对资源的控制、地缘政治因素等也使油气行业面临极大的政治风险。
民族主义、极端主义及恐怖主义活动已经成为跨国经营面临的另一主要风险,这种政治风险不是仅局限在发展中国家,也存在于发达国家。随着能源价格的持续高涨,一些政府改变了游戏规则,他们重新选择了短期机会主义路线,通过重新审查项目合同、税收优惠或特许权协议等损害投资者权益的方式来增加政府收入,这种隐蔽的做法也称“蚕食性征收风险”。
经验表明,诸如分散投资、存货管理、套期保值(Hedging)等传统商业风险管理方法用于政治风险管理的效果很差。加强对政治风险的理解,并将其纳入企业管理信息系统是摆在投资企业面前的首要问题。
三、政治风险的主要表现
1、单纯征用
征收是指东道国政府未经适当法律程序采取国有化、没收、征用等行为,剥夺被保险人或项目企业对被保险投资项目的所有权和经营权,或剥夺被保险人或项目企业对被保险投资项目资金的使用权和控制权,且东道国政府对上述征收行为给被保险人造成的损失未给予及时、有效的补偿。损失金额一般是被保险人投资的净账面价值,在确定账面价值时,会计准则的选用十分重要。
一般而言,征收风险承保范围可以包括以下情况,并在保单上列明征收固定资产和银行账户及征收动产。
(1)征收固定资产和银行账户。众多公司以全资子公司或合资公司形式在海外拥有资产。为了吸引外国直接投资,东道国政府一般会给予投资者特许权或者签署其他特定协议,这种特许权协议和其他协议或合同成为投资者海外运营的基本保障。当政府更迭或投资法律法规发生变化时,投资者位于东道国的资产就面临东道国政府的选择性或歧视性征收行为,在这种情况下,项目的运营就会受到严重影响,与此同时,股东或者提供贷款的银行就处于征收的风险之下。
(2)征收动产。油气公司经常在海外项目现场配置大量贵重的专业化可移动设备,比如钻井平台、勘探船等,当项目建设完毕后这些设备将被运送回国或者送到另外一个项目现场,这样,油气公司就需要提前获得东道国政府关于运送和转移这些设备的许可。如果这种许可被撤销,那么油气公司就面临不能转移设备的潜在损失。保险公司一般承保投资者设备被封锁在东道国的损失,特别是当东道国发生战争或政治暴乱时油气公司不得不放弃项目和相关的设备。同样,保险公司一般也承保由于类似事件导致的油气公司存货的损失。单纯征用在以下三种情况下视为合法行为:一是征用是为公开的目的进行的;二是征用不是歧视性的、武断的;三是征用伴随着立即有效和足够的补偿。
2、没收
这是一种东道国政府从项目中剥夺财产的风险,财产剥夺没有任何补偿。国有化是将整个工业项目融入国家总体重组计划的一种没收。
3、报复性充公
这是政府对外国资产实施直接的控制,是对投资者或其政府非礼行为的反应。在这种情况下,东道国政府不会向投资者提供任何补偿。
4、政府禁令
东道国从多方面影响投资者的经营,不仅造成投资者对投资的失控,而且使项目失去赢利的机会,使投资者的决策完全依赖于政府的要求和政策,而不是根据市场情况。
5、东道国政府毁约
东道国政府不履行项目协议中的有关承诺,这种承诺可能是多方面的,有的承诺建设一些基础设施,如道路、管道和出口终端等。有的包括劳工协议和取消一些政府法规和杂费等。
6、政治动乱
政治动乱包括战争、革命、颠覆、政变、内乱、破坏和恐怖活动或政治暴力。由于东道国可能发生上述现象,从而导致资产的损坏、毁灭和失踪等损失。
7、汇兑限制
汇兑限制是指投资者不能将当地货币兑换为指定货币(一般为美元)或其他可以自由兑换货币或投资者母国货币并汇出东道国而导致的损失。汇兑限制包括:过分拖延(一般设定一个具体的时间段)、当地法律或法规的变更、汇兑条件的变更等。
政治风险具有覆盖面广、辐射力强、造成的损失大和不可抗拒等特点,所以在海外投资石油项目时,应加强对政治风险的管理。对资源国的政治风险,要在认识风险的基础上对政治风险做出评估,根据风险的特点及风险的大小制定防范措施。
1、分类评估法
在国际市场中,随着更多油气生产者的进入,进行政治风险评估的需求也日益增长。根据伦敦控制风险集团(CRG)的做法,政治风险按照规模有四种分类,即可忽略的风险、低风险、中等风险和高风险。
(1)可忽略的风险:适应于政局稳定的政府,如瑞士和奥地利政府。
(2)低政治风险:政治制度完善、政府的任何变化通过宪法程序产生、缺乏政治持续性、政治分歧可能导致领导人的突然更迭的国家,如西欧国家。
(3)中等政治风险:往往会发生在那些政府权威有保障、但政治机构仍在演化的国家,或者存在军事干预风险的国家,如委内瑞拉。
(4)高政治风险国家:政治机构极不稳定、政府有可能被驱逐出境的国家,如阿富汗等。
2、预先报警系统评估法
该方法是根据积累的历史资料,对其中易诱发政治风险激化的诸因素加以量化,测定风险程度。例如用偿债比率、负债比率、债务对出口比率等指标来测定资源国所面临的外债危机,从而在一定程度上体现该国经济的稳定性。
3、定级评估法
该方法是将资源国政治因素、基本经济因素、对外金融因素、政治的安定性等可能对项目产生影响的风险因素的大小分别打分量化,然后,将各风险因素得分汇总起来确定一国的风险等级,最后进行国家之间的风险比较。
对国际投资风险进行国别比较可参照国际上较有影响的国际投资风险指数。如富兰德指数(FL),该指数是由英国“商业环境风险情报所”每年定期提供;国家风险国际指南综合指数(CPFER),该指数是由设在美国纽约的国际报告集团编制,每月发表一次;国家风险等级则是由日本“公司债研究所”、《欧洲货币》和《机构投资家》每年定期在“国家等级表”中公布对各国的国际投资风险程度分析的结果。
虽然世界各国的政治风险表现形式和程度会有很大差别,但还是有一定规律的。西方国际投资学家实证分析的结果表明,政治风险主要集中于发展中国家和新独立的国家。从行业来看,采掘业是易被国有化的行业之一。目前我国石油公司得到或可能得到的境外新开发油田的投资项目,大多集中在欠发达的发展中国家,因此,被东道国国有化的风险必须予以考虑,并应采取一定的防范措施。
五、政治风险的防范措施
1、政治风险准保险
国外投资抵御政治风险的方法很多,应尽量减少投资者风险性资产,增大投资者对可能引发财产没收事件的控制能力,减少东道国政府进行没收和充公的机会,或者减少对东道国直接投资的价值。这些方案尽管在理论上有很大的吸引力,但事实上却很难达到目的,因为这些措施与东道国的利益都是对立的,而东道国法律的存在降低了这些措施的有效性。
然而,抵御政治风险还有其他更加微妙的方式,目的就是不让政府参与项目,这种方式在西方被称为“软性政治风险保险”。具体方法包括:与当地公司成立合资企业、争取多边机构参与项目、确保项目的“辛迪加贷款者”来自更多的国家,包括东道国银行。
安全问题也是政治风险防范所考虑的重要内容,如果东道国不能保证项目工作人员的人身安全,那么东道国就不能说服投资者相信其政治环境可靠。尽管项目在地质前景和合同条款上很具诱惑力,但整个投资要重新评估。
2、国家间条约
如果东道国政府和投资者的母国政府签订某种国家间条约,那么政治风险将会大大降低。世界上比较流行的签约方式有两种:即双边投资条约(BIT)和商业经济条约。双边投资条约可以向投资者保证东道国政府给予他们非歧视性待遇(国民待遇),没有公平的市场价值补偿东道国政府不会没收其财产,并同意将纠纷送交中立仲裁场所解决。商业经济条约也保证给予投资者非歧视性待遇并保证其财产不被没收,但同时还保证货币的可兑换性和利润的汇出。
这些条约是东道国政府履行其义务的有效机制。实际上,一旦侵犯了条约中投资者获得保证的权力,其行为不仅违反通行的国际法标准,而且违反了与投资者母国签订的条约。换言之,如果东道国政府企图侵犯投资者的权力,条约的存在就增加了东道国政府对利害关系的平衡。然而,上述条约并不能保证万无一失,投资者的权力还要由其他形式的保护措施来保证。
3、政治风险保险
(1)出口信贷机构的政治风险保险。以美国的海外私人投资公司(OPIC)为代表探讨一下出口信贷机构的政治风险、保险业务开展的情况。OPIC是美国政府下属的独立机构,为支持美国的投资和出口,它为美国海外的项目提供政治风险保险、贷款、贷款担保和咨询服务等业务。OPIC的保险业务依靠政府的信贷和自身的储备支持。
其征用险包括“简单征用”和“爬行征用”,但是不包括因投资者原因所引起由政府采取的合法行为而造成的损失。对于股权投资,征用发生日期的账面价值决定赔偿金额;对于贷款,赔偿只涉及未偿还的本金和贷款的累计利息。
OPIC的保险有一套合法性方面的标准。一是投资者必须是美国的公民和团体,或者是由美国公民或团体拥有95%以上股权的外国企业。二是投资项目必须是新的项目、扩建项目或者现有项目的私有化。三是在投保日期上,必须在实际投资或投资承诺之前进行。四是OPIC的政治风险保险可能不适用于没有和美国签订投资协议的国家。另外,东道国政府必须批准OPIC对项目的保险。
(2)多边机构的政治风险保险。世界银行于1988年成立的多边投资担保机构(MIGA)就是通过提供投资担保来防范战争内乱、财产征用、货币转移和东道国违约等风险,从而鼓励外资流入发展中国家。该机构的资本为10亿美元,成员国有152个。
MIGA的条款内容主要有:有效期长达15年,对股权资本和贷款都进行担保。对于股权,MIGA的担保范围是90%的投资和80%的投资收入;对于贷款,MIGA负责90%的贷款本金和贷款期内的累计利息。担保费用因部门、项目和业务种类的不同而有所不同。
(3)私营保险市场。在英美等国,私营保险市场发展迅速。私营的保险公司一般将政治风险分为两类:资产险和合同险。资产险保的是征用、没收和设备的重新占用。合同险保的是由于合同中断而发生的损失或政治动乱引起的其他风险。
私营保险的优点在于它更灵活,它根据投资者的需要量体裁衣,可在短时间内谈判成功,可严格保密,不受政治因素的制约。相比之下,由政府补贴的保险公司,例如OPIC和MIGA,它们的保险金额低、保险范围广、有效时间更长(可长达20年)。
4、自我管理
如果投资者希望达到控制和管理政治风险的目的,而又不愿意支付政治风险保险的费用,那么他就需要强化自我管理措施,通过战略合作或细致计划防止损失发生。通常自我管理要注意两个方面。
一方面,要在做出投资决策前评估政治风险。在当今瞬息万变的政治环境下,采用以往简单估算一个损失金额来评估政治风险的做法已经过时,这种方法忽视了政治风险的复杂性和动态变化特征。在做投资预算时,将风险量化是必要的,然而政治风险在不断变化,不能用一个特定的、静止的值来反映。正确的政治风险评估源于提出正确的问题,这些问题既要考虑到前期的投资决策,也要考虑到以后的持续运营。评估过程不但要听取熟悉项目所在地状况的学术型专家的意见,还要结合技术型专家的意见。这些专家会提供详细的资料来帮助投资者提出正确的问题,深入分析,优化各种假设条件,以制定正确的投资决策。尽管这些工作会占用一部分时间和资源,但是考虑到可以使潜在的政治风险最小化,并增强项目成功的可能性,这些支出完全值得。另一方面,要注意与东道国签署的各种协议和合同。尽管这些协议和合同并不能阻止东道国改变法律或政策,但是可以在出现争议时以此为依据通过国际仲裁等方式获得赔偿,很多时候东道国会承诺放弃主权豁免。
投资者自我管理政治风险的一种强有力的方法就是寻找一个多边机构参与到项目中来,比如让国际金融公司(IFC)、国际开发协会(IDA)、亚洲开发银行(ADB)、泛美开发银行(IADB)和非洲开发银行(AFDB)等机构投资入股或提供债权资金。显然,东道国政府在征收一个存在世界银行财务利益的项目时会三思而行。
六、结语
我国石油石化企业正以前所未有的速度进入国际市场,在这个进程中,我们必须高度重视对政治风险的研究,加强对项目的政治风险管理,只有这样,我们才能有效地降低项目的风险,才能在国际石油市场上逐步走向成熟。此外,在外经营的石油企业还要与当地政府建立并保持紧密的关系,积极争取当地民众对项目的支持。如果一个公司与影响恶劣的贿赂或腐败行为有关,严重破坏和污染了当地政治环境,危害了劳工权益和健康,那么也就没有任何措施可以保护它远离政治风险了。
