加强协调机制健全知识产权管理工作体系
一、我国知识产权管理工作体系的现状和问题
（一）我国知识产权管理工作体系的主要特点
与国际上的管理体制相比，我国的知识产权管理工作体系有以下主要特点。
一是专利授权、商标注册和版权登记分散管理，授权和行政执法一体化，自成独立体系。目前，我国的专利授权、商标注册和版权登记分别由知识产权局的专利局、工商管理局和版权局管理。这些部门既是审查和授权部门，又是行政执法部门。
二是审理、登记、注册集中管理，行政执法分级管理。即，专利审查授权、商标注册和版权登记都是由国家局管理，行政执法由省、市级机构负责。
三是司法与行政执法并举。我国知识产权执法体系的一大特色就是法院执法和行政执法两者互补。司法保护具有稳定性、规范性、公平性和效力的终极性，以及注重赔偿等优点，但执法时间长、成本较高。行政执法具有灵活性，程序简单、成本低、效率较高。对一些简单的纠纷，许多企业愿意利用行政保护途径。一些外国知识产权机构也对我国的知识产权行政执法体系给予肯定，并希望借鉴我们的经验。
四是宏观层次的知识产权管理分布在各个部门。除了专利、商标和版权的授权、注册和登记管理外，还有许多与知识产权有关的管理工作。知识产权管理和执法涉及各行各业：农业部和林业局负责植物新品种；进出口的知识产权管理涉及海关；环保和农产品与环保局有关，科技部负责科技项目和成果管理；还有卫生部，药品监督管理局和技术监督局等。
（二）现行管理工作体系的主要问题
我国现行知识产权管理工作体系存在以下主要问题。
1.部门分割，缺乏协调机制和统一战略部署
目前，与知识产权有关的主管部门之间缺乏协调机制，政策和管理之间不衔接，不能形成合力。结果是，有些事情多个部门争着管，有些事情又没人管，最终没有一个部门能够统起来。如，在国际谈判中，每个部门都参加，意见难以统一表达，不能集中对外；企业遇到的一些国际知识产权纠纷得不到及时沟通和解决，造成损失；外商或外国政府要了解知识产权的问题，要跑许多部门，各部门的口径不同，外商往往利用我们部门之间不通气的特点，钻空子；开展知识产权工作试点也是各自为战。
1995年，我国曾建立国务院知识产权办公会议制度，由一位国务委员牵头。1998年机构改革以后，这一职能转移到国家知识产权局，由于没有高层次领导人牵头，没有坚持下来。
2.行政管理部门与企业间缺少沟通渠道和预警机制
我国企业遇到的许多知识产权问题是因为缺少沟通渠道，没有引起各方面的足够重视，未能及早采取有效措施和对策，最终酿成损失。如，2002年引起国内关注的DVD事件。自1997年10月，6C就向全世界发表了将采取联合许可的方式共享DVD制造专利的声明。在此后的5年时间里，没有引起政府主管部门和企业足够的重视。直到2002年，部分出口DVD在英国海关被扣，主管部门才与行业协会和企业在上海召开了紧急会议，讨论如何应对。其间，对专利管理具有丰富经验的国家知识产权局一直没能介入谈判和参与对策研究。又如，2002年初发生的温州打火机安全锁事件。早在事发2年前，欧盟就向包括中国在内的有关国家发出了将就打火机安全问题举行听证会的通知。由于部门分工不明确和不通气，事情被耽搁下来。最后，还是企业从欧洲合作伙伴那里得到消息，开始逐级反映情况。从市打火机协会到全国行业协会，从区、市政府主管到省、国家主管部门，层层汇报花费了将近半年时间，直到临近听证会召开时，才组团参加了日内瓦听证会。
3.知识产权管理部门组织机构有待改进
现行知识产权管理工作体系存在的主要问题：
一是分散管理不适应发展趋势。根据国际经验，大部分国家都是按照工业产权分类，实行专利和商标统一管理。在实际中，专利与品牌和商标纠纷也常常联在一起，需要联合执法。特别是目前各地专利和商标执法队伍的人力和物力都相对不足，工业产权分开管理，分散了人力物力。
现行授权和行政执法一体化的体制自审自纠不利于机构之间的监督和制约。
二是知识产权局系统的机构设置缺乏统一标准。在三个知识产权管理专业部门中，工商和版权局实行垂直领导，形成自上而下的统一组织和管理体系，而各地知识产权管理机构的设置由地方政府决定，机构模式不同，受重视程度和发挥的作用也大不同。仅省、自治区和直辖市一级的知识产权局就至少有9种类型：有的是政府行政系列，有的是政府所属事业单位；有的是正厅级，有的是副厅、处级；有的是独立机构，还有的是地方科委内设机构等等。地方知识产权局系统的机构设置往往不是靠制度，而是靠领导重视和关系。在领导重视的地区，知识产权部门的地位就高一些，反之亦然。
三是地区工作开展不平衡。一些发达地区的政府比较重视知识产权工作，把加强知识产权保护和管理作为改善地区投资环境的重要措施。有些地方成立了多部门参加的联席办公会议，有的地方政府还提供行政执法经费。总体来看，经济发达、有一定实力的地区政府比较重视知识产权工作，知识产权局系统的机构设置比较健全。尤其是市场发育相对成熟和高技术产业比较发达的地区对知识产权保护和管理的投入多一些。而一些欠发达地区的企业基础较差，市场机制不健全，地方财政不足，知识产权管理机构也相对薄弱。
4.保护经费和人员不足
无论是行政执法还是司法体系，都存在知识产权办案经费和人员不足的问题，尤其是行政执法经费不足，缺乏必要的手段。仅就知识产权局系统负责的专利保护来说，管理经费收支两条线，专利申请和维持费上交中央财政，而专利纠纷处理和侵权假冒行为的查处则由地方知识产权局（处）负责。因此，行政执法经费由地方财政支出。目前，大部分地方都把知识产权局（处）视为普通的政府行政管理机构，只拨行政费或事业费，没有行政执法专项费用。所以，大多数地方知识产权局没有足够的经费进行案件调查和调解，有些地区的知识产权机构连一辆执法车都没有。有些地区从地方财政中划拨一部分资金，或者从三项科技经费中切一块作为知识产权局的行政执法活动经费，但这些都是临时性措施，没有制度化和专项化。
各地知识产权管理机构的编制有限，行政执法人力不足也是一个突出的问题。
5.知识产权执法中存在地方保护主义和地区差别
由于地区经济发展和市场发育水平不平衡，各地的行政执法能力和尺度差距较大。目前，地方政府不仅对行政执法有较大影响力，地区法院体系在某种程度上也受地方政府影响，因此，知识产权执法中存在一定的地方保护色彩。美国商会的2002年白皮书在对我国知识产权保护现状评价中提出，“地方保护主义还在庇护知识产权的侵权者”。通常，市场经济发育越不成熟的地区，地方保护主义倾向越严重。
6.缺乏高素质人才
从管理机构、司法部门到企业，都缺乏既懂理论又懂得实践的知识产权人才。其主要原因，一方面是人才培养和供应不足。我国大学中设置知识产权专业的不多。另一方面是外部竞争造成人员流失。如，知识产权局的专利审查员的收入远远低于专利事务所和外企人员的收入。结果，本来就供应不足的专利人才又纷纷流向中介机构和外企，加剧了管理机构合格人才短缺的现象。
二、知识产权管理工作体系的国际经验
世界各国的知识产权管理工作体系与各国的经济技术发展阶段有关。概括起来有以下特点。
（一）知识产权授权管理与执法体系相分离
为了达到职能明确和相互监督的目的，大部分国家和地区采取知识产权授权管理与执法体系相分离的体制。知识产权审查和授权管理部门是政府机构，或政府直属的非营利性机构；知识产权执法由司法部门负责，授权管理机构与司法部门在处理案件时相互配合。但是，随着知识产权竞争的加剧，各国加强了行政管理部门对知识产权案件调查的作用。如，日本的特许厅下设“110”办公室，负责打击侵权行为的调查和咨询。
（二）知识产权行政管理机构的三种模式
知识产权审查和授权机构有三种基本模式：一是按照工业产权划，实行专利授权与商标登记统一管理的“二合一”模式。美国、日本、德国、法国、韩国和澳大利亚等都采取这种模式。二是专利授权、商标和版权的登记注册统一管理的“三合一”模式。英国、加拿大、新加坡、我国台湾和香港地区都实行三合一体制。三是专利、商标和版权授权和登记相互独立的分散管理体制，如我国。据有关方面对国际上86个国家和地区的知识产权机构设置情况的统计，1997年70%多的国家和地区实行“二合一”体制；23%的国家和地区实行“三合一”集中管理；只有极少数国家采取三家分散管理模式。近些年来，经合组织（OECD）国家倾向于将专利、商标和版权集中统一管理。 （三）分层次的知识产权法律体系
与知识产权保护直接有关的法律有两部分：一是知识产权法律，包括专利法、商标法和版权法等直接与知识产权有关的法律。二是维护市场秩序方面的法律和政策，如，反垄断法、贸易法规中关于知识产权的条款等。反垄断法从保护消费者利益和维持有效竞争秩序的角度出发，保护合法的知识产权，其中与保护知识产权有关的主要内容是禁止商业假冒与侵犯商业秘密，以及制约滥用知识产权造成的垄断。贸易法律中与知识产权有关的条款主要从保护本国利益和知识产权的角度出发。例如，美国的“特殊301条款”，关税法的“337条款”等。
与此相对应地，执法机构在独立执法的基础上互相配合。除了司法部门外，还有一些专业部门负责执行与知识产权有关的市场秩序的法律。例如，在美国，联邦贸易委员会负责实施各种反垄断和保护消费者的联邦法律，参与知识产权冲突调查；并经常与专利商标局和司法部一起召开听证会，对共同关心的问题展开讨论。美国联邦国际贸易委员会专门负责外来产品对美国知识产权的侵犯案件，依据关税法第337条“关于不公平竞争的规定”，调查和处理进口产品侵犯美国知识产权的行为。
（四）知识产权管理和保护的协调机制
由于知识产权管理和保护涉及到各行各业，相关部门较多。为了加强协调和提高工作效率，各国都建立了相应的协调机构或机制。
1.日本政府与民间的协调机制
日本政府与企业之间建立了密切合作的协调机构，形成了三个层次的协调机制。
（1）政府机构。2002年，日本政府设立了直属首相的咨询机构——“知识产权战略会议”。其目标是研究保护和利用知识产权的方针、政策及措施，鼓励开发具有独创性的科学技术，提升日本产业的国际竞争力。1998年，日本特许厅内设立了执法事务局（又称110办公室），主要职能是实施反假冒和侵权措施，为社会提供咨询服务和援助。为了打击海外企业侵犯日本企业知识产权的行为，日本特许厅决定在2003年设立“知识产权保护中心”，负责海外发生的侵犯日本企业知识产权的咨询与维权事宜。
（2）政府与企业的合作组织。为了贯彻知识产权战略会议精神，2002年，日本成立了由大企业组成的国际知识产权保护论坛，该论坛是一个支援保护日本企业知识产权权益的组织。日本家电、汽车、冶金、机械、化妆品、文具等行业的82家公司及55个团体参加了这个论坛。部分政府机构，如通产省、警察厅、外务省、财务省、专利厅、文化厅也派人参加论坛成立仪式。
（3）企业自发组织。日本各行业都有知识产权协会组织。其中，日本知识产权协会（简称JIPA）是世界上最大的非营利性、非政府的知识产权用户组织。
2.美国贸易代表办公室的协调机制
除了政府和法院等专门负责知识产权保护与管理的职能机构外，美国政府还有一些机构配合落实知识产权政策,协调各方面利益关系。如，美国贸易代表办公室（简称“USTR”）负责发展和协调美国国际贸易、商品和直接投资政策，并领导和从事与其他国家的谈判。同时，负责处理海外对美国知识产权的侵权事宜。USTR与政府各行政管理部门及产业界建立了沟通和协调机制。
（1）建立政府部门之间的协调机制。USTR管理由17个相关的联邦机构组成贸易政策评估组织（简称“TPRG”）和贸易政策成员委员会（TradePolicyStaffCommittee,简称“TPSC”），并任主席。USTR也作为成员单位参加其他协调机构。在确定“重点国家”名单时，USTR要征求美国版权署、专利商标局负责人以及其它相关政府官员的意见。
（2）建立与产业界的沟通协调机制。USTR与产业界建立了直接沟通渠道，形成了上情下达、下情上传的机制。一方面，通过“美国贸易内部信息”（InsideofUSTrade）的刊物，定期向企业界通报其对外谈判的信息与动向。另一方面，企业可以直接向USTR反映情况，并要求政府采取报复或限制行动。
（3）建立企业界的顾问体系，使企业代表能够直接在谈判中发表意见。USTR下设了一些专家顾问委员会，如贸易政策和谈判顾问委员会，国际政策顾问委员会等等。这些顾问委员会不仅在贸易谈判中发挥了重要作用，而且对沟通和协调政府部门与企业之间的关系发挥了作用。
（五）创造、保护与利用知识产权政策的组织协调
知识产权的创造、保护和利用各个环节的政策需要协调。美国商业部的机构设置就显示了创造、保护和利用知识产权政策之间的密切关系。商业部下属的专利商标局和技术管理局是与知识产权管理密切相关的两个平行机构。专利商标局负责专利审查授权和商标注册。技术管理局则集民用技术政策、技术转移与扩散、技术标准开发的管理于一身。技术管理局下设技术与标准研究所、技术政策局和技术信息局。其中，技术标准研究所的主要职能是与产业界一起开发和应用技术、测量和标准；技术政策局负责制定技术创新政策和推动私营部门、大学和政府的技术创新活动，包括颁布国家技术奖，促进技术开发、技术扩散、商业创新和产学研合作等；技术信息局的主要职能是收集科技信息，并向公众扩散。由此可见，美国商业部负责部署和协调知识产权创造、保护和利用政策。
（六）加强对中小企业的指导和服务
中小企业在各国经济发展中具有重要地位，对增加就业和市场竞争，以及经济活力发挥了重要作用。因此，各国政府注意利用知识产权制度促进中小企业发展。其主要作法，一是鼓励中小企业创新和申请专利。如，美国对个人、小企业和非营利机构申请专利实行优惠政策，减免50%的专利维护费。韩国也分类对小企业减免专利申请和维护费。二是促进大企业向小企业转移技术。如，日本政府要求大企业向小企业无偿转让“休眠”专利，提高小企业的技术水平。三是加强对小企业的专利信息服务。通常，大企业可以建立自己的内部专利信息库，大部分小企业没有能力建立自己的专利信息库。因此，对中小企业提供详细的专利信息服务有利于提高小企业运用专利的能力。日本特许厅为了方便中小企业查寻专利信息，在全国建立了55个信息中心，每个中心都与特许厅有专线联接，专为中小企业提供知识产权信息和如何使用信息的指导。四是加强对中小企业知识产权指导。21世纪以来，韩国知识产权局推出了“中小企业知识产权普及运动”，为中小企业提供多方面的指导与服务。一方面，加强审查员与其领域的中小企业的直接联系，形成一种指导关系。另一方面，在网站上提供免费专利信息(高翔，“日韩专利信息与中小企业发展”，http://www.sipo.gov.cn)。 三、改进和健全我国知识产权管理工作体系的设想与建议
（一）建立权威、高效的国家知识产权管理协调机构
知识产权管理贯穿在创造、保护和利用知识产权的各个环节，涉及方方面面的政策，不可能由一个部门统管，需要各部门之间的配合与协调。为了解决知识产权管理部门之间不协调的问题，必须建立一个权威、高效、统一的知识产权管理协调机构。建议借鉴日本知识产权战略会议制度的经验，成立由国务院直接领导的国家知识产权管理协调委员会。该委员会应以与知识产权管理和保护工作有关的各部委作为成员单位，建立由有关专家、企业界和知识产权中介机构代表组成的各种顾问和专家组。协调委员会的主要职能应是研究国家知识产权战略与政策；协调各部门之间的关系，沟通各部门之间的信息；组织研究跨部门重大问题的对策；监督检查战略和政策的落实情况。该委员会可以下设一个精干的办事机构，负责日常的组织和协调工作，充分发挥各顾问组的作用。
（二）建立与企业直接沟通渠道和预警机制
为了提高知识产权保护和管理工作效率，对重大知识产权事件做出及时反应，迫切需要在知识产权管理部门与企业之间建立直接沟通渠道。建议有关部门以多种方式开辟政府部门与企业界的直通渠道。一是通过公开网站和内部信息刊物等渠道，定期向企业界通报各有关部门开展知识产权工作的动态，以及国内外知识产权政策和制度变化情况。二是建立知识产权预警联络点。在各级知识产权管理部门、行业协会和大企业中建立联络点，定期交流信息，发挥上传下达作用。三是借鉴日本专利局的经验，开设知识产权直通热线，使企业界能够及时反映遇到的问题。四是借鉴美国贸易代表办公室的经验，各管理部门应建立由产业界和理论界参加的各种专家顾问委员会体系，充分发挥顾问委员会的研究和咨询作用。
（三）提高知识产权管理工作机构的效率
目前，知识产权保护中出现了专利、商标和版权保护融为一体的趋势。许多企业采取专利、商标和版权各类知识产权综合保护的战略，知识产权纠纷案中往往同时涉及专利、商标和版权问题，我国工商局、知识产权局和版权局也常常开展联合打击假冒和侵权的执法活动。因此，应借鉴国际经验，适当整合知识产权行政管理部门。按照工业产权划分管理职能，实行专利审查授权和商标注册集中管理，集中人力物力，加强工业产权的审理队伍和行政执法力量，提高效率。版权在一定程度上具有意识形态管理的特点，仍然独立由版权局管理和执法。
（四）加强对知识产权国际纠纷的协调处理机制
目前，我国进出口和涉外的知识产权纠纷较多，但缺少相应的法律规范和管理部门来协调解决。根据美国的经验，联邦国际贸易委员会代表国家和企业的利益，专门负责外来产品对美国知识产权的侵犯案件；贸易代表办公室根据“特殊301”条款的授权，负责处理海外对美国知识产权的侵权事宜，并领导和从事与其他国家的谈判。因此，我们应该建立相应的机构负责知识产权的国际纠纷，维护国内消费者和企业的利益。
（五）建立专项资金，加大政府对保护知识产权的投入
知识产权保护需要大量投入，知识产权申请费和维护费应用于保护知识产权和相应的服务。由于我国的知识产权制度实施时间不长，而且正值计划经济向市场经济过渡阶段，一方面，企业的专利活动还不够活跃，专利费用的收入不足以支撑相应的服务和保护支出。另一方面，企业的承受能力有限，为了鼓励企业申请专利，专利申请和维护费用又不能定得过高。
为了解决经费不足的问题，中央财政应建立保护知识产权专项资金。一是用于补充知识产权行政管理经费，主要用于建立知识产权公共信息网络和服务。在专利申请和维护费不足以支撑知识产权信息系统的情况下，政府应加大对知识产权信息网络和服务的资金支持力度。针对国内企业的现状和特点，分层次建立专利信息检索和服务体系。国家知识产权管理部门应加强公共信息网络建设和信息服务，不仅提供专利基础信息，还要提供相应的服务。应借鉴日本特许厅的经验，在全国建立知识产权信息服务中心，指导企业，特别是小企业利用知识产权信息。地方知识产权管理部门可以结合本地产业结构特点，与行业协会联合，建立分行业的专利信息网络，便于企业检索。
二是支持行政执法。行政执法经费的分配应根据地区的知识产权授权数量和处理知识产权专利纠纷案的数量，按比例分配。地方财政也应建立相应的知识产权执法资金帐户，适当补充中央财政经费不足部分。
三是资助重大技术申请国际专利。由于国际专利的申请和维护费比较高，为了鼓励国内专利占领国际市场，应对重大技术申请国际专利给予一定支持。国家科技项目计划资助形成的重大技术，可以在项目资金中列支；非政府资助项目的重大技术，国家可以给予适当资助。
（六）充分发挥行业协会的作用
在企业知识产权意识和能力较弱的情况下，行业协会在解决知识产权争端方面发挥了积极的作用。一是要发挥行业协会保护知识产权的自律组织作用。目前，有些地区的行业协会已经组织企业制定知识产权保护公约，并进行监督检查。二是发挥行业协会在解决知识产权纠纷和争端中的作用。当国内企业与外国企业发生知识产权纠纷和争端时，政府往往不能直接出面，企业自己又没有能力解决，可以委托协会解决争端。近些年来，我国企业的涉外知识产权纠纷常常是行业性的集体事件，行业协会出面更有利。如，行业协会在DVD、彩电、温州的打火机事件的解决中都发挥了重要作用。三是发挥行业协会在沟通政府和企业之间关系的桥梁作用。由于企业的量大面广，政府不可能面对每一个企业。因此，需要借助于行业协会集中表达企业的意见，转达政府的政策信息等等。如，美国贸易代表办公室的顾问委员会中大部分是来自行业协会的代表，在贸易谈判中发挥了重要作用。四是建立与主管部门的沟通机制，取得主管部门的指导，增加专家参与程度，提高协会的水平。
