论文摘要　涉检信访案件首办责任制以及风险评估预警机制，均为加强涉检信访源头治理，将群众反映的问题解决在首次办理的环节、将信访矛盾化解在基层、化解在萌芽状态的重要举措，对维护社会稳定起到重要作用。本文对笔者所在的广州市番禺区人民检察院落实首办责任制以及风险评估预警机制情况进行了调研。

　　论文关键词　信访案件　首办责任　预警机制

　　一、信访案件首办责任制的内涵及目标

　　首办责任制，是指人民检察院对于本院管辖的控告、申诉，按照内部业务分工，明确责任，及时办理，将控告、申诉解决在首次办理环节的责任制度。首次办理控告、申诉的人民检察院、业务部门和承办人，分别是首办责任单位、首办责任部门和首办责任人。最高人民检察院2003年颁布了《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》（试行），确立了以明确责任为目的的首办责任制。
　　首办责任制的目的是为群众解决实际问题。除少数属于缠访缠诉外，重复、越级信访发生的重要原因之一，是群众反映的问题没有真正得到解决。检察机关的首办责任制就是为了把涉及检察机关的信访案件解决在初发环节，把矛盾化解在萌芽状态，解决信访基层院少、上级院多的“倒金字塔”态势，减少百姓的诉累，维护社会和谐稳定。
　　首办责任制是人民检察院办理控告、申诉案件的一项责任制度。它的基本精神是：谁主管，谁负责；注重效率；奖惩分明。各级人民检察院要树立全院“一盘棋”的思想，各部门各司其职，互相配合，落实责任，避免互相推诿，案件在哪个环节，责任就在哪个环节。控告、申诉案件按照人民检察院级别管辖和内部职能分工的有关规定，先确定承办人民检察院、承办部门，再落实到承办人，责任明确，改变“责任大家扛，问题难解决”的情况。《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》（试行）还规定各级人民检察院要将首办责任制的落实情况纳入本院目标管理考核评比的内容，作为评先选优和考核干部的重要依据之一；对不严格执行首办责任制，引起重复、越级信访的，要严肃追究责任。

　　二、信访案件首办责任制的执行情况、存在问题和改进建议

　　1.本院信访案件管辖分工明确，流程规范。本院控申部门严格按照“谁主管，谁负责”的原则，属于本院管辖的信访案件，根据院内设机构的职能分工，在七个工作日内分流完毕，重大、疑难信访案件经检察长审批后处理，绝不敷衍塞责、无故推脱，严格按照法定程序进行处理。
　　2.首办责任部门（承办部门）基本能及时回复办理情况。控申部门能加强与办案部门联系、协调，及时跟进信访件的处理。对未能及时回复的信访案件分别采取口头或书面方式催办，并且均能在期限内回复信访人，即确保了信访人员的利益能够得到切实的保护，也树立的检察机关的形象，使社会矛盾化解在基层。
　　3.实际工作中，一般均是控申部门接待不服承办部门办理结果的首次来访，并根据承办部门的处理意见进行释法说理工作。对于情绪激动经多次接访、耐心解释仍不接受，并强烈要求见承办部门办案人员的信访人，本院承办部门才一同进行释法说理工作。
　　控申部门观点：如能严格按照《首办责任制》规定，对于首次来访的信访人均由首办责任部门与控申部门共同做好释法说理工作，说理效果会更好，工作效率也会更高。
　　4.本院已建立《广州市番禺区人民检察院预防和处置突发事件应急预案》、《广州市番禺区人民检察院非正常上访预防和处置预案》等应急预案，应急处置缠访、闹访、集体访等非正常上访机制，并在工作中严格执行。
　　5.为落实首办责任制，控申部门采取以下措施：加强与各首办部门沟通、协调；加强与纪检监察部门沟通。对于不落实首办责任的部门，将情况经与部门负责人沟通后向其主管检察长反映，同时向纪检监察部门反映。
　　6.因本院案管部门成立不久，相关制度、流程及职能尚未明确，就受理、查询控告、申诉案件方面尚未有明确分工。总的来说，现阶段，案管部门暂时并没有涉及控申工作方面的分工，也不存在分工问题，只是存在信访件分流后是交给案管部门还是直接交给承办部门问题。现阶段情况看，相关工作有重复之嫌。针对此情况，我院下一工作重点即是加强部门之间的分工与协调，完善权责机制，建立“有权必有责，用权受监督”的模式，真正使得该项制度得以贯彻执行。
　　7.首办责任制细则实施过程中存在的主要问题：主要是认识问题。相关承办部门一般认为“信访案件首办责任制”是控申部门的问题，没有对相关工作引起足够重视，这在很大程度上制约着首办责任制的施行与作用的发挥。
　　全院相关部门均应加强对《首办责任制》的学习、宣传、培训，让办案人员知道首办责任制是其职责范围内的工作，从认识上根本转变办案人员的思想观念。在此基础上，要完善责任追究措施，这就需要通过纪检监察部门的配合，发挥各部门协同作战的优势。
　　8.实行首办责任制的效果、经验：本院相关办案部门已经逐步认识到首办责任制的合理性和重要性，增强了办案人员工作责任感，能够与控申部门沟通协作，共同处理棘手的信访案件，确保了办案质量。

　　1.案件承办部门已将信访风险评估作为执法办案的必经程序，但办案程序的软件系统中，未将该程序列入业务部门的业务考评范围。因此，在实际当中有关的机构和人员对此项制度并未引起足够的重视，也对该项制度继续实施产生了诸多的不利因素。
　　2.信访风险等级评估准确、规范。虽然对于信访评估的风险确定不不同的等级，且针对不同的等级确立了不同的处理原则，但是，该等级划分的标准仍然不够清晰与明确，在一定程度上导致风险评估的权威性受到质疑。
　　3.评估为“一级风险”的案件，已经落实案件承办部门会同控告检察部门制定化解矛盾的工作预案，共同约见信访人进行释法说理，转变信访人员的思想认识，宣传我国的法律思想。既进行了普法宣传，也使得大量的信访案件得以化解，避免出现“老上访户”，真正将矛盾化解在基层。
　　4.信访风险评估预警机制在执行过程中遇到的主要问题：主要是认识问题，相关承办部门习惯认为“信访风险评估预警机制”是控申部门的工作机制，没有对相关工作引起重视。
　　完善建议：全院相关部门应当加强对《首办责任制》的学习、宣传、培训，让办案人员知道首办责任制是其职责范围内的工作；完善责任追究措施。需通过纪检监察部门完善。
　　5.实施风险评估预警机制的效果：起到了稳控、防患于未然、防止矛盾激化的作用。

　　四、本院参与本地信访综治维稳中心建设工作，并建立了信访联络点——大学城检察室，前移检察工作阵地，将矛盾化解在基层，成效显著

　　信访工作既是一项深入社会实践的活动，同时在理论上也是一项需要长期的研究与论证的课题。在此项制度建立之初，进行科学的分析与论证，制定完善的措施就显得尤为重要。我院与广州大学合作，深入研究该项制度，真正做到理论联系实际，理论指导实际，实际为理论的进一步发展提供借鉴与经验。

　　五、当前制约检察机关控申举报工作发展的成因及对策

　　成因：主要是认识问题。不了解控申工作的人员倾向于认为控申举报部门是不重要的部门，不像公诉或者反贪部门那样冲锋陷阵，控申部门的工作是善后工作，甚至有人认为是“擦屁股部门”，因此控申部门的工作往往得不到足够重视，刑事申诉、国家赔偿等案件的处理结果往往与领导的执法理念息息相关，其他相关办案部门的人员往往认为“首办责任制”、“信访风险评估预警机制”等制度的设立是针对控申部门而设，与己关系不大，因此，很多制度的实施得不到重视及配合，制约了控申部门工作的开展。
　　对策：转变领导理念，加强相关部门的沟通，提高对控申相关工作及制度的认识，组织学习相关文件。

　　六、畅通信访渠道方面可采取以下措施

　　一是主动增加工作的透明度,让老百姓有知情权。二是接访后要认真办理,不能漠不关心或推诿拖延。要满足群众的合理诉求。三是要规范信访部门工作人员的行为,老百姓把检察机关看成体现公平正义的地方,一定要依法公正处理问题。四要提高信访工作人员的业务素质,还要让信访工作人员轮岗交流锻炼。五是要改善信访部门的办公条件。比如添置必要的交通工具、信息设备等,以提高办事效率。六是建立和完善信访举报的法律法规，保护举报人的人身安全。

　　七、如何提高控告申诉检察队伍的群众工作能力

　　（1）加强教育，树立执法为民的理念，打牢做好群众工作的思想基础。（2）准确把握群众司法需求，提高执法能力，确保执法办案的法律效果与社会效果、政治效果的有机统一。（3）创新服务群众工作机制，搭建联系群众的平台，增强群众工作的针对性和实效性。（4）建立健全群众工作教育培训制度，为提高群众工作能力提供素质保证。（5）建立健全群众工作绩效考评和群众评判检察工作机制，提升检察机关群众满意度和社会形象力。