回顾我国档案事业的发展历程，为本国机关工作和科研工作提供档案服务，是档案部门由封闭走向开放的第一步。1956年4月发布的《国务院关于加强国家档案工作的决定》指出“档案工作的任务就是要在统一管理国家档案的原则下建立国家档案制度，科学地管理这些档案，以便于国家机关工作和科学研究工作的利用”。1980年3月国家档案局发布的《关于开放历史档案的几点意见》规定“一是1949年以前的历史档案，即国民党统治溃灭以前的旧政权档案，除了极少数部分必须加以限制外，拟向全国史学界和有关部门开放；二是1949年以前的党的革命历史档案，除某些特定部分须限制利用外拟向搞党史研究的部门开放。”
为国内公众提供档案服务，是档案部门由封闭走向开放的第二步。1982年11月发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家档案局关于开放历史档案问题的报告》规定“中华人民共和国成立以前的全部历史档案，凡内容不涉及党和国家机密，无损于国家和民族利益的，均可向国内党政机关、部队、团体、企事业单位、科研部门开放”。1987年9月制定的《中华人民共和国档案法》规定“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”
为国外利用者提供档案服务，是档案部门从封闭走向开放的第三步。1982年11月发布的《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国家档案局关于开放历史档案问题的报告》专门针对外国学者、留学生要求利用我国历史档案进行学术研究的情况规定“应当本着平等互利、内外有别的原则，既要热情接待，又要慎重处理”。1991年国家档案局发布的《外国组织和个人利用我国档案试行办法》第三条规定“外国组织和个人根据与我国各级政府及其工作部门签订的有关文化交流协定而利用我国各级国家档案馆的档案者，可通过签订协定的我国有关部门介绍，向有关档案馆提出申请。以其他途径利用中央级和省（自治区、直辖市）级国家档案馆档案者可向国家档案局或有关档案馆提出申请；利用地区（市、州、盟）级和县（市、区、旗）级国家档案馆档案者可向国家档案局或有关省（自治区、直辖市）档案行政管理部门提出申请。”
联系我国档案部门从封闭走向开放的历程可以看出，我国现行档案法规在逐步扩大提供档案服务的利用者范围，但目前仍基于内外有别的原则对国内外利用者实行区别对待。1999年修订后的《中华人民共和国档案法实施办法》规定，中国公民和组织既可以利用已开放档案，也可以利用未开放档案；外国人和外国组织则只能利用已开放档案。利用已开放档案时，中国公民和组织只要持有合法证明即可，不需要事先获得批准；而外国人和外国组织要利用已开放档案，则要事前经中国有关主管部门介绍和保存该档案的档案馆同意才能进行。
二、为国内外利用者提供平等的档案服务是国际档案界的发展方向
在提供档案为国外利用者服务方面，世界各国存在以下四种模式：
一是内外有别，区别对待。在利用档案时，对国内和国外利用者做出不同规定，实行不同的批准手续和收费标准。
二是实行对等原则。本国的档案利用政策取决于外国档案部门对待本国利用者的政策，外国平等地对待本国利用者，本国也将平等地对待外国利用者。
三是某类档案对外国研究者实行限制。有些国家在外国利用者利用本国档案时，只对某些种类的档案施加限制。有的国家规定，只有军事文件不对外国人开放。
四是不分内外，一视同仁。澳大利亚、加拿大、法国、日本、美国、丹麦、挪威等发达国家，阿尔及利亚、博茨瓦纳、喀麦隆、斯里兰卡、苏丹等发展中国家对利用者都不分国籍，提供平等服务。美国规定外国人与当地公民享有同等利用档案的权利，利用者只要年满14周岁，有身份证明文件和明确的调阅目的，便可到国家档案馆查阅所需已经开放的档案文件。
需要指出的是，给利用者以最大的自由，一视同仁地对待各国利用者一直是联合国教科文组织和国际档案理事会所追求的目标。① 三、为国内外利用者提供平等的档案服务是世贸组织倡导的基本原则
作为主管国际贸易的专门性国际组织，世贸组织所确立的透明原则，是其成员方的一项重要义务。它是指成员方正式实施的有关进出口贸易的政策、法令及条例，以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协议，都必须公开。②我国已于2001年12月加入世贸组织，世贸组织所规定的透明原则是我国处理国际经贸关系时必须遵循的基本原则。由于档案是记载政策法规最原始、最权威的物质载体，提供档案为国外利用者服务显然是透明原则的必然要求。
根据《服务贸易总协定》的规定，服务贸易领域的国民待遇原则是指在服务贸易领域，成员方给予外国服务或服务提供者的待遇，不应低于本国服务或服务提供者享受的待遇，但应以该成员在服务贸易承诺表中所列的条件或限制为准，并且在成员方没有做出开放承诺的服务部门，外国服务或服务提供者不享受这种待遇。《服务贸易总协定》将服务分为商业服务，娱乐、文化和体育服务等12个部门，这12个部门又进一步细分为160多个分部门，其中“娱乐、文化和体育服务”中包括“图书馆、档案馆、博物馆及其他文化服务”。③由于在服务贸易领域，国民待遇不是世贸组织成员承担的“一般义务”，而是通过谈判确定的。当前档案馆服务部门尚未列入我国“入世”的承诺清单，所以尽管我国已经加入世贸组织，但我国档案馆目前还没有开放服务市场的义务。但今天未承诺，不等于永远不承诺。档案部门应遵循服务贸易领域的国民待遇原则，把平等对待国内外利用者列入努力的方向。
四、为国内外利用者提供平等的档案服务是政府信息公开的必然要求
近年来，我国的政府信息公开工作全面提速。2003年8月全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国行政许可法》确定了行政机关公开与行政许可行为有关的政府信息的职责和义务；2007年4月国务院公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）更是对政府信息公开作了全面系统的调整和规范。
《条例》第十三条规定“除……主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”；第十五条规定“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。根据《条例》的立法宗旨，政府信息公开采用一切行之有效的传播途径和渠道，面向“公民、法人和其他组织”等全体社会成员，并没有对国内外组织和个人做出区别对待。
档案部门是制度性留存政府信息的专门机构，当前政府信息绝大多数将作为机关档案保存到档案部门。提供利用承载政府信息的机关档案，是实现政府信息公开的必要途径，显然也应遵守政府信息公开的法律规定，为国内外利用者提供平等服务。
五、为国内外利用者提供平等的档案服务是时代发展的必然趋势
对国内外利用者提供档案服务实行区别对待的适用条件是基于利用者亲自到档案部门实地查阅档案的传统利用途径。随着信息技术的飞速发展和普及，为了充分发挥档案的作用，档案部门在因特网上提供档案目录和档案信息全文检索正日益成为档案利用的主渠道。只要使用连接因特网的计算机，任何人在任何地方都可以查阅我国档案部门在因特网上提供的档案目录和档案信息全文。因特网用户的开放性和无国界性，使对国内外利用者区别对待的法律规定丧失了实施的客观条件。
对国内外利用者提供档案服务实行区别对待，其目的是要控制国外利用者对已开放档案的知晓范围。从档案内容来看，通过鉴定向社会开放的档案，已经把不适于公之于众的敏感信息事先排除在外。对于经过“无害化处理”的已开放档案，再控制国外利用者的利用范围显然没有必要；从利用途径来看，在国际交往频繁、信息广泛传播的时代背景下，允许国内利用者自由利用已开放档案的同时，再对国外利用者利用档案的范围予以特别控制显然是不可行的，因为国外利用者完全可以通过委托国内利用者的途径达到其自由利用已开放档案的目的。
注释：
①傅华：《档案利用与开放的比较研究》，《外国档案工作动态》，1997年第2期。
②冯国基：《面向WTO的中国行政：行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社，2002年：第94-98页。
③余先予：《世贸组织法律规则与中国》，中国财政经济出版社，2001年：第410页。
