内容提要: 目前中国法治的规划部署是一种“横向部署”或“条条驱动”，不足以实现法治建设的根本目标。根据中国不同时期的发展目标和现实发展脉络，应当采取“纵向部署”的方式，从中央•地方•个人的国家结构出发设计法治的战略部署和具体措施。中国法治的发展步骤分为三步：效率型法治、民生型法治、民主型法治。效率型法治的实施时期主要是1978－2006年，原则是“放权”和“控制”。民生型法治的主要实施时期是2006－2020年，原则是“分权”和“服务”。民主型法治的主体完工时间将在2020年以后，原则是“平等”和“积极参与”。这三种类型的法治建设，在同一个时期是并存的。法律在规范性文件体系中的地位将逐渐上升，最终占据主体地位。
导言 从横向部署到纵向部署
“依法治国”战略的提出，引出了两个基本问题：如何规划该战略的具体部署？通过什么具体措施落实这些战略部署？针对这些问题，学术界给出的解答可以归纳如下：（一）加强立法机构的立法工作，建设一个完善的法律体系；（二）改革司法，建设一个公正、高效、权威的司法体制；（三）进行行政改革，建设“法治政府”；（四）加大普法宣传教育，培养法律职业团体，提高全民族的法律素质；（五）完善权力制约和法律监督机制，充分保障人权[1]。有学者还提出了“宪政建设”、“农村法治”等策略[2]。以上这些措施可以都是“政府推动型”的法治建设。此外，还有学者强调不能仅仅依赖政府推动，还要壮大“公民社会”或“市民社会”（civil society），以社会的力量推动中国的法治建设[3]。这些方略被学者归纳为“社会驱动型”[4]。还有学者对这种进路进行综合，主张“政府社会驱动型”[5]。
现实的法治建设步骤基本上是“政府推动型”的，“社会驱动型”和“政府社会驱动型”的法治建设非常稀少[6]：第十一届全国人大常委会提出了在2010年基本形成中国法律体系的立法规划；国务院在1999年11月颁布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，2004年3月颁布了《全面推进依法行政实施纲要》；最高人民法院先后在1999年、2005年和2009年推出了三个司法改革纲要；最高人民检察院在2005年和2009年颁布了检察改革的“实施意见”；2009年4月13日，由全国人大、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院、中央宣传部等53个单位组成的国家人权行动计划联席会议机制，颁布了《国家人权行动计划2009－2010》[7]。“社会驱动型”的法治发展进路有一个重要缺陷：这种思路只停留在理论上，无法转化为具体的操作措施，“社会”本身就是一个模糊、难以界定的事物，难以制定具体的规划步骤。中国法治的推进发展，主体还是在于政府。中国法治的主体工程还是“政府推动型”的。
综合以上关于“政府推动型”法治建设的建议和对策，可以发现，在《国家人权行动计划2009－2010》颁布之前，所有的法治推进部署都是一种由各个部门独立、分散进行的（而且是中央国家机构的“单方”推进），是一种“横向部署”，或者说是由“条条”驱动的部署；各种改革纲要之间缺乏衔接，立法、执法和司法不统一，执法和司法无法充分实现立法要求。《国家人权行动计划2009－2010》第一次改变了这种状况，提出了一种整体的、综合性的推进部署，对于我国法治建设推进方式的改革有着重大意义。但是，该计划也存在显而易见的缺陷：只是一种治理方式的改进，不涉及国家体制结构的改革；没有国家结构的相应改革，新的治理方式的效果往往会大打折扣。
“横向部署”或者“条条驱动”，主要有四个缺陷：一，这种部署的目标可能会满足中国法治的形式要求（国家和社会的主要领域实现“法律之治”），但满足不了中国法治的实质追求：横向部署或条条驱动往往只限于完成本部门的特殊目标和机构建设（如全国人大完成自己的立法任务，国务院完成自己的“依法行政”任务，司法机构完成自身体制和司法方式的改革），而中国法治却是追求建设一个共同富裕、高度民主、文明和谐的现代化国家；法治的实质价值内涵无法体现在“条条驱动”的法治建设目标中。二，各部分之间缺乏有力的协调和配合，可能会导致改革事倍功半。三，“条条”的包容性不够，往往只限于中央国家机构，一定程度上忽视了地方国家机构，很大程度上忽视了个人的参与；四，最关键的是，这种“横向部署”或者“条条驱动”，与中国改革30年来的法治实际发展不符合，与中国改革开放成功的实践经验不符合：中国改革开放成功的秘诀，在于由政治经济高度集权的“全能型国家”（total state）改为政治集权、经济分权的“联邦型国家”[8]，由计划经济时代的“条条治理”改为“块块治理”，赋予地方政府和个人很多资源和发展空间，并因此产生了一种强大的激励机制，刺激中国经济的高速增长和社会翻天覆地的变化[9]。
针对这些缺陷，本文将根据“社会主义法治国家”的形式要求和实质追求，立足于中国已有的发展基础和特殊的发展轨迹，提出一种新的战略部署和具体措施。这种新部署的特点是：一，改革开放以来，中国的发展在不同的时期遵循不同的发展目标：1978－2006年中国发展目标是“经济增长”，2006年以后转向和谐社会的民生建设，2020年以后将主要转向民主政治的建设；中国法治正是为了满足这些实质目标而被采纳的。下文的分析将表明，自1978年以来，中国的法治发展就是一种服务于提高治理效率和增长效率的法治。因此，本文将中国法治的发展阶段分为三步：第一步是“效率型法治”，其存在的主要时期是从1978－2006年；第二步是“民生型法治”，其存在的主要时期是2006－2020年；第三步是“民主型法治”，其存在的主要时期是2020年以后。这三个步骤可以同时进行。在同一个历史时期，会同时并存着这三种法治建设，只是以其中一种法治建设为主而已。
二，中国的改革是一种国家治理结构的改变：从“条条治理”转向“块块治理”；在现实中，中国的法治建设也是围绕着这一治理结构的转型而展开的（在下文的“效率型法治”一节里，笔者将予以简要的说明）。中国未来的改革大业，本质上也是围绕着国家治理结构而展开。因此，本文将从这种国家治理结构切入，以论述中国法治的战略部署和具体措施。中国的国家治理结构，并不是流行的“国家·社会”结构――事实上，自1949年以后全能型的国家建立以后，“社会”就不存在了，改革以后，“社会”的发育程度仍然不够，市民社会的两大基本支柱：自由独立的“公共舆论”和“会社”并没有充分建立起来――而是 “中央·地方·个人”的国家结构，“中央”与“地方”是两个不同的发展实体。具体而言，1949年以来，中国形成了类似苏联的全能型国家，一切资源和权力集中于“中央”；自1970年以后，由于“文革”的冲击，这一全能型国家结构开始裂变，中央大幅度地往地方下放企业、物质资源等等，地方的实力空前壮大[10]；1978年以后，中央继续加大对地方的“放权”，同时也放松了对个人的束缚，不断地赋予其各种经济权利和民事权利，社会上无数分散的个人也形成了一个发展实体，“中央·地方·个人”的国家结构由此形成，并对中国的经济增长和社会发展起到了决定性的推进作用。中国的法治建设正是围绕着设计这种国家结构而展开的。由于这一结构是纵向的，围绕着这一结构而进行的法治战略部署，可以称之为“纵向部署”。
需要说明的是，中国的法律呈现出一种独特的“多元现象”。构成中国的法律体系的，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规四类。除此之外，如果以法律社会学的观点来看，司法解释、党规党纪等有着实际效力的规范性文件，也应该归属于法律渊源。尤其是党规党纪，是我国干部人事制度的主体，在构建中国的政治制度方面发挥了巨大的、无法忽视的作用。因此，本文在论述法治发展的时候，也必须提到这些对现实中的中国制度影响巨大的规范性文件。此外，论述中国的法治发展，不可避免地要提到党政关系。我国实行的是同级党委领导同级其他一切组织机构的制度，横向的“分权制衡”几乎不存在。本文所述的“中央”和“地方”将遵从现实，既包括党组织、又包括国家机构。下文将具体论述这三大步骤。
第一步：效率型法治
这一步的法治建设源于改革开放，至今仍在进行。“法治”要求在整个国家的主要领域实现“法律的统治”；虽然“依法治国”是在二十世纪末期才提出的，但其以往的法制建设其实也是法治建设的一部分，是法律实现对国家全面“统治”的第一步。中国改革开放是以提高经济增长效率和政府治理效率为导向的。家庭联产承包责任制、财税体制改革、企业制度改革、精简机构、党政分开、干部体制改革等重大改革都是以效率为导向的。法律也正是在这一背景下，被作为能够提高效率的有力工具而引进的[11]。这一阶段的法治建设，也服务于提高国家治理效率和经济增长效率的大局。这一步已经得到了很大实施，主要体现在四个方面：
一，制定国家和国家机构的组织性法律及其运作性法律――前者建立了“国家”和“国家机构”的组织体，后者规定了这些组织体的运作方式――使它们以法律的形式稳定下来，为提高效率奠定基础。这类法律包括：规范整个国家组织的《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《反分裂国家法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，等等。这类法律有一个缺陷，就是相对忽视“运作性”法律，尤其是忽视了人民参与国家治理、人民与国家机构沟通交往的法律。
二，在中央下放权力给地方的基础上，制定“分权型”法律法规和规定等。除了军权和外交权等必须由中央垄断的权力以外，其他的权力几乎都在一定程度上下放给了地方。这些权力主要有：（一）立法权。这一权力的授予，是通过《宪法》、《立法法》等法律实现的。1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织》授权了省级人大及其常委会立法的权力；1982年的宪法对此进行了肯定，并加授民族区域自治机构立法权；从1984年到1993年，国务院分四批批准了18个享有立法权的“较大的市”；1992年7月1日，全国人大常委会通过了《授权深圳人大及常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，深圳从此有了立法权[12]。接着直到1996年，全国人大以同样的方式授予了其他三个经济特区市以立法权。2000年的《立法法》最终对这些进行了法律确认。通过这些法律和决定，省一级的地方人大和政府、省会城市、经济特区市、较大的市等地方实体都拥有了立法权。立法权的赋予，释放了地方的活力和创造能力，使其可以灵活配置资源、进行改革创新、从而提高治理效率。
（二）财权。早在文革时期，中央的部分财权就已经下放给了地方：从1970年以来，中央在财政方面，推行“财政收支包干”体制，除中央直管企业的收入和关税以外，其余收入全部归地方；除中央部门直管的基本建设、国际战略、国家财政储备等支出外，其余支出全部归地方[13]。改革开放以后，1980年2月国务院颁布了《关于实行“划分收入，分级包干”的财政管理体制的暂行体制》，以规范性文件的形式正式推行“财政包干制”，向地方下放财税权力。这种“分灶吃饭”型的财政包干体制，一直延续到1994。由于中央向地方放权的幅度过大，出现了“中国国家能力危机”的现象[14]。1993年12月，至关重要的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》出台，1994年1月1日分税制改革正式推行，中央与地方财税权力得以重新划分。财权的下放，使得地方获得了很大的财税资源。自1990年以来，地方财政支出一直占国家财政总支出的70％以上[15]，对国家的经济建设发挥了主要作用。
（三）产权。产权在中国一直是个非常模糊的事物。理论和法律上的规定往往与现实脱节。中国的国家机构拥有庞大的财产：土地、矿产资源、企业等等。由于国家机构有中央与地方之分；在现实中，中央对这些财产享有的“产权”和地方的“产权”是不同的。就土地而言，中央名义上是所有国有土地的拥有者，但中央又通过《土地管理法》等法律法规授予地方处理国有土地的权力。实际上几乎是地方政府真正享有国有土地的产权，并依靠“出售国有土地使用权”获得了极为可观的收入：2001年至2003年间，各级地方政府的土地出让收入为9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35%；2004年全国土地出让金高达5894亿元，占同期地方财政收入的47%；2005年开始对房地产业“调控”，土地出让金总额仍高达5505亿元；2006年一季度全国土地出让金总额已达3000亿元，预计全年土地出让金占地方财政收入的比例将突破50%，成为名副其实的“第一财政”（事实上，北京、广州、深圳等房地产热点区域上半年的土地出让金收入已超过了2005年全年的总额）[16]。其次，地方拥有很多国有企业，并且自己还办了更多的集体企业；而中央目前直接控制的企业只占全国企业总数的1％左右[17]；中央还颁布《关于出售国有小型企业中若干问题的通知》、《企业国有产权转让管理暂行办法》等，允许地方出售国有企业获得收入。对于矿产资源而言，中央通过中石油、中石化、神华集团、黄金集团、五矿集团等几百家央企实际控制了油田、煤矿、稀有金融等主要矿产资源，其他的储量相对不多的矿产资源则由地方支配。由于地方对土地、企业、矿产资源等拥有实际产权，现实中的地方政府经济实力远比财政收入雄厚，其经济影响力更是无法估量。
（四）人事权。我国实行的是“党管干部”的原则，人事性法律以党规党纪为主体。国家法律法规中涉及到人事的只有《公务员法》（2005年）、《公务员录用规定（试行）》（2007年）、《法官法》、《检察官法》等等。党规党纪涉及的大都是人事管理问题，是非常重要的一类有效力的规范性文件。1984年，中央组织部发布了《关于修改中共中央管理的干部职务名称表的通知》，规定干部管理权限由下管两级改为下管一级[18]，由此将人事权力大幅度地下放给了地方。此外重要的人事管理规范还有《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党内领导干部考核工作暂行规定》、最新的《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》[19]等等。除了下放地方人事权力以外，由于近年来严峻的腐败现象，中央又加大了对所有干部的监督，颁发了《党内监督条例（试行）》、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《纪律处分条例》、《党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，等等。此外还有一些非常具体的监督性规范，如《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》、《关于党政机关县（处）级以上党员领导干部违反廉洁自律规定购买、更换小汽车行为的党纪处理办法》等等。鉴于GDP指标容易量化，大小高低易于比较，也更有“说服力”；而其他的品德、廉洁、勤奋、才能等考核标准过于抽象主观，因此我国上级对下级的政绩考核采取以GDP指标为主[20]。这种人事考核制度提供了一种强力的增长激励因素，使得地方领导干部工作基本以GDP挂帅，尽可能地利用手里的资源，“一心一意谋经济增长”，对推动地方经济发展影响至巨[21]。
（五）经济社会事务管理权。这类权力是一个极其庞杂的权力群，涵盖了除以上权力以及军权和外交权以外的其他所有权力，其中最重要的就是各种投资审批权力。中国的经济发展主要依赖于投资（包括中央投资、地方投资、企业投资、个人投资、外商投资等等）[22]，目前克服金融危机和经济危机也是取决于政府2万亿的投资。世界银行2006年发布的《中国经济季报》指出：中国的投资主要得益于地方政府的推动[23]。规范政府投资审批权运用的法律主体是行政法规和部委规章，如国务院《关于投资体制改革的决定》（2004）、《关于扩大国营施工企业经营管理自主权有关问题的若干规定》（1979）、《关于鼓励外商投资的规定》（1986）、《境外投资外汇管理办法》（1989）、《社保基金投资管理办法》（2001）等等，法律的则有《土地管理法》（1989）、《外商投资企业所得税法》（1991）、《城市房地产管理法》（1994）、《公司法》等等[24]。这些行政法规、部委规章、法律等大都授予了地方一定的投资审批权力。一旦有了投资审批权，地方往往会采取“化整为零”等方法将审批权力用到极限！
除了投资审批权以外，中央还以《行政许可法》、《行政处罚法》等授予有立法权的地方自行设立许可权（也即审批权）处罚权；以《教育法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《残疾人保障法》、《反不正当竞争法》、《价格法》（前身为1982年的《物价管理暂行条例》）、《食品流通管理条例》、《盐业管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《城市房地产开发经营管理条例》等等大量法律、行政法规及其部委规章授予地方广泛而处分的经济社会事务管理权。这些权力的下放，对于促使地方拉动经济和社会发展，也起到了极大的促进作用。
（六）司法权。文革期间，拥有司法权的法院系统和检察院系统被“砸烂”。1979年，全国人大通过了《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》；1982年，全国人大常委会通过了《民事诉讼法（试行）》；1989年全国人大通过了《行政诉讼法》；1991年全国人大通过了《民事诉讼法》――这些法律重建了我国的司法机构，划分了中央司法系统和地方司法系统的权力。不过，司法权的下放，产生了“司法权地方化”的问题。由于司法系统的财政和人事都由地方党政部门控制，造成了“司法地方保护主义”的现象。这种现象对法律的统一适用有着很大的消极影响，需要在遵从司法权运作的特殊规律基础上进行改革。
三，中央与个人之间的法律、法规。改革开放之初，个人享有的权利非常有限。这方面的治理改革主要是：（一）赋予农民承包经营权利。1982－1986年，中共中央先后颁发了五个关于三农问题的“一号文件”；这些具有“宪法性法律”意味的文件，打破了传统的农村经济制度和人民公社制度（1985年人民公社最终消失），赋予了农民承包土地、自主经营、自由交易等经济权利。1986年的《土地管理法》最终以肯定了农民的“土地承包经营权”。中央对农民这些权利的赋予和改革的意义极其重大，效果极为显著：不仅彻底改变了农村的贫困面貌，而且这些改革思路随后蔓延到其他国家社会制度领域。
（二）赋予个人独立经营的权利。这些权利最初也是来源于行政规范性文件：《关于城镇非农业个体经济若干政策性的规定》（1981）、《关于对城镇个体工商户货源供应等问题的通知》（1981）、《关于解决发展城镇集体经济和个体经济所需场地问题的通知》（1981）、《关于农村个体工商业的若干规定》、《关于城镇劳动者合作经营的若干规定》、《城市个体工商户管理暂行条例》（1987）、《私营企业暂行条例》（1988年）、《国务院关于促进个体和私营经济进一步健康发展的若干政策规定》（1990）、《关于促进个体私营经济发展的若干意见》（国家工商行政总局1993年发布），等等。后来的《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》、《宪法》等均对个人从事工商业和私营企业经营的经济权利予以了确认。这些规定和法律极大了刺激了个体经济和私营经济的发展。就个体工商户而言，1978年有14万人从业，1981年就激增到227万人，注册资金5亿元；1984年进一步激增到1304万人，注册资金100亿元；2006年已高达5160万人，注册资金6469亿元[25]。就私营企业而言，1989年登记的有9.06万户，从业人数164万，注册资金84亿元；1998年登记数上升到120.10万户，从业人数2022万人，注册资金10287亿元，2006年增加到498.10万户，从业人数6586万人，注册资金76029亿元[26]。个体经济和私营经济产值占GDP的比重，已经从1989年的3.86％上升到2006年的20.20％；在中国的工业总产值中，民营企业已经与国有及国有控股企业、三资企业旗鼓相当、三分天下[27]。
（三）保障个人的民事权利。改革之前，中国的“全能型国家”体制使得每一个人都被纳入集体之中，被牢牢地控制住，似乎除了婚姻自由以外，其他的民事权利基本上没有国家法律的保障。改革以后，全国人大通过《宪法》、《民法通则》、《婚姻法》、《继承法》、《合同法》、《物权法》、《担保法》、《专利法》、《商标法》、《著作权法》、《劳动法》、《劳动合同法》等等，赋予了个人较为充分的基本民事权利。这些对于“市民社会”的形成，起到了基础性的促进作用。
（四）赋予个人部分政治权利。这些政治权利包括选举权、知情权、监督权等等。授予这些权利的主要是《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《政府信息公开条例》、《行政诉讼法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》等等。我国这方面的法律比较不健全，还有很大的改善空间。
（五）监管性法律和秩序保障性法律。这方面的法律、行政法规和部委规章非常多。改革以后，国家对个人的控制比以往放松了很多，不再能够直接支配、管理每一个人，急需一种新型的控制方式。法律正是这种新型控制方式的唯一工具。借助具有普适性的法律规范，国家可以从以前的直接控制转为间接的控制：以法律的形式规范人的行为方式，建立稳定的国家和社会秩序，免除了直接控制所必需的庞大成本。这类法律法规包括《刑法》、《治安管理处罚条例》（后来改为《治安管理处罚法》）、《禁止传销条例》、《关于严厉打击卷烟走私整顿卷烟市场的通告》等等，包括刑法、部分行政法、行政法规和部委规章。这种法律的颁行，可以有效提高国家在新的社会形势下的治理效率。
四，地方与个人之间的法规。地方型法规是数量最多、种类最复杂的一类。其规范对象均是直接或间接地指向个人。地方与个人之间的关系，除了借助中央颁行的法律法规、规定以外，还自己制定了大量的地方性法规和规章，形成了我国法律体系中数量最为庞大的一群。据统计，从1979－2005年期间，法律的总数的805件，行政法规的总数是4156件，部委规章的总数是58797件，地方性法规高达115369件！其年均增长速度是33.1％，远远高于法律增速的11.8％、行政法规的10.7％、部委规章的14.4％[28]！地方性法规的主体是经济行政类法规，刑事法律、民事法律由中央统一制定、在全国范围内统一颁行。
综合以上从国家结构的角度、对改革以来中国法治发展的分析，可以总结出这一时期法治的三个特点。一：在具有效力的规范性文件中，党规党纪、行政法规、部委规章、地方性法规占据非常重要的地位，实际构成了中国国家和社会制度的基础。法律整体上相对滞后于中国改革实践。这是因为，这些规范性文件灵活、及时，能够有效回应中国改革变迁的需求，发挥了制度创新的积极作用，更能提高国家的治理效率。而法律却富有刚性、不易改变，不利于效率的迅速增进。
二，涉及到中央和地方本身的法律，以“组织结构型”法律为主，缺少中央与个人、地方与个人的有效互动机制；除了参与人大代表选举以外，社会中的个人与中央和地方的正规、有效的互动机制途径非常少，个人对中央、地方的决策影响因此也相对薄弱。涉及中央与地方关系的规范性文件，以放权为主、兼具控制的效果。刑事法律、民事法律基本上是国家治理社会个人的法律。
三，这一时期的法律基本上是一种国家提高治理效率的工具，其内容主要是国家治理个人、中央治理地方的法律，没有彻底地立足于个人、扎根于社会。“效率型法治”的原则和路径，就是以“放权”为主、兼具“控制”：中央向地方放权、国家向个人放权，通过放权来激励地方和个人、授予其经济资源，从而刺激经济的迅速增长；同时又进行适度控制，以确保这些主体不致于过分越轨。受“效率导向”的制约，这类法治的发展空间必然是有限的，只是一种“自上而下”的治理工具。法治要发展，必然需要转向其他导向。
第二步：民生型法治。
改革进入二十一世纪之后，中国严峻的民生问题逐渐变得愈发突出，社会不公的现象日益严峻，社会结构发生巨大的变迁、“断裂社会”开始出现[29]，环境污染和可持续发展的问题迫在眉睫，以效率为导向的改革受到很大质疑。针对这些问题，2006年中共十六届六中全会提出“构建社会主义和谐社会”――一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。建设“和谐社会”的完成时间，定位在2020年。“和谐社会”的建设，要求以“人的发展”的衡量标准，不再仅限于人均GDP和人均财富收入，而是综合了人的教育发展、健康状况、社会保障等各个方面；“社会进步”的标准，也不再是单纯的GDP经济增长，而是包括了社会公正的实现、腐败丑恶现象的消减、环境污染、自然资源消耗等综合因素在内。“和谐社会”要求政府从增长型转化为民生型，立足于个人，切实解决民生问题。法治建设相应地也服从这个大局目标。中国的立法已经显示出了这种转变：2006年开始进入“民生立法”时代[30]，2007年仍然是“民生立法”[31]。这一立法路径将在以后延续下去。
当前这一时期，困扰着中国的民生问题主要有：一，就业问题。就业一直是我国面临的最重要的问题之一，也是民生的第一号难题。改革开放之初的“就业难”曾引发了国家制度改革，个体经济和私营经营由此萌芽壮大[32]。1995－2001年的经济结构造成了新的一波“失业洪流”，大约6000万国有企业和集体企业的职工下岗，约1.9亿城镇居民的生活受到严重影响[33]。2008年金融危机的爆发再次引发了新的一轮失业潮流，目前已经导致了至少2000农民工失业[34]。此外，大学生就业难自本世纪以来就成了一个突出难题：2006年人事部的调查数据显示，60％的大学生毕业即失业[35]！我国由于缺乏完善的社会保障制度，失业意味着失去了生活来源，并波及影响了家庭和社会，是一个“触一发而动全身”的全局性问题。
二，社会保障。社会保障包括养老保障、失业保障、医疗保障、工伤保险、生育保险、住房保障、残疾人保障、社会优抚等等，是现代国家最基本的制度之一，是社会稳定的“安全网”。我国的社会保障很不健全，突出问题是保障覆盖面不大、保障力度和水平不高，而且存在着身份不同引发的“差等对待”现象。截至2007年底，参加养老保险的人数占总人口的比例仅占33.9％；参加城镇基本医疗的人数比例仅为37.1％[36]。具有“干部”身份的个人，能够享有较为充分的社会保障；而广大农村居民，除了2003年开始逐步推行的合作医疗以外，几乎享受不了其他社会保障。
三，教育、医疗、住房。本世纪以来，被称为“新三座大山”的教育、医疗、住房成为影响民生最为严重的问题之一，民众对这些问题的关注甚至超过了腐败问题。近十年来，学费、医疗费和住房费用的增长速度大大高于GDP和人均收入增长速度：大学学费从1997年开始疯涨，至今总共上涨了25倍以上；人均收入每增长1个点，住院费用约增长1.5至2.5个百分点、门诊费用增长2到3个百分点；商品房价格更是年年涨、月月涨，在北京、上海、深圳等大都市早已超过了发达国家的平均房价[37]。
四，自然灾害、环境污染和能源短缺。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，上个世纪九十年代由于自然灾害造成的经济损失平均每年占GDP总量的3％－5％，平均每年受灾人口已占全国总人口的1/3，平均每年成灾人口已占全国总人口的1/5[38]。本世纪以来，自然灾害有增无减。仅以刚刚过去的2008为例，截至2008年9月25日12时，汶川大地震就已造成69227人遇难，374643人受伤，失踪17923人[39]，直接经济损失8451亿人民币！除了自然灾害以外，环境污染也已经对人民生活造成严重影响[40]。能源短缺也已成为关系着国计民生的重大问题：1993年开始我国已经成为一个纯粹的石油进口国，目前是世界第二大石油消费国；此外，淡水资源、矿产资源等等都很严峻，难以满足未来我国庞大的需求。
在这些严峻的民生问题面前，中国的法治整体上也开始转型，“民生型法治”将成为未来一个时期的法治建设主要潮流。应对民生问题，需要调整我国的国家结构，在“中央·地方·个人”的国家结构下重新配置中央和地方的权力与义务，重新规范个人的权利，重新规划结构形式和资源配置制度，以有效应对民生问题。下面将结合具体的民生问题，论述中国国家结构的调整。
一、在就业方面，需要调整中央、地方与个人之间关系的法律。中国的“就业难”，在一定程度上被归咎于国家的过度监管和过度汲取。我国的个体工商户和公司必须登记注册才能营业，这为政府借机“敲诈勒索”提供了机会。我国普遍存在登记时间长、手续多的问题，这不仅加大了个体和企业的“攻关成本”，而且大大延误了“商机”[41]。个人一旦正式从事经营活动，所交纳的各种工商管理费用、其他部门的收费、罚款太多，无法生存和发展[42]。针对这些问题，要求中央和地方继续对个人“放权”，从管制型政府转化为服务型政府。仅仅依靠《就业促进法》是远远不够的。对《公司法》、《城乡个体工商户管理暂行条例》及其《实施细则》、《民法通则》以及相应的众多税法都要修改，放宽个体工商户的登记要求，降低公司的注册资金，缩减登记时间，改革工商行政管理局的管理制度及其内部财政经费制度，使其不依赖罚款收入、登记收入等等供养。总之，中央和地方要共同对个人“放权”。
二，在社会保障、教育、医疗和住房方面，首先要调整中央和地方的财政支出结构。二战以后，在发达国家的财政支出中，涉及到民生和公共服务的财政往往占据财政总支出的50％左右。以美国为例，2004年，联邦政府的财政支出45％用于社会保障和医疗卫生等民生问题，而州和市县镇政府的总支出中，用于教育卫生、各种社保和社会管理的支出比例高达70%多[43]！而同年中国财政最大支出项目是行政公务费用（不包括公安和武装警察费用），高达27%。其次是经济建设费用21.7%，而用于社保、教育、卫生等公共服务的比例全部加起来只占16.6%。据国家行政学院竹立家教授计算，在2004年，我国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上；与公车消费相联系，据各种资料显示，全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，二者相加总数高达6000亿元以上，如果财政收入按3万亿元计算，几乎相当于财政收入的20%左右；此外，据2000年《中国统计年鉴》，1999年的国家财政支出中，仅干部公费出国一项消耗的财政费用就达3000亿元，2000年以后，出国学习、培训、考察之风愈演愈烈，公费出国有增无减[44]。仅公车消费、公款吃喝、公费出国的费用就高达9000多亿元，约占我国财政总收入的30%！与周天勇教授的统计所差无几！民生问题与政府财政具有极为紧密的互动关系。针对民生问题的财政支出总量越多，解决民生问题的可能性也越大。
在调整国家财政支出结构的同时，还需要调整中央、地方与个人之间的法律制度。我国还面临着“公共服务地方化”的问题：不同地方的个人，享有的公共服务依赖于其户籍所在地。从最新公布的国家财政支出统计表中可以发现，在关系着社会保障等公共服务和民生的支出上，地方承担了提供公共服务的主要责任。 2007年国家财政支出统计（单位：亿元）：
| 项 目 | 中央 | 地方 |
| 一般公共服务 | 2160.17 | 6354.07 |
| 教育 | 395.26 | 6727.06 |
| 文化体育与传媒 | 127.21 | 771.43 |
| 社会保障和就业 | 342.63 | 5104.53 |
| 医疗卫生 | 34.21 | 1955.75 |
| 环境保护 | 34.59 | 961.23 |
| 城乡社区事务 | 6.20 | 3238.49 |
| 农林水事务 | 313.70 | 3091.00 |
（数据来源：《中国统计年鉴》（2008））
在现代国家，个人享有的教育权利、社会保障权利等等，都是最基本的公民权利。不管公民在哪一个地方，这些基本公民权利都应该受到同等保障。但是，在中国，由于“公共服务地方化”导致了个人“基本权利地方化”的问题，个人的基本权利严重附着于地方。在目前中国这个流动频繁加剧的社会，流动人口的基本权利很难受到有效保障。在这种问题和挑战面前，需要调整中央与地方之间各自所承担的提供公共服务义务和保障公民基本权利义务，使中央承担起保障个人基本权利的主要责任，使每一个人，不论是在中国的任何一个地方，都能同等地享受到教育、社会保障等基本服务。事实上，对中央和地方之间的财政结构进行调整，就可以保证中央有足够的财力提供服务。这需要对《义务教育法》、社会保障类法律进行修改和制定，建立一个相应的法律体系。
三、建立救灾保险和灾害应急法律制度，实现“黑色发展”向“绿色发展”的转型，保护环境和自然资源，降低能耗、提高能源利用率，实现可持续发展。我国目前急缺救灾保险和巨灾保险的法律制度，灾害发生以后，无法通过社会机制分摊风险。汶川大地震的爆发使得这一问题尤为突出[45]。这类保险同时也是社会的稳定器，意义非常重大，是我国急需建立的一种法律制度。此外，我国的应急救灾法律制度也需要完善，以做好预防准备、及时高效地应对各种危机。我国的经济发展一向是高能耗、高排放、牺牲环境资源的“黑色发展”，这种发展模式已经步入尽头，迫切需要通过完善环境保护和促进绿色发展的法律制度。中央应当承担起这些任务的主要责任，而不是放手让地方自由处理。事实已经证明，中央迄今为止约束地方的环保类法律，均是“软约束”。这些法律制度的改革不仅仅涉及环保法和自然资源法，还要求税法、投资类法律等进行改革，允许非公企业进入能源环保领域，开拓海外市场[46]。
最后，需要重视的是腐败问题。腐败一直是困扰着国人的大问题，同时也是影响民生的大问题。腐败不仅会由于“损公肥私”、扭曲资源配置而给国家和社会造成严重经济损失，而且是社会不公的源头，毒化社会的道德意识。腐败的影响是全面性的。防治腐败，不仅关系着民生问题，还关乎统治问题。这要求我国加快服务型政府和法治政府的建设，遏制腐败和社会不公。遏制腐败问题，关键在于调整国家结构：就中央与地方关系而言，由于中央掌握着丰厚的财力资源、财政转移支付不透明、无法可依，结果导致“审批腐败”、“跑部钱进”的现象，制定《政府间财政转移支付法》迫在眉睫；就国家与个人关系而言，腐败的根源在于国家权力（中央权力和地方权力的总和）缺乏监督，尤其是缺乏来自社会的个人监督。这要求完善我国的监督法律制度，为社会中的个人参与国家治理、监督国家权力提供畅通的路径渠道。
总之，“民生型法治”的建立，要求中央、地方与个人之间的关系进行重新调整，要求中央与地方关系的建构立足于个人基本权利的保障，要求改变“效率型法治”中的“中央走高端、地方走低端”的放权型思路，使中央直面个人、承担保障个人基本权利的主要职责。“效率型法治”的原则是“放权”和“控制”，“民生型法治”的原则是“分权”和“服务”：中央要改变由于“放权”而造成的对地方的“软约束”状态，在保障个人基本权利的基础上建立科学合理的分权体制，共同服务于社会中的无数个人。在民生型法治中，法律的地位将逐渐提高，因为民生的需求是固定的、稳定的，中央、地方、个人之间的关系更需要刚性的法律来保证。
第三步：民主型法治
民主是社会主义的最终追求目标之一，也是我国政体优越于西方国家政体的最突出标志之一。邓小平在上个世纪八十年代曾经预言：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选”[47]。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对于“和谐社会”的第一个要求，就是“民主法治”！法治不等于民主，回归前的香港和新加坡都是法治政体，但不是民主政体。“民主法治”是法治发展的高级阶段。“民主”的长久运行，要求实行该体制的社会是一个由高素质的公民组成的社会。这里的“素质”要求公民具有正常的正义观念和理智，能够独立地做出理性的决断。在这种条件下，由人民组成的社会和国家才会健康地运转、长久地持续。“民主”不仅指一种政治体制（直接民主、代议民主等等），还指一种决策方式（即所谓“协商民主”）。“协商民主”在我国有着悠久的传统。如今，随着我国国民素质的不断提高，继续加强协商民主、增加代议民主、最终实现选举民主，已经成为未来的发展趋势。
民主型法治对于我国有着重要的、不可或缺的意义。主要体现在：一，改革我国当前由于权力过分集中而带来的腐败现象。在我国腐败问题严重的背景下，民主是治疗腐败的一剂良药。腐败的主要原因是官员不受监督或少受监督，“绝对的权力绝对地导致腐败”。在民主制下，公民可以通过罢免、质询、弹劾、调查等等强有力的方式直接监督官员，或者推动反腐机构监督官员。二，民主可以集思广益、改善决策质量，避免不科学不公正、主观臆断的决策出现。民主决策方式要求人民广泛参与，调动人民的积极性，从多个角度思考问题、补充漏洞，最终形成一个能够为各方接受的、最能维护公共利益的、最科学合理的决策。我国当前的决策很多情况是“第一把手绝对真理、第二把手相对真理、第三把手服从真理、其他把手没有真理”，很多时候人民没有参与讨论的机会。对于这样的问题，最有效的措施就是真正实现民主的决策方式。三，民主是对人人平等之价值的最高尊重，是最“以人为本”的。在民主制下，个人可以在很大程度上独立地决定自己的命运、真正成为自己的主人、实现个人的最大自由。民主制同时也是最能激发人的创造性、提高整个国家的创新能力的制度。
民生问题是当前最迫切、最引人关注的问题。这个问题一旦得到了充分的解决，追求民主将成为社会的主要潮流。“民生型法治”建设之后的任务，就是“民主型法治”的建设。与前两种法治类型一样，民主型法治也是国家结构层面上的改革。这种改革将主要体现在如下方面：一，地方与个人的关系。民主国家的建立，最流行的观点是通过市民社会、中产阶级等方式来驱动。这些主张过于宏阔、抽象，不易规划，可操作性不够。在中国，推动民主的最便利途径，是改革地方与个人的关系，从基层的“草根民主”出发，逐步往上推行。个人与地方基层政府有着直接的互动交往关系，最应该、最易于实现民主治理。这种基层的“民主训练”，可以培养基层人民的政治素质和选择能力，为以后更高层次的民主打下基础。要做到这些，需要制定新的选举法，不仅让人民可以直接选举人大代表，还可以直接选举地方首长。
二，中央与个人的关系。中央与个人的民主关系，可以通过全国人民代表大会来实现。由人民直选国家领导人具有很多困难，美国总统也不是全民直选的，而是由各州的“选举人团”选举的。最可行的途径或许是根据目前的宪政构架，使人民直选全国人大代表，再通过全国人民代表大会选举国家领导人。这就需要改革我国的《选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》等等，使全国人大代表由人民直选，而不是由省级人大选举。全国人大代表的构成也需要改变。据中央党校王贵秀教授统计，目前我国将近3000名人大代表，有近70%的代表是来自行政和企事业单位的领导[48]。可以说我国的代表大会是“官员代表大会”，而非“人民代表大会”。这种情况需要改革，以使人民代表大会符合其本质要求、真正发出人民的呼声、维护人民的根本利益。此外，全国人民代表大会的权力也应有实质性的加强，不能仅仅充当“橡皮图章”的角色，应该有着实质性的人事任命权、财政权力和监督权力。党组织应该继续融入人民代表大会机制，通过人代会行使权力。
三，中央与地方的关系。在民主时代，中央与地方的权力分工应该更明确、更具体，这样才能真正地履行各自的义务、追究各自的责任。中央对地方的控制，更大程度上是通过人民来实施的。地方所处的将是一个微妙的角色：既要受人民的控制，又要受中央的调控。在民主时代，中央与地方的关系将从现在的“政治集权、经济分权”模式改为“政治相对分权、经济相对集权”的模式：中央将一部分人事权力下放给人民，让人民通过民主选举和监督在一定程度上控制地方官员，同时，中央将收回部分经济权力，承担重要的经济发展任务，通过经济调控和转移支付的方式支配地方。
总之，“民主型法治”更要求中央、地方与个人之间的关系进行调整。这种调整的原则，或者说“民主型法治”的原则是“平等”和“积极参与”。民主制是一种人人平等的机制，正是这种平等的原则，要求中央与个人、地方与个人的关系进行重大改革，要求个人积极参与国家治理。民主型法治最注重稳定。因此在这种法治下，法律将构成有效力的规范性文件体系的主体。
结 论
本文结合中国法治的实现目标和现实发展国情，提出一种法治建设战略的“纵向部署”，以克服“横向部署”或“条条驱动”的缺陷，将中央国家机构、地方国家机构和个人都纳入法治发展的进程中，并且将其融为一体，共同服务于“经济增长”、“民生发展”和“民主政治”的国家建设大业。中国法治的发展步骤分为三步：效率型法治、民生型法治、民主型法治。效率型法治的实施时期主要是1978－2006年，民生型法治的主要实施时期是2006－2020年，民主型法治的主体完工时间将在2020年以后。这三种法治建设的类型，在同一个时期是并存的。
效率型法治、民生型法治、民主型法治的建设，主体是调整中央－地方－个人的国家结构，在这个结构中重新配置权力和资源、重建三方之间的关系。效率型法治是在改革全能型国家的基础上实施的，其原则是“放权”和“控制”：中央对地方和个人同时放权，在放权的基础上进行控制。效率型法治是一种绝对的“自上而下”的法治建设，其特点是：行政法规、部委规章、地方性法规等占据最主要的地位，实际构成了我国法律制度的基础，法律整体上相对滞后于中国改革实践。民生型法治的原则是“分权”和“服务”：中央与地方的关系在保障个人基本权利上重新调整，中央与地方的治理目标主要是提供公共服务。在民生型法治中，法律的地位将逐渐提高。民主型法治的原则是“平等”和“积极参与”：在人人平等的基础上、使个人积极参与国家治理。在民主型法治中，法律将占据规范性文件体系中的主体地位。
注释:
[1] 这方面的著作很多，可以参见李龙主编：《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社2002年版；何勤华等：《法治的追求――理念、路径和模式的比较》，北京大学出版社2005年版；人民代表大会制度研究所：《与人大代表谈依法治国方略》，人民出版社2004年版；汪太贤、艾明：《法治的理念与方略》，中国检察出版社2001年版；朱力宇主编：《依法治国论》，中国人民大学出版社2004年版；卓泽渊：《法治国家论》，法律出版社2003年；黄之英编：《中国法治之路》，北京大学出版社2000年版；夏新华、胡平仁：《法治：传承与创新――中国当代依法治国之路再探》，湖南人民出版社2006年版。
[2] 汪太贤、艾明：《法治的理念与方略》，中国检察出版社2001年版；李龙主编：《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社2002年版。
[3] 范忠信：“公民社会决定法治社会”， 舒国滢：“中国法治建构的历史语境及其面临的问题”，均载于刘海年等主编：《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996年版。
[4] 汪太贤、艾明：《法治的理念与方略》，中国检察出版社2001年版，第242－247页。
[5] 同前书，第247－255页。
[6] 孙志刚被收容致死，导致侵犯人权的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止、保障人权的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁行，是“社会驱动型”和“政府社会互动型”的一个典型例子。
[7] “推进中国人权事业全面发展的重大举措――王晨就中国发布《国家人权行动计划（2009－2010）》答记者问”，《光明日报》2009年4月15日第3版。
[8] “全能型国家”概念最早为德国著名公法学家施米特所提出。芝加哥大学的邹谠教授将二十世纪初期中国的危机解释为“全能主义危机”，将中国革命阐释为“全能主义革命”，革命的结果――新中国界定为“全能主义国家”或“全能型国家”。这一界定已成为政治学界的通说。具体论述参见施米特：《论断与概念》，上海人民出版社2006年版；邹谠：《二十世纪中国政治――从宏观历史与微观行动的角度看》，香港牛津大学出版社1994年版。
[9] 经济学界对于中国经济奇迹的解释，参见许成钢：“政治集权下的地方经济分权与中国改革”，载于吴敬琏主编：《比较·第三十六辑》，中信出版社2008年版。
[10] 这一下放的结果是：中央直属企事业单位从1965年的10533个，锐减为1973年的500多个。财政收支、物资管理、文化教育的大部分权力也下放给地方。同时，1970年以来全国各县开始兴办“五小企业”（小钢铁厂、小水泥长、小农机长、小化肥长、小煤矿），导致改革开放前夕，全国的2000多个县几乎都拥有生产农机的国有企业，300多个县拥有钢厂，20多个省份拥有生产汽车或拖拉机整机或配件的国有企业，地方国企生产的原煤、化肥和水泥分别占全国相应总量的37％、69％和59％。改革开放开始之时，地方的经济实力已经非常强大了，这为改革开放奠定了基本的物质基础。参见熊文钊：《大国地方――中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版，第75－76页；许成钢：“政治集权下的地方经济分权与中国改革”，载于吴敬琏主编：《比较·第三十六辑》，中信出版社2008年版。
[11] 实证分析，参见强世功：《法制与治理――国家转型中的法律》，中国政法大学出版社2003年版；强世功：“惩罚与法治：中国刑事实践的法律社会学分析（1976－1981）”，北京大学法学院1999年法理学博士论文。
[12] 樊纲等著：《中国经济特区研究――昨天和明天的理论与实践》，中国经济出版社2009年版，第68页。
[13] 熊文钊：《大国地方――中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版，第76页。
[14] 详细的实证分析，参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版。
[15]周天勇等著：《中国政治体制改革》，中国水利水电出版社2004年版，第135页。
[16] “土地出让金改革的宏观效应”，《21世纪经济报道》2006年9月2日
[17]熊文钊：《大国地方――中国中央与地方关系宪政研究》，北京大学出版社2005年版，第90页。
[18]金太军、赵晖等著：《中央与地方政府关系建构与调谐》，广东人民出版社2005年版，第155－156页
[19] 该通知由中组部、中编办2009年1月12日颁发，已经导致了吉林省六位副秘书长“离岗”。在当前地方“助理”和“副秘书长”过多的背景下，这一通知将在以后的时期引发更大的效果。
[20] 周天勇等著：《中国政治体制改革》，中国水利水电出版社2004年版，第141页。
[21] 许成钢：“政治集权下的地方经济分权与中国改革”，载于吴敬琏主编：《比较·第三十六辑》，中信出版社2008年版。
[22] 关于中国经济增长与投资的相关性分析，参见汪同三主编：《中国投资体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版，第96－107页。
[23] “土地出让金改革的宏观效应”，《21世纪经济报道》2006年9月2日。
[24] 这方面的法规非常繁多，名称也多种多样，有“通知”、“若干规定”、“暂行规定”、“办法”、“条例”、“决定”等等。详细的列举，参见汪同三主编：《中国投资体制改革30年研究》，经济管理出版社2008年版，第184－186页。
[25] 统计数据，来源于周立群、谢思全主编：《中国经济改革30年：民营经济卷》，重庆大学出版社2008年版，第61－62页。
[26] [26] 统计数据，来源于周立群、谢思全主编：《中国经济改革30年：民营经济卷》，重庆大学出版社2008年版，第58－59页。
[27] 统计数据来源，同上书，第73－74页。
[28] 数据来自朱景文主编：《中国法律发展报告：数据库和指标体系》，中国人民大学出版社2007年版，第2－3页。
[29]“断裂社会”一词，是著名社会学家孙立平教授提出的，为社会学界普遍接受。具体论述，参见孙立平：《断裂――20世纪90年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2003年版
[30] “我们迎来了民生立法时代”，http://news.sohu.com/20070312/n248654765.shtml。
[31] 赵鹏飞、李松涛：“2007：民生立法 健步前行”，《中国青年报》2008年3月10日。
[32]周立群、谢思全主编：《中国经济改革30年：民营经济卷》，重庆大学出版社2008年版，第12－13页。
[33] 胡鞍钢：《中国：民生与发展》，中国经济出版社2008年版，第169页。
[34] “08年约两千万农民工因金融危机失去工作返乡”，http://news.qq.com/a/20090202/000592.htm。
[35] 《法制晚报》：“人事部调查数据：六成应届大学生毕业即失业”，http://news.qq.com/a/20060716/001002.htm。
[36]胡鞍钢：《中国：民生与发展》，中国经济出版社2008年版，第382页。
[37] 杨光：改革造成的“新三座大山”――教育、医疗、住房问题的现状与成因分析，天益网：http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=13756。
[38]胡鞍钢：《中国：民生与发展》，中国经济出版社2008年版，第306页。
[39] 张映光、李微敖：“300天后，汶川地震死亡人数仍难公布”，财经网：http://www.caijing.com.cn/2009-03-08/110114939.html。
[40] 《中国经济时报》：“公众普遍认为环境污染严重影响健康生活”，http://finance.sina.com.cn/roll/20080108/10251915211.shtml。
[41] 美国耶鲁大学金融经济学教授陈志武对这个问题进行了实证比较分析。参见陈志武：《为什么中国人勤劳而不富有》，中信出版社2008年版，第72－77页。
[42]周天勇等著：《中国政治体制改革》，中国水利水电出版社2004年版，第238页。
[43] 周天勇：“中美财政支出结构和公共服务程度比较”，http://www.snzg.com.cn/ReadNews.asp?NewsID=544。
[44] 竹立家：“政府管理改革的几个切入点”，《学习时报》第326期。网络文章见：http://www.studytimes.com.cn/txt/2006-03/14/content_6154431.htm。
[45] 温源：“地震呼唤巨灾保险体系”，《光明日报》2008年7月4日。
[46] 《中国企业报》：“我国能源危机是能源政策的危机”，http://info.energy.hc360.com/2006/03/16085418961.shtml。
[47] 邓小平：“会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话”，载于《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第220页。
[48] 江金琪：“人大代表70％是领导 专家称人大会应减少官代表”，《华夏时报》2005年2月23日。
