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行政理论:论“省管县”行政体制改革
论“省管县”行政体制改革
| 文章出自:论文中心 | 编辑:管理论文 | 点击: | 2015-01-03 16:12:08 |
  摘要:当中心城市已不能拉动用边县区经济发展,“大马车”马力不足。财政上“市压县”,行政上效率低下、成本过高,行政框架改革已势在必行,目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。就“市管县”行政体制的由来、弊端,“省管县”行政体制改革中存在的问题等进行简要分析。
  关键词:省管县;行政体制
  
  1 “市管县”行政体制的由来
  
  1982年,中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制,实行市管县体制的通知。此后。地市合并,城市升格。建立市管县体制成为行政改革的主要取向。到2003年底,全国共有地级市282个,地级市管县的数量占全国总数的70%,市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。
  
  2 “市管县”行政体制的弊端
  
  2.1 阻碍县级经济发展
  “市管县”体制实行以来,原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。一些市将县视为其附属行政单位,要求其经济发展从属于市区经济发展的需要,地级市和县(市)处于不平等的竞争地位,极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。据四川省财政厅掌握的一项数据显示,2009年新增的32个省管县中,有一半的县要向所在市上缴税收收入。中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现,“市管县”实施后,“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。
  
  2.2 行政层级增多,管理效率低下
  我国《宪法》规定实行省、县、乡三级行政区划体系,即“(1)全国分为省、自治区、直辖市;(2)省、自治区分为县、自治县、市;(3)县、自治县分为乡、自治乡、镇”。省一市一县一乡的四级行政区划体系,使得信息传递层级增加,速度减慢,同时文件精神及准确程度也会相应降低。省一级多为宏观管理,制定政策;市一级传递精神;县一级执行政策。而中间硬生生的加一个市级,往往达不到行政效率最优化。
  
  2.3 行政管理成本过大
  政府层次增加一级,纳税人的负担就多一分,行政开支也就越多一份,用于执行的资金也就少了一份。省一市一县的行政体制,使得行政权力被层层截留,中间增加了很多不必要的审批环节。根据世界各国行政构架的经验来看,“扁平式”行政结构是潮流所趋。所谓“扁平式”,就是扩大政府管理幅度进而减小政府纵向层次,这不仅能够精简政府行政人员,降低成本,还能够使得信息传递速度加快,提高机构执行力。
  
  3 “省管县”目前的现状
  
  “十一五”规划提出,“理顺省级以下财政管理体制。有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。这是“省管县”体制在财政制度上迈出了突破的一步。2009年中央一号文件指出“调整财政收入分配格局,增加对县乡财政的一般性转移支付,逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重,探索建立县乡财政基本财力保障制度。推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制”。这为我们指出扩权强县、省直管县乃是大势所趋。   3.1 强县扩权的情况
  从量上来看,1992年浙江试水强县扩权以来,据相关资料显示,目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。以四川省为例,2007年确定27个县为强县扩权县以来,今年又新增32个强县扩权县。全省181个行政区划县(市、区)中,除43个市辖区、成都市所辖10个县(市)。以及甘孜、阿坝、凉山州所辖48个民族自治县(市)外。粮、油生产和生猪调出大县中发展较快的县、新增的百万人口大县、省辖市级代管的县级市、2008年县域经济激励考核先进县等,共计59个县为扩权试点县(市),强县扩权县的数量占到全省的73%。
  从经济数据来看,据四川省统计局的数据,试点前3年,扩权试点县(市)财政收入水平较低,地方财政一般预算收入增幅比全省平均水平低16.3个百分点。2007年,27个扩权试点县(市)地方财政一般预算收入增长33%,增速比试点前3年快25.5个百分点。2008年,尽管受地震灾害以及金融危机影响,扩权试点县(市)财政收入增速仍比试点前3年平均增速快19.8个百分点,而当年,其增速已经高出全省平均增速8.4个百分点。
  
  3.2 强县扩权存在的问题
  首先,扩权县与上级政府的关系需要进一步协调。一些地市级政府为了本级利益,不愿下放权力,扩权县感到有了“两个婆婆”,原来的“一头应酬”变为“两头应酬”,应酬成本增大。
  第二,中心城市与扩权县的协调发展问题显现。扩权县城镇化不发达,基础设施不配套,文化教育、医疗卫生、社会保障等公共服务体系不健全,相关配套服务设施缺乏。
  第三,省直部门在扩权政策中定位模糊。有些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响,但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制,扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。
  第四,人才缺乏。我国县级经济的人才建设面临“引不进、留不住、盘不活”的局面,人才匾乏问题突出。
  
  4 “省管县”体制的思考
  
  (1)合理下放权力,规范管理行为,提高办事效率。对于县级政府,“省管县”体制在行政管理上给与了它们更多的自主权利,其优势在于:①省——县——乡的三级地方行政权力模式有利于扭转市级管理县级自主权利过大、不规范·任凭市级“压榨”、“盘剥”县级的行为。②减少审批环节和管理层次,有利于提高办事效率,使管理过程透明化、光明化。③省级直接下放财政、人事、审批等权利到县级,提高县级信息获取能力,有利于县级更好的把握发展机遇,提高竞争力。
  (2)政府采取订单培养的方法,特别是在中西部地区宜采取“对口单招,订单培养”的方式,培养和引进硕士生以上高级人才到县区工作。
  (3)综合考虑公共服务的供给。统筹社会保障、医疗卫生、教育等多方面的社会政策,建立协调有效的系统,以整合资源、系统规划,打破部门分割、提高公共服务的效率。
  (4)市和县分治,相互不再是上下级关系,市的职能要有增有减,县的职能要合理扩充。从财政的省管县到行政的省管县,“否则光财政不管,行政管,很多矛盾还是很难调和”。
  (5)从“市管县”到“省管县”要平滑过渡。不可一哄而起,也不能“一刀切”。如四川省在新增扩权试点县(市)及其所在的市,在财政“分家”上设立了过渡期,过渡期为今明两年。
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