论财政风险治理视角下总预算司帐改造

　　［摘要］政府欠债方面的司帐信息对于财政风险治理有举足轻重的浸染。然而，现行财政总预算司帐轨制因为主体地位的缺失落造成司帐信息的不统一，科目设置的单一造成核算信息不了了，收付实现制根柢根底造成欠债信息不完整，这些必然影响到财政风险治理所需要的信息数目和质量。是以，文章基于财政风险治理的角度，提出增强总预算司帐的统一性，了了政府欠债的核算内容、并连系慢慢引入“权责发生制”等设施对财政总预算司帐轨制进行改造的建议和设施。

　　［要害词］总预算司帐轨制；财政风险治理；政府欠债；权责发生制

　　Abstract:Accounting information of government’s debt information plays an important role in managing fiscal risk.However,current general budget accounting system has some drawbacks which include non-uniform accounting information caused by thelack of dominant position,the obscure information caused by few subjects,and incomplete debt information cased by no cash ba?sis accounting.These drawbacks inevitably affect the amount of information and quality for the fiscal risk management.There?fore,from the perspective of fiscal risk management,this article provides some reform proposals and measures for general budgetaccounting system.The first proposed method is to enhance the uniformity of the total budget accounting.The second proposedway is to clear the contents of government debt in budget accounting.Finally accrual basis accounting can be introduced into tobudget accounting system gradually.

　　Key words:general budget accounting system;fiscal risk management;government debts;accrual basis

　　一、财政风险治理与财政总预算司帐凭据全国银行和国际泉币基金机关的界说，财政风险指未来政府势临的筹资压力，即政府的欠债，包含政府的乞贷和支出。凭据全国银行的口径，政府欠债有四种特征：一是直接欠债，指在任何前提下都邑发生的财政欠债，它具有必然性，并不依靠任何具体事宜的发生；二是或有欠债，即国家财政所面临的一些随机概略发生的债务；三是显性欠债，是由国家司法概略政府签署的公约晓畅划定必需由政府来了偿的债务；四是隐性欠债，即那些并不由司法或政府公约加以划定，但因为政府压力或公家盼愿，政府必需经受的道义责任或预期责任［1］。政府债务可以同时具备以上两种特征，是以可分为直接显性欠债、直接隐性欠债、或有显性欠债、或有隐性欠债四种范例。

　　据财政部有关资料显示：遏制2008岁尾，中国的国债余额为5.33万亿元［2］；2009年政府将在赤字率3%之内刊行5581亿元国债［3］。凭据欧盟尺度，国家欠债安好尺度是赤字占国内出产总值的比重不应超出3%，政府债务总额占国内出产总值的比重不应超出60%。2008年中国综合欠债率为79.57%［3］，虽较2005年84%的水平有所下降，但模仿照旧凌驾国际安好线。在近年城市化和培植热度增添的情形下，中央和处所政府欠债规模也随之慢慢增添，若是再加上不需要立刻悉数支付的养老保险等许多隐性欠债，以较低水平估量，2010年前财政年平均欠债余额为7万亿规模。这些重年夜的债务一旦处置责罚欠妥，概略会带来伟年夜的财政风险。

　　政府进行财政风险治理，也就是需要对所承担的各类财政上的风险进行识别、评价并接纳正确决议设计实施有用治理以使风险造成的损失落达到最低，而财政风险识别、评价的根柢根底依靠于政府司帐供给的实时、客不雅观反映政府财政，首若是政府欠债方面的司帐信息。只有供给正确、实时的政府欠债的司帐信息，提醒政府及各方面关注财政风险，才气使各类风险在政府决议设计中予以估量和预警，实时接纳有用设施降低损失落。跟着我国预算司帐改造的进行，初步形成了以1998年实施的《财政总预算司帐轨制》和2001年实施的《﹤财政总预算司帐轨制﹥暂行增补划定》（以下简称“财政总预算司帐轨制”）为主体，政府债务相关司帐轨制、财政专户资金司帐轨制、财政治理改造和相关司帐轨制、专项资金司帐轨制等其他轨制为增补的系统。财政总预算司帐轨制的主体地位决意了它应该成为财政风险治理的弗成穷困的信息根源和治理器械。是以，从财政风险治理的视角对财政总预算司帐轨制改造进行切磋和研究是很居心义，也是极端需要的。

　　二、现行财政总预算司帐轨制的缺陷对财政风险治理的影响(一)总预算司帐轨制主体地位的缺失落造成核算内容不统一在反映政府债务司帐信息方面，总预算司帐轨制起主导浸染，应管辖其他相关债务司帐轨制，这也意味着总预算司帐报表应反映财政预算司帐系统中已经予以核算的债务内容和其他有利于节制债务风险治理的相关司帐内容。但此刻财政总预算司帐轨制的管辖地位并未能有用显示。具体表此刻以下两方面：一是《国际金融机关贷款转贷司帐轨制》相对自力于总预算司帐轨制。虽然《国际金融机关贷款转贷司帐轨制》对财政机关的转贷部门从“贷款和谈生效”到项目执行过程中逐年“提款报账”时的实有债权、债务，直至贷款清偿时债权、债务的消逝进行了政府外债的全程核算，但财政总预算司帐只对应由财政预算承担的部门，经过过程转贷部门增拨“偿债基金”体式格局间接插手了“预算支出”，在贷款清偿时经过过程两级财政结算资金反映欠债的了偿数［4］。政府外债作为政府债务的主要组成部门对于财政风险治理有极端主要的意义，但债务资金运行情形并没有在财政总预算司帐中具体反映，这样晦气于政府对外债风险的集体把握和节制。

　　二是《社会保险基金司帐轨制》自力于总预算司帐系统之外。社会保险基金作为一种政府行为，它的资金运行状况相干到政府的未来财政肩负。在我国社会保险资金根源并不丰裕、社会保险支出肩负极端繁重的情形下，社会保障基金运行的司帐信息的把握对于政府财政风险治理尤为主要。但在财政总预算司帐轨制中只是简单的反映了昔时财政对基金的拨款支出，没有显示社会保险基金的集体运行情形。在这种星散的司帐核算轨制下，核算内容不统一造成了社会保险基金的资金运行信息没有纳入财政总预算司帐中，晦气于政府对社会保险资金集体状况的认识，也晦气于社会保障的监管和财政风险的提防。

　　(二)欠债科目设置的单一导致政府欠债内容反映不了了在现行财政总预算司帐轨制中，欠债科目只有“借进款”、“借入财政周转金”和“暂存款”、“与上级往来”等少数科目。其中，司帐轨制晓畅划定，中央财政和处所财政按照国家司法、国务院划定举借的债务机制及现行欠债经过过程“借进款”科目核算，也划定了中央预算需按全国人平易近代表年夜会核准的数额举借的国内和国外债务举借。但“借进款”没有具体划定国内、国外债务的核算内容，也没有按照乞贷刻日长短进行分类。在资产欠债表中仅仅从“借进款”项目中获适合局国债规模以及转变情形，而且这些信息也未能进行分类列示和具体、具体的吐露。这样必然影响到司帐报表供给信息的有用性，晦气于合理放置偿债资金，也不能剖析政府内债和外债的偿债手法，也无从考评政府短期债务和长久债务的风险。

　　此外，对于“与上级往来”科目核算上下级财政之间因国债转贷资金形成的债权债务相干，笔者感受欠妥。国债转贷资金是国务院为扩年夜有用内需，将1998年增发国债的一部门转贷给处所政府行使的资金。而“与上级往来”核算的是上下财政待结算款子行使的内容，属于预算内资金，并不合用于核算有偿资金。国债转贷资金的核算没有在财政总预算司帐报表中获得晓畅的反映，报表行使者不能获得国债转贷资金的规模和增减更改情形，也无从获得对财政风险治理有匡助的司帐信息。

　　(三)收付实现制根柢根底导致政府欠债内容不完整《财政总预算司帐轨制》划定：总预算司帐核算以收付实现制为根柢根底，虽然在《﹤财政总预算司帐轨制﹥暂行增补划定》中晓畅对个体工作可接纳权责发生制，但对其他债务都接纳的是收付实现制。收付实现制只能核算现金现实支付的部门，而对于核算当期已经发生、但尚未用现金支付的债务核算则力所不及。这便导致了现行财政总预算司帐仅仅核算了“直接显性欠债”，而对于一些占主要地位的“隐性的、或有的债务”则无法核算，这些债务首要包含担保的外债、社保基金缺口、金融机构呆坏账等。罕有据注解，我国2006年的196975亿元的政府债务中，仅仅在司帐报表中反映了37866亿元的直接显性欠债，有年夜约81%的政府隐性的、或有欠债无法予以反映［3］。这声名，现行政府司帐造成政府直接隐性欠债和或有欠债风险被年夜量蕴蓄和湮没，将导致财政未来损失落伟年夜，给财政可持续成长带来异常严正的影响。

　　此外，收付实现制虽然利于治理者清晰现金行为情形，但收付实现制凡是在“坏效果发生之后”才进行计量和确认，司帐信息经常存在“滞后”和“狭小”，治理者不能实时获得信息，对将要发生的财政风险没有起到预警和提防意识，此时的司帐对于财政风险治理失?了应有的信息功能。

　　好比，某处所政府应在信息质量不高，也无法为财政风险治理供给实时、客不雅观的信息，是以，政府司帐“欠债”方面的改造势在必行。

　　三、基于财政风险治理视角的财政总预算司帐改造倡议(一)晓畅总预算司帐轨制的管辖地位对财政总预算进行改造，首先应晓畅财政总预算司帐轨制与《国际金融机关贷款转贷司帐轨制》、《社会保险基金司帐轨制》等其他司帐轨制的相干。财政总预算司帐与《国际金融机关贷款转贷司帐轨制》、《社会保险基金司帐轨制》等都属于政府的宏不雅观司帐，后两者只是针对某一方面的政府资金进行下场部性的核算和监视，而财政总预算司帐轨制的综合性、预算性以及全局性是其他政府宏不雅观司帐无法对比的。

　　为了总体反映政府债务情形，有需要将其他政府宏不雅观司帐反映的债务信息总体性的反映于财政总预算司帐报表中。当然，财政总预算司帐并不能取代其他宏不雅观司帐因出格需要进行的司帐核算。

　　是以，倡议在财政总预算司帐轨制中增设关于国际金融机关转贷和社会保险基金方面的司帐科目，并在财政总预算司帐中予以专门的反映和列示。关于国债转贷和国际金融机关贷款的主要信息，如债务的清偿日期、外债借入期的汇率等可以在总预算司帐报表的附注、或以其他形式进行吐露。

　　这样，将已经核算的、但并未纳入财政总预算司帐报表的欠债信息予以统一反映，才气轻易报表行使者在统一张报表中获得周全的政府债务信息，也可以获得在核算局限之内的财政欠债总数额，有利于政府尽早识别债务风险，接纳响应设施予以提防。

　　(二)了了政府欠债的核算内容

　　为显示总预算司帐轨制管辖地位的脑子并连系财政收支分类改造，节制债务风险的信息，另一方面，也不只愿因为接纳权责发生制而将现实没有发生的支出记入支出局限，造成政府支出的迅速增添，引起公家的曲解和不安。是以，考虑接纳权责发生制和收付实现制双根柢根底的做法。好比，借入或清偿贷款时，以收付实现制为根柢根底确认债务收入或支出，借记“国库存款”，贷记“债务预算收入”或借记“债务预算支出”，贷记“国库存款”；同时，接纳权责发生制根柢根底确认应付债务的增添或裁减，借入债务时借记“政府偿债基金”，贷记“长久借进款”或“短期借进款”科目，清偿债务时做相反分录。政府将款子贷出时，一方面以收付实现制，借记“日常预算支出”，贷记“国库存款”等；另一方面以权责发生制，借记“转贷款”，贷记“政府贷款基金”。

　　此外，还可以考虑增添因收付实现制根柢根底而没有纳入的欠债核算内容，如“应付待遇”、“应付账款”、“应付利息”等，近似上述借进款科目，并参照权责发生制和收付实现制双根柢根底做法予以核算。

　　(2)对于社会保险基金等直接隐性欠债，考虑按营业性质分类选择接纳权责发生制或收付实现制根柢根底核算。社会保险基金分为养老保险基金、医疗保险基金和失业保险基金。养老保险基金因为接纳部门蕴蓄模式，相当的余额要进行投资运营，是以合用于凡是核算接纳收付实现制，岁终接纳权责发生制进行调节。而医疗保险基金与失业保险基金因为残剩基金不多，投资运营的数额较少，宜接纳收付实现制进行核算，以利于撙节成本和提高遵守。

　　选择分歧的司帐根柢根底将保险基金反映在总预算司帐中，可以连系前面的科目设置进行。财政部门收到国库转来的社保资金凡是悉数按收付实现制根柢根底进行核算，借记“国库存款”，贷记“社会保障基金收入”；支付保障基金时，借记“社会保障基金支出”，贷记“其他财政存款—社会保障存款”。年关再将养老保险基金收入调整成以权责发生制为根柢根底的数额，末尾将全数社会保障基金收支结余转入“社会保障基金结余”，并在账簿中开设岁首?年月蕴蓄数栏，反映历年来社会保障基金蕴蓄情形。

　　(3)对于或有显性欠债接纳权责发生制进行核算。这部门的或有显性欠债首要指担保和赔偿、行政赔偿工作的未决诉讼、国有商业银行不良资产的坏账和其他可以量化的或有欠债。或有欠债可以设置“估量欠债”科目进行核算［5］，从以下三个方面入手权衡，一是分项目对首要或有欠债进行量化，其中，最佳估量数切实其实认和预期可获得赔偿的处置责罚考试考试参照企业司帐准则中的《或有工作》准则相关划定；二是在此根柢根底上核算政府各类或有工作概略发生财政风险的估量形成总量；三是进一步核算或有欠债估量形成额中真正转化为政府直接欠债的部门。

　　此外，财政总预算司帐还应对其他一些主要的或有隐性欠债信息进行吐露，以扩年夜政府欠债信息量，如申报日存在的、但未确感受欠债的成本性支出承诺、政府灾难布施等。

　　当然，政府欠债包含的内容许多，但鉴于计量上的难题、吐露成本的增添、信息需求的有限水平以及政府对于信息公开的意愿水平方面的考虑，不概略、也没有需要将他们完全都反映在报表上。