我国公共财政的职能特征及职能层次
在一个既定的社会形态里，只能有一个基础性资源配置机制。资本主义社会从一开始就将市场经济作为自己的基础性和主体配置资源机制。而由于国情和国际经济与政治的原因，我国社会主义制度创建之初，采用了计划经济体制，它的根本性运行特征是排斥市场机制，国有制经济在各个工商领域都占据统治地位，如果把农村的集体所有、集体统一经营管理包括在内，则公有制在整个国民经济中占绝对统治地位。这里的要害在于，国有制经济即使在完全竞争领域也居主宰地位，由此导致市场机制只起辅助性作用，这种经济体制从总体属性上看当然不属于市场经济。当我们以市场经济体制作为改革的目标模式，则其基本的制度要求必然是国有经济从一般竞争领域退出，从不完全竞争领域退出一部分，并且把竞争机制引进政府管制领域。这实际上是把市场最有效的领域还给市场，同时在国有经济中引进效率机制，使国有企业在市场经济的大环境中运作，而不再主要靠政府直接管理和保护生存发展。否则，建立市场经济体制便只能是空谈。
根据马克思主义所揭示的客观规律，经济基础决定上层建筑。我国建立社会主义市场经济体制，则相应地要求作为上层建筑核心部分的政府必须转变自己的经济职能，从直接管理转向宏观间接调控和公共服务；由政府投资开办竞争性企业到退出对该领域的直接投资，使财政投资支出增量为零，并对存量进行改革改组改造，建立现代企业制度，进而逐步退出；总之由对该领域的资金供给转为制度供给和服务供给为主。为适应市场经济体制的运行和政府职能的转变，作为政府部门的财政则顺理成章地进行相应的模式转换，随同政府一道退出竞争领域，不再为提供私人产品而控制和配置资源，而是强化它在公共领域的职能作用，从而由计划经济体制下的集权式生产型财政转为兼顾分权与集权，适当侧重集权的公共财政。
建立公共财政不仅出于发挥市场机制的效率优势，同时也由于市场本身存在缺陷，政府必须运用财政手段去弥补市场失灵，弥补由此产生的效率损失，实现宏观经济效益和社会效益的最大化，并实现社会公平。市场失灵包括公共品供给困境或“公共的悲剧”（市场机制不能提供纯公共品，准公共品供给不足及“搭便车”），外部效益，分配不公，信息不对称，经济运行动荡不稳和因垄断而出现的效率损失、停滞倾向。市场失灵的领域属于公共需要领域或非竞争领域。既然属于市场失灵，自然不能由市场机制本身去自发解决，而必须由居于市场之上的一个带有权威性和强制性的公共机制去解决，唯有政府才能承担这一职能。市场经济中的财政职能内容便由此决定，成为满足公共需要、提供公共产品或公共服务的重要的宏观配置资源及调控机制，这就是公共财政。
发展中国家的市场经济发育尚不成熟，因此不仅需要政府及其财政弥补市场失灵，还要求政府及财政承担培育和完善市场的职能，这在我国表现更为突出。同多数发展中国家一样，我国的市场主体结构不很合理，国有企业从竞争领域退出，为市场主体结构的合理创造了前提，但市场主体结构的真正完善还须依赖政府的制度和政策，其中主要是财政政策和信贷政策对市场竞争主体民营化的培育；市场要素结构的完善和空间结构的统一也必须有财税政策的参与。因此，财政职能的公共化是社会主义市场机制的一个重要的成长孵化器。
职能模式不仅被市场经济体制一般地决定，职能的具体内容也因市场经济成长的不同阶段而不同。我国的公共需要在具有普遍性内涵的同时，也有自己的特殊内容。美国著名财政学家马斯格雷夫在上世纪五十年代对西方（实即市场经济中）的财政职能作了经典概括，这就是至今广为引用的三职能说：配置资源职能、收入分配职能和稳定经济职能。马氏的配置资源职能是指财政的公共配置，即为提供公共产品配置资源。西方财政并非绝对不为生产领域配置资源，但比重很小，其中又以间接配置如对企业的财政补贴为主。我国的情况则大不相同，一方面，我们正在建立公共财政基本框架，财政将同国有企业一道逐步退出一般竞争领域；但另一方面，财政的直接性生产支出即在非竞争和不完全竞争的生产领域的配置中仍然占有重要地位，主要表现在国有企业在基础产业、支柱产业和高新技术产业中比重很大。
我国的公共财政为什么将在很长一段时间内仍然在上述三大生产领域保持强大的配置功能呢？这由两个客观因素决定。第一，我国初级阶段的市场经济发育不充分，市场配置力低。市场配置力是市场配置资源、催生企业、塑造和调节产业结构及调节总供求的能力。市场配置力是市场机制成熟的基本标志，市场配置力的逐步增强属于罗斯托提出的经济成长阶段的问题。基础产业和支柱产业的地位与作用就在于基础性和支柱性，基础产业多属支柱性产业或行业，因为它们有广泛而重要的产业关联度，如铁路、电讯、钢铁、石油、煤炭、电力等，但支柱产业并不一定就是基础产业，如汽车、建筑业，二者的重要区别是基础产业多处于产业链的上游，多为重工业。基础产业在西方发达国家并不主要由政府控制或政府所有，完善而强大的市场体系和强大的以垄断资本集团为核心的私有资本能够把它们纳入自己的配置和调节之中；而在发展中国家则相反，其中主要原因是这两大产业部门中的企业都属资金密集型和技术密集型，建设周期长，高投资、连续投入性强，对管理的要求很高。这使得民间资本非常薄弱、市场体系尚不完善的发展中国家不得不由政府主办，造成国有经济居主导地位。如果由市场机制配置，则势必时效低，时滞长，甚至无能为力，不能满足在开放条件下进行国际竞争与国内三大结构（产业结构、区域结构、城乡结构）调整、重塑和完善的客观需要。举一个最简单的例子，我国的民间资本尚无力在正常建设周期内组建大型钢铁联合企业、电力企业、石油企业等基础产业中的企业集团，更不用说铁路民航这样垄断性较高的行业了。其实这就是发展中国家市场配置力低所产生的特有的市场失灵。市场失灵也是具体的、历史的、相对的，不存在一个世界各国同时代统一的市场失灵标准。而高新技术产业的高风险、科技高密集度并直接关系到国家信息安全和经济科技安全，使得政府必须在其核心部分、骨干部分保持强大控制力，这是我国国有经济在不短的时间里尚不能完全退出上述三大产业领域的客观原因。还必须指出，即使在西方发达国家，政府也对高新技术产业的核心部分保持一定程度的控制或垄断。
以政府作为配置主体决不等于各级政府都办这三大产业。党的十五大和十五届四中全会、五中全会对社会主义公有制及其地位作了界定，指出，社会主义公有制，特别是国有制的地位不取决于其数量，而取决于其质量和控制力；社会主义公有制的主体地位是就全国而言的；对国有经济政府要“抓大放小”，有所为有所不为。这一重大理论突破为国有经济战略重组，为市场结构的完善进而为社会主义市场经济模式的确立提供了锐利的思想武器，为国有经济从广阔的竞争领域退出，进入公共领域，并在基础产业、支柱产业和高新技术产业中保持控制性地位指明了方向和道路。当然，这里的国有企业也必须遵循市场经济规律进行自身改革，建立市场经济中的现代企业制度。推论是，随着我国市场机制的逐步发育成熟，市场配置力逐渐增强，民间资本日益壮大，市场环境日益改善，国有经济也将从上述三大产业中退出一部分，除极少数国有独资企业外，部分为国有控股企业，其余部分是国有资本不控股的企业，同民营企业共同竞争的开放性格局，只有在那样的环境中才能磨炼出强大的国有企业，才能提高国有经济的控制力。
第二，巩固发展我国的社会主义根本制度。社会主义公有制尤其是全民所有制是社会主义根本制度的经济基础。资源配置是社会再生产的决定性环节，全民所有制如果不在资源配置环节中占有控制性地位，则不可能在再生产即国民经济内部占据主导地位。在市场经济和公共财政基本框架下，国有经济不可能在一般竞争领域取得优势，从而占有控制性地位，而且一般竞争性产业部门大部分并不是国民经济中具有控制地位的产业。所以，无论从市场经济的客观需要还是从社会主义制度的历史使命来看，国有企业退出一般竞争领域都是十分必要和正常的。而基础产业、支柱产业和高新技术产业既是国民经济中占有主导性和控制性地位的产业部门，又是我国相当长一段时间里特有的市场失灵领域，也正需要政府及财政去弥补，同时就意味着国有经济配置资源职能的“进入”和“有所为”。结论是：国有经济退出完全竞争的产业部门，在不完全竞争的基础产业、支柱产业和高新技术产业中保持控制性地位，无论从哪方面说都具有现实的客观必要性和理论的科学性。
公共财政的另一职能是稳定经济职能。马氏仅提“稳定经济”，它适应了也概括了西方发达的市场经济基础上的“纯”公共财政的调控性。但套用到我国初级阶段市场经济中带有明显生产性的公共财政上，就远远不够了。我国著名财政学家陈共教授首次把这一职能表述为稳定与发展职能（注：陈共主编：《财政学》修订本，四川人民出版社1994年版，第37页。）。仅补充了“发展”两字，却深刻而准确地把握了我国国情和我国财政职能的特殊性。我国财政的发展职能同我国财政配置资源职能中的生产性配置和对科学文卫事业的公共配置都紧密依存。发展是经济社会结构的改善和不断优化，是素质和效益的提高，生活质量的改善和社会进步。我国财政的生产性配置，重点在于三大结构的塑造和调节，“科学技术是第一生产力”（注：《邓小平文选》第3卷，第377页。），教育和培训已成为人才养成的基本途径。科技与教育既是发展的重要内容，更是可持续发展的根本动力。发展科教事业已成为党和政府的重大战略方针，成为财政公共支出的重点。因此，发展职能是我国财政的特殊性，也是它的优势。如果说对资源的公共配置是公共财政职能的主体，那么，发展则是我国社会主义公共财政的核心和本质。因为发展是社会主义的本质规定性，是“硬道理”，是解决我国所有问题包括改革成功的关键（注：《邓小平文选》第3卷，第265、373、377页。）。我国财政的模式特征是发展型公共财政，政府必须承担规划和组织发展的职责。中央政府启动和组织了西部大开发，政府的财政投入驱动着西部大开发就是明证。西部大开发是集中了三大结构的塑造和调节，推进公共产品大体均等化的大手笔。当然，随着市场配置力的增强，财政的发展职能的内容范围也将有所改变。
我国公共财政也有收入分配职能，通过收入手段如税收和支出手段如社会保障来实现社会公平。但在社会公平的内涵上，社会主义财政有更高的更彻底的动态标准，这就是邓小平提出的“共同富裕”。共同富裕被邓小平列为社会主义本质属性的核心和归宿，共同富裕是社会主义所追求的根本目标，是解放生产力，发展生产力的目的，当然必须是政府及其财政进行收入分配的根本职能目标。社会主义财政学的财政职能理论如果只简单照搬马斯格雷夫的三职能说，作一般地套用阐述，固然不无必要，但既不指出其产生的特定制度背景和体制内涵，又不分析它在中国土地上的必然改变和发展，把西方发达国家的财政职能毫无辨别地等同于发展中的社会主义国家的财政职能，还有多少长久的理论价值和实际意义呢？
不论是成熟的西方市场经济国家还是发展中大国，公共财政及其职能都有层次性划分。这种划分有两个客观依据，一个是公共品本身的层次性分类：全国性公共产品和地方性公共产品；另一个是政府及其公共职能的层次性划分；中央政府及其职能，地方各级政府及其职能。这两者统一的表现形式便是分级分税的预算管理体制。这是一般规律，我国的公共财政自然不例外。但是，我国公共财政职能的层次性划分又有自己特有的客观依据和突出特点。这一特点在很大程度上从国有经济的战略分布上产生：中央政府所属的国有资本和地方国有资本。国有经济的战略布局为我国公共财政及其职能的层次性划分增添了新的内容。由于国有经济中的资本部分主要由大中型骨干企业组成，他们不仅是必须创造经济效益的企业，更是政府进行宏观调控的重要平台和工具，还是科技“国家队”的主要阵地。因此，国有企业必须主要集中在中央一级，以充分发挥其基础性、支柱性和控制性等全局性功能。
省财政是地方财政中主导性的环节，又是中央财政和地方财政之间的枢纽，既是公共财政，又有一定的生产建设性投资支出。第一，省财政的职能内容为满足地方公共需要。在分税制财政中，地方支出是大头，只有地方支出具有公共性，才有财政的整体公共性。我国财政的生产建设性主要体现在中央财政支出上。由此，省财政应坚决、积极、稳扎地从一般竞争领域完全退出，把一般竞争领域的地方国有企业全部逐步民营化，把主要财力投入地方公共需要的满足，改善地方经济环境与自然环境，投入科教文卫、人力资源开发和社会保障体系建设，促进地方社会事业发展，推进共同富裕进程。如果省财政不完全退出一般竞争领域，则建设公共财政基本框架便成为一纸空文，而且势必重蹈低水平重复建设的覆辙，重演区域产业经济同构化和“诸侯经济”的恶性竞争。在我国加入WTO，直接融入国际大市场的环境下，这无疑不仅是地方财政的风险，更会汇集成中央财政的风险。在21世纪前半叶，我国国有经济将在基本完成“三改一加强”后，进入新的增长和发展时期。这必然对基础设施、生态环境和教育科技条件提出更大更高的要求，其标准将是世界当代水平的。为了实现未来的大发展，我国产业结构必须加紧调整升级，中央财政将面临国有大中型骨干企业固定资产大规模更新的巨大压力。因而在基础设施、环境建设等方面的投入相当大一部分肯定会成为地方财政的重头戏。地方财政向公共财政转轨，是我国下世纪中叶实现三步走战略目标的必要条件。
第二，今后不短的时间内仍有必要在省（集中于中心城市）一级保留少量国有资本。中央所属国有企业以为宏观经济运行服务的大中型骨干企业为主，而省属少量非完全竞争领域的国有企业则以地方受益的中型为主，不排除拥有个别面向大经济区或全国乃至国际市场的大型地方国有企业；就其功能来说，省属经营性国有企业应该有明显的地方特点，作为构筑中观（区域）特色产业布局的支柱而发挥作用，为区域市场和地方经济发展服务。
第三，同我国的区域经济分工和产业特色相适应，我国地方公共财政在很长时间里将不可避免地带有明显的地区差异。由于历史的原因，我国经济带和地区之间经济社会发展很不平衡。国有经济在各省（区）经济中的比重存在较大的差异，对各省的改革开放及地方经济特色产生了深刻的影响，也必然会制约我国的区域财政分配关系。从全国范围看，省级公共产品和准公共产品的供给尚难以在较短时间内均等化，我国的区域财政关系是不同步富裕财政与共同富裕财政的辩证统一；共同富裕也是有层次的、渐进的。邓小平多次指出，一部分地区首先富裕起来，是实现共同富裕的必由之路和必要条件。发展区域经济之间的产业分工，既有利于大力发展特色经济，也有利于整个国民经济竞争力的增强，作为区域经济支柱的少量地方国有骨干企业就显得十分必要。
市县财政不仅要完全退出竞争领域，而且要退出基础工业，建成公共服务型“纯”公共财政。在市场经济条件下，市县的自然资源条件（较大规模的自然资源多为国有或省属），科技、人才条件及财政实力，都不允许支撑资金和技术密集型产业及与市场风险相伴随的竞争性地方国有产业的运转。目前市县所属企业大多数为一般竞争领域的小企业，而抓大放小是国家向社会主义公共财政转轨时对国有企业进行战略改组的大政策；市县财政尤其是县财政普遍比较困难，主要原因之一也在于市县国有企业的大面积亏损，这还不包括对“五小工业”所产生的严重污染的治理。因此可以说，市县财政完全退出竞争领域和基础工业是振兴地方财政、完善地方基础设施，建设市县公共财政的，前提。地级市和县城是今后几十年我国城市化的重点和主体，市县两级的城市化对我国农村近两忆剩余劳动力的转移和国内市场的扩大将具有决定性意义。城市硬件基础设施和软件环境建设，都属于公共产品供给，城市化为民营经济的发展提供了广阔空间，又培育了极为深厚的税源。城市化更加需要公共财政的支撑。
乡镇财政是我国财政的最基层。镇和乡虽属同级，但建制镇的建设与发展对公共品供给的要求同县城大同小异，而与乡财政职能内容在今后相当长时间里将有很大差别，在职能建设上必须予以高度重视。与市县财政相比，乡财政公共供给的内容相对简单。由于乡政府职能财力有限，直接面对农村、农业和农民，因此满足乡公共需要，主要表现在为基层政权建设和确保一乡平安服务，为“三农”提供公共服务，并不直接介入农业生产经营。目前乡镇财政是职能最不成熟最不规范的一级财政，事权大于财权，机构职责过多，人浮于事，不适应农村市场经济的发展和产业结构的调整，也使农民负担居高不下。因此，乡镇宜进一步归并，一个县（市）下辖五六个镇（乡），机构砍一半，人员也砍过半，凡不属纯公共服务的机构一律撤消，使乡镇的公共服务职责或事权同财权真正对应起来。
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