对我国科技政策制定主体垄断的思考
李畅（渤海大学政法学院辽宁锦州121003）
[摘要]从我国科技政策的主体角度，分析了我国科技政策制定中存在主体垄断问题，以及由此其引出的问题和对此的分析，提出要将公众参与问责制引入到科技政策制定之中以提高科技政策的有效性，指出我国科技政策由精英主体向公众主体过渡是发展的必然.
[关键词]科技政策;主体垄断;科学技术;精英主体;公众
自20世纪90年代开始，在科学技术的迅猛发展下，人类社会进入了全球一体化的全新时代，在这样的时代背景下，各国政府纷纷把科学技术当成国际竞争力的决定因素，加大对科技力量投入的同时，竞相制定、调整和完善本国的科技政策。所谓科技政策，根据联合国教科文组织的定义，是指一个国家或地区为强化其科技潜力，以达成其综合开发之目标和提高其地位而建立的组织、制度及执行方向的总和[1].
科技政策的制定作为科技政策的前锋在整个系统中的占有重要地位，政策的指向功能很大程度上影响着今后一定时期科技的发展方向，影响一个国家未来的世界地位.
一、科技政策的主体构成
科技政策的主体是指在科技政策运行过程中进行能动活动的个人和组织，包括参加科技政策制定、执行、评估的个人、群体或组织。从历史发展的角度来看，在不同的历史时期科技政策主体也不相同[2]。在近代科学早期，科学的从业者与管理者大都是科学家本人，科学家自身就是科技政策的主体，我们称之为精英主体。随着现代科技在社会生活中的广泛应用，以及各国政府对科学事业的重视，科学共同体成为政策的主体，我们称之为共同体主体。进入20世纪中叶，随着大科学时代的到来，科技政策的主体由科学共同体逐渐向公众主体转变。但是，不同国家的科技发展水平、公众文化素养以及国家民主化程度不同等因素影响，世界各国科技政策主体演变的路径也不相同。我国的科技政策制定以精英主体占主体地位，逐步向共同主体的过渡。文中我国的主体主要是指精英主体和共同体主体，因此，对我国的科技政策中制定主体垄断问题的思考十分必要.
二、主体垄断形成原因分析
1.政策制定主体内涵分析。
首先，科技政策作为公共政策的一个分支，是国家意志与目标的体现，是一种政策的同时也是一种政治措施。以目前的社会现实来看，由公共全体制定的科技政策符合社会全体公众的利益，但每一项科技政策让每个人表决意见是不具有现实可操作性。世界各国对科技政策的制定一般多采用代表制，一般来说，政府通常作为政策制定的代言人。在我国，科技政策的最终决策主体是政府或政府授权的科技管理机构。其次，科技政策的制定是需要具有专业科技知识的人才加入。政策的制定依赖权威，一项政策的出台是要得到权威的认可，对于科技政策来说科学家就是权威的代言人。在一个国家科学家的所占的比例与广大百姓相比相当渺小，他们就是所谓的精英主体。所有科技从事者构成的一个分工和协作体系，是我们所称的科学共同体。这些精英主体与共同主体掌握着世界上最先进的科技知识、把握当今科学技术的发展方向，可以说他们把握着人类发展的方向。精英主体与科技共同体对科技政策的制定有着绝对发言权.
2.政策制定主体形成的外环境分析。
首先，国家科技政策主体的构成受到社会经济状况的影响。经济实力是科技政策制定的基本物质条件，在国家经济整体发展相对一致的条件下，才有足够的各种经济资源，大力发展科技事业，它在社会各个领域的影响才会广范，人们对科技政策的关注度才会有所提高。经济实力相对匮乏的国家，科技事业普及程度相对较低，对普通公众的影响范围小，科技的发展就集中在少数精英主体和科技公共体之间。其次，国家科技政策制定主体的构成受到的政治文化业影响。政治文化是人们的主观领域，是阶级社会中阶级利益和意志的反应，它反映和表达了一个阶级及其政党政治行动的根本出发点。由于我国几千年的传统政治文化思想的残余存在，普通公众还存在政策制定的等级观念和官本位观念。中国公民政治心理调研组提供的资料证明，中国公民往往把自己当作国家和政府的附属物，人们对政治的戒惧心理还一定程度地存在[3].
三、主体垄断下出现的问题
1.主体垄断影响科技政策的价值取向。
首先，科技发展的先进水平，特别是高科技领域的先进水平及其发展趋势，是制定科技政策的一个重要依据。科技政策的制定需要依据科学技术发展的现状，在客观评价现有科技水平的基础上采取的方案。由于科技发展不确定性与偶然性，任何主体在制定科技政策时都不能得到切合现实需要和未来发展的完全信息。因此，在制定科技政策时对当前科技发展现状的准确把握是十分必要的。其次，为科技政策制定主体的“少数人”在制定政策时必然受到自身主观因素的影响。即使政策主体以公众利益为出发点，不同的组织和个人的价值观念、知识背景等不同，在所追求的目标中会导致行为与结果的偏差，对于科技政策的制定也必然产生不同影响.
2.主体垄断下的科技资源分配不均
我国的R&D经费每年都以很快的速度增长，据中华人民共和国科学技术部主要科技指标数据显示，2003年R&D经费支出是1539.63亿元到了2007年已经增长到3710.2亿元，它在GDP中的比例由2003年的1.13%提高到2007年的1.44%，人均数额由2003年14.06万元/人年增加到2007年的21.37万元/人年。但是如果仔细计算就会发现，虽然R&D人员人均经费在增加，如果考虑到R＆D人员由2003年的109.48万人年增加到2007年的173.6万人年和R＆D科学家和工程师人数由2003年的86.21万人年增加到2007年的142.3万人年，人均经费增加就远没有显示的数据那样喜人了.
此外，对政策制定一般会先考虑优先领域，目的在于通过对优先领域的研究，促进科技资源的合理化配置，将有限的科技资源投入获得最大的回报。精英主体对科技资源的分配有绝对的优先权，但是这种制定模式就易造成科技资源的集中化，科技资源的高度集中和会给科技发展带来弊端。首先，科技资源的集中化会导致资源利用率低下。其次，易形成政策制定的垄断集团，一旦垄断团体向权利与利益集体靠拢，就会影响未来科技政策方向。第三，造成了科技界公平性的缺失，影响未达到精英主体集群中广大科技人才参与科技研究与开发的热情.
3.资源垄断下的寻租问题。
一个国家的经济发展需要依靠各地方经济的共同发展，一个地区经济发展也要依靠科学技术的支撑。当前依靠科技实力发展经济的大背景下，各省必然要积极加强科学技术资源的投入，制定与本省科技发展相关的科技政策。在全国来看，对科技资源的总体投入是有限的，科技实力强经济发达的的省份和自治区自然在资源分配中必然获得绝对优势.
表中显示，我国经济发达地区与不发达地区在科技人力与资源投入差距。落后的三类地区，拥有较少科技精英、科技共同体实力较弱和科技资源的相对匮乏，在全国范围的科技政策制定中他们的利益很容易被忽视，因此科技欠缺地区必然会向发达地区求助，向请求科技人才科技资金的帮助，而科技欠缺地区的数量远大于科技发达地区，面对众多的扶持对象，人才与资金流向何方又会为寻租埋下伏笔。此外，对不发达地区的发展，在科技、经济和文化上的政策倾斜，也会导致弱势地区内部的大规模政策制定集中问题.
4.公众对政策主体的不信任。
当今社会是科技与社会生活紧密相关的时代，它引发了公众极大地兴趣与关注。当一系列由科技引发的问题出现后，人们就会开始怀疑政策的制定。相对垄断的政策制定主体，必然会引发公众对其伦理导向的关注，甚至是不信任。公众十分不愿意看到一个关系到广大公众生存与发展的问题，被决策者以纯粹的科学项目加以内部处理。如果政策主体无视或无法满足公众需求，他们也可能会由政策的支持者转变为政策的反对者.
四、对解决主体垄断的几点建议
1.政策制定中问责机制的引入。

任何一项科技政策都存在效果滞后的问题，在政策制定之初对科技预见效率是很低的，一项科技政策经过一定时间的运行后才能暴露出政策制定之初的预见不足。对这一现象我们除了要增强预测能力之外，还应引入问责制度，倡导责权明确的政策制定机制，将政策制定的责任与政策制定者之间形成线性关联。对于成功的政策制定者给予奖励，对于产生不良后果的则给予责任追究。问责制的引入可以避免了出现失误后政策主体的整体承担责任进而淡化惩罚的力度，尽可能减少投入大量人力物力的科技政策出台后的低效率甚至失灵现象.
2.科技主体注重对科学知识的传播。
当政策的决策主体告诉公众“信任我”的时候，公众的最快反应应是“信任你的理由和如何证明”，因此在这个科学技术与社会发展结合为一体的时代，科学主体已经不可能使自己从社会关注中孤立出来，向公众解释和传播自己的科技研究和政治制定原则，才可以提高公众对主体的信任，发挥科技政策的最大效用.
科技主体的职责在于设法把科学知识与社会联系起来，科技主体有必要解释科技政策制定的依据、目的和意义，有必要与公众打交道。只有得到公众信任、关注和参与的科学研究才能得到更为广泛的应用.
3.提高公众科技素养和参与意识。
科技政策的制定完全依靠科技理论是不够的，它还需要结合科技应用的“本土知识”和政策应用者对政策的实际反馈，公众作为科技政策的享用者积极参与是十分必要。公众积极参与有利于传递真实的信息，提高政策制定的质量，最大程度上保障广大公民的利益。公民的积极参与有助于消除或降低政策主体视角的有限性，通过公众与主体的交流，形成政策制定中的互动模式，实现政策目标的公共性。2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施，为公众参与科学技术决策创造了良好的法律环境.
科学技术发展到今天，已经成为国家兴旺衰败的关键因素，科技政策的作用也显得尤为重要。此外，随着我国经济的快速发展和公众科技文化素养的提高，科技政策主体也必将过渡到公众主体的制定模式，为以后制定政策开辟更为合理的路径，为我国科技事业的健康发展打下良好的基础.
参考文献：
[1]陈庆元，戈世平，张孝德.现代公共政策概述[M].经济科学出版社，2004.
[2]程良斌.论科技政策的本质和目的[J].科技管理研究，2002，（4）[3]孙西克.政治文化与政策选择[J].政治学研究:中国社会科学院，1988，（4）[4]潘春良.全球化时代的科技政策[N].北京理工大学出版社，2005.
[5][英]H.K.科尔巴奇.政策[M].张毅，韩志明，译.吉林人民出版社，2005：5.
[6]李侠.透视转型期的科技政策与公共生活[M].科学出版社，2007.
[7]李侠，邢润川.论科技政策制定中主体的变迁与模型选择[J].自然辩证法研究，2001，（11）.
[8]潘春良.关于建立我国公众参与科学技术决策制定的探讨[J].科学学研究，2008，（5）.

论文写好了，要发表到哪里去，这可是件大事，可以在本站了解一下评职的具体要求哦，可能与你单位的评职要求相吻哈哦，可咨询我们哦。