城市出租车行业市场准入规制研究
刘欣然（河南省财经政法大学，郑州450000）
摘要：近年来，全国诸多大中城市相继发生出租车罢运等群体性事件，对中国提出的和谐社会的构建形成了阻碍，引起社会各界的广泛关注，引发了从理论界到实务界对城市出租车行业的热烈探讨。城市出租车行业是兼具公共品特征和市场性的准公共产品。中国现行出租车行业市场准入规制制度无视市场竞争机制的作用，规制效果难尽人意。在中国引入竞争机制作为出租车行业运行的基本制度，并辅之以市场为基础的政府规制制度，以期实现出租车市场健康发展的行业目标。
    关键词：城市；出租车行业；市场准入规制
中图分类号：F540.52文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）13-0128-03
2008年11月3日清晨，重庆市民意外发现，平时穿梭于大街小巷的出租车不见了。一些出租车司机聚集在重要路段，一旦发现出租车上路运营，就强行拦截或打砸车辆。一时间，主城区8 000多辆出租车消失得无影无踪。此后，海南三亚、甘肃永登和广东汕头等地发生一连串出租车罢运事件，幸而各地方政府普遍动作迅速，及时采取有力措施平息了事态。近年来，全国诸多大中城市相继发生出租车罢运等群体性事件，对中国提出的和谐社会的构建形成了阻碍，引起社会各界的广泛关注，引发了从理论界到实务界对城市出租车行业的热烈探讨。作为出租车规制中最富有特色的一项措施，特许经营也是最受诟病的规制措施。本文旨在结合国内城市出租车行业的现状，通过对国内外该行业市场准入规制的政策演化、效果的实证研究，厘清出租车行业的基本属性，在此基础上找出现行规制制度异化的原因并给出制度改进的建议。
    一、城市出租车行业的基本属性
（一）出租车行业的概念
出租车一般是指按照乘客的意愿提供运送服务并按行驶里程和时间收费的客车。出租车最早产生于十六七世纪的欧洲，一开始专指供王公贵族等有钱人租用的马车，1907年10月1日，装有计程表的出租车首次在纽约的街头出现并开始按照里程收费。自此，现代意义上的出租汽车行业才逐渐得以发展起来。中国真正市场体制下的出租车行业则肇始于改革开放以后，随着城市经济日益繁荣，人民生活水平提高，出租车不再是北京上海等大城市专有，全国很多中小城市在1980年以后也出现了出租车。到了20世纪80年代后期，中国出租车行业出现了快速发展的态势。
    （二）出租车行业的属性
1.城市出租车和其他公共交通有很多共同点。出租车行业的营运涉及有限的公共资源，其主要占用的是城市的公共道路资源，关系到城市公共服务的安全和稳定，关涉公众的基本出行需求，同时出租车运营存在能耗高、废气污染严重等关系社会利益的问题，因此城市出租车行业是市政建设基础性行业，属于城市公用事业的一种。根据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的相关规定，出租车行业是城市公共交通系统的重要组成部分。
    公共交通系统一般由公共汽车、无轨电车、地铁、轻轨和出租汽车等交通工具组成。出租车在公共交通系统中的地位详见下图[1]：公共客运交通系统定线客运交通系统地主传统交通有轨电车无轨电车公共汽车街道外快速交通非定线客运交通系统出租汽车地下铁道市郊铁道轻轨快速有轨电车2.由于出租车行业提供个体性的交通服务，又具有一定的个人产品性。第一，出租车行业是一种个体性的公共运输方式；第二，出租车行业的运营具有分散性；第三，出租车行业具有一定的市场性；第四，出租车客运服务具有排他性；第五，出租车客运服务具有消费性。
    二、中国出租车行业现行市场准入规制制度及效果
中国出租车行业目前主要有北京模式、温州模式和上海模式三大经营模式，即承包经营模式、个体经营模式以及产权和经营权统一并由公司规模经营的运营模式。由于北京模式是中国城市出租车行业的主要运营方式，我们以北京模式为例论述政府对出租车行业的市场准入规制制度。
    （一）中国出租车行业现行市场准入规制制度
《城市出租汽车管理办法》第11条规定，申请从事出租汽车经营的企业和个体工商户，应当提交的文件包括经营方案及可行性报告、资信证明、经营管理制度、有关经营场地、场所的文件和资料等文件。《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》第15条规定，个体工商户取得经营资格证需具备以下条件：经营方式符合有关规定；有符合规定质量要求的客运车辆、设施和设备；车辆以及配套设施、设备、标志符合国家、建设部有关行业标准和地方有关规定；有符合规定的固定停车场所；有独立承担民事责任的能力；符合地方性法规规定的其他条件。《北京市出租汽车管理条例》对经营主体的资质要求的更为明确：有经验合格的并符合规定的数量的车辆；有固定的经营场所和相应的车辆停放场地；有合格的驾驶员；有相应的管理人员和管理制度。
    从上述规范性文件的规定可以看出，无论是国家的还是地方的规定，对出租车经营者的条件都有严格的设定，在准入规则的设计上总是尽可能地倾向于公司而限制个人。在实践中，有的城市虽然允许个人主体参加出租车经营权的竞标、拍卖，但在实际操作中也设置各种障碍实质排除了个人作为出租车行业经营主体的可能性。
    （二）中国出租车行业现行市场准入制度规制效果
中国出租汽车行业经历了从无到有、从小到大的发展过程，已经成为一个充满活力的服务行业。出租车行业的迅速发展无疑与政府的规制政策密不可分。然而，随着出租车行业的不断发展，该行业暴露出的问题也日益突出。出租车市场的纠纷已引发了不少的群体性事件，该行业逐渐成为新闻媒体争相报道的焦点：1.市场竞争不充分，资源配置低效。中国三十年来的改革开放是一场逐渐市场化的运动，但出租车行业市场准入制度的发展，却恰恰与此反向进行。从政府对出租车行业进行市场规制的本意来看，其目的当然也是为了优化资源配置并促进服务的公平供给。但是，中国社会科学院研究员余晖认为，出租车行业实际上是一个行政垄断行业。因为垄断，实行准入限制，使这个行业没有办法进行正常的市场自由竞争，从而为出租车行业带来可观的垄断暴利。出租车行业就是靠经营权来限制自由竞争的，谁有经营权，谁就拥有垄断暴利。出租车行业最大的矛盾就是经营资格的争夺，也就是获得垄断暴利资格的争夺。作为出租车规制中最富有特色的一项措施，特许经营也是最受诟病的规制措施。特许经营是与市场准入规则发展趋势完全背道而驰的，近代企业的设立原则遵循了“从特许到准则”的发展轨迹，突破“官商合流”的行政垄断，使市场实现由垄断到竞争、由封闭到开放、由分割到统一的历史转折。特许经营的市场准入制度让出租车公司轻而易举地排除了潜在的竞争对手。现行的准入规制和总量控制相当于关税效益，不仅提高了行业进入门槛和经营成本，也使得市场具有封闭性和垄断性。而市场的封闭性和垄断性，使得新的经营者和生产要素无法进入，落后者也不会被淘汰，这就导致行业缺少竞争和发展的动力。

    市场之所以是人类文明有史以来最有效的资源配置方式，就是因为竞争制度。竞争本身就是一种秩序，并能够持续性地产生和扩展人们的合作与自由。出租车行业不仅需要价格和服务质量竞争，还需要不同经营模式、不同企业形态间的竞争。出租车行业并非具有网络特性的自然垄断行业，也很难通过垄断来实现规模效益，而是属于可竞争性的行业，完全没有必要由出租车公司垄断经营。
    2.降低行业生产效率，违背社会公平。公平和效率是市场经济的特点，本应由市场进行配置的资源一旦被权力之手所控制，公平和效率就失去了保障。同行业各经营者进入市场机会均等应当是公平原则的基本要求。无论何种形态的经营者（既包括公司、合伙企业、个人独资企业，也包括国有企业、集体企业、私营企业），在取得出租车经营权上应当受到同等的对待。出租车行业的准入制度不应当在取得经营权条件上设置企业形式和企业规模等与出租车行业性质无必然联系的限制条件。在市场经济中，个人往往是市场中最活跃的主体。个体化经营抑或公司化经营应当是市场自由选择的结果，而不应是非此即彼或行政强制的产物。在具有明显分散性、流动性的出租车行业由行政权力强行排除个体化经营，不仅违背了行业特点，也将大大降低行业生产效率。出租车行业的绝大部分利润贡献都是由司机的劳动产生，而并不源于出租车公司。按劳分配是社会分配原则应当体现的公正。
    由少劳甚至不劳的出租车公司占据出租车行业的主要利润，显然违背了基本的分配正义。
    3.产生权力寻租。由于市场准入限制人为地制造了供给短缺，从而在市场中形成了一种特殊的差价收入，也就是“租”。
    这一价值是政府公共资源所有权在经济上的实现形式[2]。政府认为，在公共产品提供过程中，公共企业不存在自己独立的利益。然而经济学理论告诉我们公共事业的自然垄断性和非竞争性导致了政府垄断和对市场竞争的压制，因而在公共产品市场上，缺乏竞争压力的企业独家经营的个体人格逐渐膨胀，往往谋求更大的领地。受利益驱动，权力寻租往往假借公益之名，谋集团、部门利益之实。权力寻租其实就是运用行政权力所进行的资本交易和资本寻租，其本质就是权力与资本的交易。
    在出租车行业的规制政策下，出租车经营企业凭借市场准入政策取得了垄断地位，损害了其他各方相关主体的利益。作为利益既得者，为了保有垄断利益和谋求更大的利益，出租车企业积极谋求相关权力部门制定利己政策。由于出租车司机、消费者的极其分散性以及搭便车效应的存在，使他们很难组织起来与出租车企业进行有效的对抗，寻求规制机关对其有利的政策。而出租车企业这一利益集团目标相对一致，有较强的组织性，又具备雄厚的财力，其积极游说政府机关偏袒企业。政府在制定政策时常偏袒社会中组织性良好的利益集团，在各种原因的共同作用下，行政机关的政策往往对消费者和司机团体不利。寻租活动的结果是政府公共利益代表的形象受损，造成社会资源的浪费和社会财富的不公平分配，导致整个社会福利的损失[3]。
    三、中国出租车行业市场准入规制制度的完善
市场准入作为一种政策法律性的进入壁垒，其调整将直接影响市场的进入门槛，左右市场的竞争状况。所以，应当用市场准入的手段来改善市场秩序，在竞争性领域，对市场准入适当地规制，有助于市场的有序竞争。而中国现今的出租车行业主要采取的是政府主导的出租车公司模式，政府积极干预出租车市场，营造了一个脱离市场规律的“出租车市场”。
    （一）在出租车经营主体资格的确定上，取消现行的准入歧视
科斯在《企业的性质》中指出，当市场交易成本过高时，人们有可能组建企业，以便通过企业内部的指令性资源配置方式取代市场的价格机制，换句话说，企业是人们试图降低交易成本的一种自发性选择。然而，企业并不能完全取代价格机制，因为企业自身也存在各种成本。经济社会中之所以存在所有权配置不同、形态各异、大小不一的企业，汉斯曼认为是组建企业的人们比较市场交易成本和所有权成本后的理性选择；当市场交易成本高于所有权成本时，人们选择组建企业；同理，在选择企业形态时，人们总是倾向于选择所有权成本最低的模式[4]。
    出租车公司司机和个体司机的直接成本都是燃油税费、车辆维护费用等；由于出租车行业个人劳动的性质，二者的组织成本都为零；同理，企业家报酬也是司机个人的纯收入；但对于制度成本的构成，二者有着巨大差别：公司司机需要付出上交给出租车公司的车份钱和风险抵押金等[5]。公司司机多负担的这部分费用正是由于政府规制所致，从经济上说没有任何经济效率。对于出租车行业而言，每一辆出租车都构成一个独立的经营单位，该行业运营的独立性和流动性使得出租车个体经营最能够节省所有权成本，如果能够拥有自己的车辆和经营权，司机通常不会选择为公司打工。在该行业大型公司并不比小公司或个体出租车更有优势。从各国实践看，在出租车行业，各种企业形态在现实中都存在，但是，出租车企业的所有权由司机拥有以及出租车企业小型化是非常普遍的实践[6]。
    有学者认为，经营者个体化或小型化会降低出租车企业的偿付能力，个体司机在抵御事故风险的能力上与大公司相比存在着很大差距，一旦遇到事故，面对高昂的赔偿额，个体经营者即使倾家荡产也只能是望洋兴叹。这一观点乍一听似乎有道理，然而实际上，出租车企业的偿付能力主要依赖于强制性的责任保险，而不是企业的组织形态。
    对于出租车行业的管理，政府一直局限于对公司的管理，而没有把管理的重点放在制定行业发展政策、完善行业发展标准等关键性问题上。对于出租车公司，管理主体基本上把其视为是主管部门的下属企业，强迫其承担了许多政府职能。这种非市场化的管理方法，必然导致政府部门的错位，从而限制了政府规制的效力。政府的角色，不是通过政策制定的便利在出租车行业里分享垄断利润，也不能在制定政策的时候贪图管理方便。政府的职责应该是维持出租车行业以价格竞争和服务质量竞争优胜劣汰的竞争方式。在这样的竞争方式下，只有服务质量好、成本低的服务提供者才能生存下来。社会也能付出更低的价格而享受到更好地出租车出行服务。
    出租车行业的竞争应该包括不同经营模式之间的竞争。
    不论是个体经营还是公司化经营，只有经营主体才最有决定权，如何确定应当是市场主体自由选择的结果，不是非此即彼的关系，更不应该是行政强制命令的结果。
    （二）出租车行业市场准入制度应由特许经营权制度向标准制度变革
有学者认为，市场准入规制的法律工具有多种多样，但归结起来，主要有发放许可证和拟定标准两大类。市场准入工具的这种基本分类，其意义在于强调，许可证的方法，包括特许，应当主要被用作贯彻产业政策和竞争政策、对外经济政策等经济性目标政策的市场准入规制工具，制定实施质量技术标准的方法，则主要用于社会性目标的规制[7]。消费者在接受出租车客运服务时，实质上就把人身、财产安全交给了经营者，所以应当对经营者的履行注意义务的能力进行严格规制。对个体经营者打开出租车行业大门，必然有大量的从业者进入营运市场，政府要加大行业准入资格监督力度。司机应当通过面试、笔试等方式获得从业资格，不仅要求其具备最基本的身心健康、驾龄要求等从业条件，还要求具有较高的服务行业职业素质，如普通话标准，熟悉本城市的人文环境、历史文化、交通道路等[8]。
    参考文献：
[1]晏远春.中国城市出租汽车发展规划研究[D].西安：长安大学硕士学位论文.
[2]王骏涛.出租车管制的经济学分析[D].杭州：浙江大学硕士学位论文.
[3]张金钱.出租车行业政府管制研究———以北京市为例[D].北京：中国政法大学硕士学位论文.
[4]王军.出租车业的企业形态和行业治理[EB/OL].中国新闻网，2008-11-21.
[5]何贵勇，郝亚.试论对出租车行业管制[J].科技创业月刊，2008，（1）:113-114.
[6]郭玉闪，王克勤，余晖.北京出租车业改革：公司化还是个体化？[N].南方周末，2004-05-06.
[7]王斐民，申嘉.论城市出租车业的竞争与管制[J].法学杂志，2007，（3）:127-128.
[8]绕常林.公用事业政府管制及其改革———以北京市出租车也准入管制为例[J].北京科技大学学报:社会科学版，2006，（4）:58.

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