城乡协同管理长效机制的分析
袁中金1， 于 静2， 单鹏飞1（1.苏州科技学院 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011；2.住房和城乡建设部 城乡规划管理中心，北京 100835）摘 要： 首先分析了城乡协同管理长效机制的内涵，进而借鉴卓越绩效评价模式，构建了城乡长效管理卓越绩效评价的技术体系，并阐述了其整体绩效的评价机制。
     关键词： 城乡协同管理；长效机制；卓越绩效
    中图分类号： TU982 文献标识码： A 文章编号： 1672－0687（2010）04－0057－04
    1 城乡协同管理长效机制的内涵
    区域发展不平衡是一种自然、历史、经济和政治各种因素共同作用的结果，是世界各国经济发展过程中面临的共同问题。 在市场经济年代，随着改革的不断深化，市场在资源配置中的主体作用日益突出，越来越多的农业剩余产品、农业剩余劳动力、农用土地、农村资金被配置到农村的乡镇企业，并进而被配置到效率更高的城市工商业和城市建设中，工业化、城市化进程不断加速，水平不断提高，同时政府仍担当着本应由市场担当的经济领域的资源配置角色，而应由政府担当的公共领域和市场失灵领域的资源配置角色却没有及时担当起来，由此导致工农差别、城乡差别的进一步扩大，“三农”问题依然尖锐，城乡二元结构不断强化。因此，加快二元结构向一元结构的转化，促进区域协调发展，是我国建设和谐社会亟待解决的问题。
    城乡协同发展是落实科学发展观的具体体现，是逐步消除城乡二元结构的最佳途径，是解决“三农”问题的重大举措，也是一个地区经济社会发展的重要目标之一。 判断城乡协同发展程度是政府分析城乡一体化发展存在问题和制定今后经济社会发展战略的重要前提[1-4]。 可见，城乡协同管理涉及面广，具有综合性、长期性、分散性、反复性、渐进性等特点，按照现代管理学理论，长效管理机制是指整个城乡管理系统能自组织自优化地良性运转。 应当是整合规划、设计、建设和运行各个阶段，能够有效解决城乡公共产品供给和市场运作的良性互动问题，能够有效解决城乡管理各子系统之间综合协调和沟通问题，有效解决事后被动治理与源头预防以及预警等问题的系统化、信息化、有序化的管理。 结合城乡协同发展的动力机制和城乡管理调控政策的功能作用，分析不同空间主体（城乡的政府、经济组织、公众）之间的相互关系，以对村镇建设决策支持系统的运行评价为切入点，分析政策手段及其实施效能的作用机制与相关因素，在时间、空间、经济和社会向量上对调控手段后果进行监测。 考察调控技术在实际运行中的表现水平，是通过循环的连续过程，以周期性绩效考核机制、持续绩效沟通机制、及时反馈机制、绩效结果应用机制等长效机制措施来实现的。
    因此，城乡协同管理长效机制的核心内涵，既体现在评价和管理两个方面，同时又贯穿了考核、沟通、反馈和应用的完整过程，并成为一个循环系统。 建立有效合理、动态发展的城乡管理长效机制，是实现城乡协同发展的有效途径，是提高城乡现代化管理水平的内在要求和关键所在，是绩效得以改进的有利保障。
    2 城乡协同管理卓越绩效评价的引入
《卓越绩效评价准则》参照国外质量奖的评价准则，结合我国质量管理的实际情况，从领导，战略，顾客与市场，资源、过程管理，测量、分析与改进以及经营结果等七个方面规定了组织绩效的评价要求（见图 1），体现“大质量”的观念，即质量的概念已从产品和服务质量扩展到追求组织卓越的经营系统质量，旨在通过卓越的过程创造卓越的结果，确定、展开组织的方法，并定期评价、改进、创新和分享，使之达到一致、整合，从而不断提升组织的整体结果，具有很强的战略性、指导性和操控性，非常契合城乡建设长效整体管理绩效评价模型的借鉴。
    图 1 卓越绩效评价准则框架
    基于《卓越绩效评价准则》，城乡协同管理整体绩效评价体系构架如图 2 所示，由图可反映出卓越绩效评价准则下协同长效管理的几点特征：图 2 城乡管理卓越绩效评价体系（1）卓越绩效模式旨在通过卓越的过程创造卓越的结果，即应对评价准则的要求，确定、展开组织的方法，并定期评价、改进、创新和分享，使之达到一致、整合，从而不断提升组织的整体绩效结果。
    （2）有关过程的类目包括 a、b、c、d、e、f，结果类目为 g；过程旨在结果，结果通过过程取得，并为过程的改进和创新提供导向，从而满足长效机制中考核、沟通、反馈和应用的完整过程。
    （3）“城乡（镇村）政府”掌控着组织前进的方向，并密切关注着“绩效结果”。
    （4）“城乡（镇村）政府”、“城乡（镇村）发展战略”、“公众与利益相关方”构成“领导作用”三角，是驱动性的；“自然生态与社会经济资源”、“过程管理”、“绩效结果”构成“资源、过程和结果”三角，是从动性的。 而“测量、分析与改进”是组织工作之基础，是链接两个三角的“链条”，并承载着该绩效评价循环之轮的转动、改进和创新作用.
    3 城乡协同长效管理的卓越绩效评价机制
    3.1 城乡协同管理卓越绩效评价指标
     参照《卓越绩效评价准则》，结合城乡协同管理整体绩效评价的长效考核需要，构建的的评价体系与评分次级技术指标见表 1。
    3.2 协同管理长效评价机制
    基于《卓越绩效评价准则》所制定的组织管理质量（绩效）评价准则，依据 1 000 分的尺度，设计了“过程和结果”两个层面的绩效评价；管理过程按照方法—展开—学习—整合（Approach-Deployment-Learning-In-tegration，简称 ADLI）评价，管理结果采取水平—趋势—比较—相关性—差距（LeTCLG）的方法评价。
    ADLI 评价，是指组织为实现评价体系中城乡（镇村）政府，城乡（镇村）发展战略，公众与利益相关方，自然生态与社会经济资源，过程管理，测量、分析与改进等前 6 项（a-f）评分。 其中：（1）“方法”评价要点：①组织完成过程所采用的方式方法；②方法对标准评分项要求的适宜性；③方法的有效性：④方法的可重复性，是否以可靠的数据和信息为基础。

    （2）“展开”评价要点：①为实现标准评分项要求所采用方法的展开程度；②方法是否持续使用；③方法是否使用于所有适用的部门。
    （3）“学习”评价要点：①通过循环评价和改进，对方法进行不断完善；②鼓励通过创新对方法进行突破性的改变；③在组织的各相关部门、过程中分享方法的改进和创新。
    （4）“整合”评价要点：①方法与在标准其他评分项中识别出的组织需要协调一致；②组织各过程、部门的测量、分析和改进系统相互融合、补充；③组织各过程、部门的计划、过程、结果、分析、学习和行动协调一致，支持组织的目标。
    LeTCLG 评价，是组织在实现评价体系中绩效结果 g 项的要求中得到的输出和效果。 评价要点主要为组织管理（包含公众利益）与城乡建设绩效。 组织管理评价点主要为：①组织绩效的当前水平；②组织绩效改进的速度和广度；③与适宜的竞争对手和标杆的对比绩效；④组织结果的测量与在“组织概述”和“过程”评分项中识别的重要利益相关者、方案和服务、市场、过程和战略规划的绩效要求相链接。 而城乡建设绩效则借助统计指标具体考核评价经济、社会、生态、建设等绩效水平。
    因此，参照卓越绩效评价程序，将该准则应用于城乡管理整体绩效评价体系，设计问卷，并通过所建立的评价细则（限于篇幅本文略，可见研究综合报告）进行整体评价，明确城乡建设整体绩效，并在周而复始的循环中，识别创造改进的机会、协调资源环境社会建设的速度与深度，从而长效提高城乡协同管理水平。
    4 问题讨论
    开展城乡管理整体绩效评价的核心目的，是为了区域的可持续发展，由此建立城乡协同管理的长效机制无疑是正确的。 这有利于规划、建设和管理的协调发展，有利于促进社会文明与和谐，也有利于区域持续发展中形成考核、沟通、反馈和应用的良性循环完整过程。
    然而，不论从长效机制的良性循环，还是卓越绩效评价准则的体系构成，作为整体绩效评价必然涉及“过程”与“结果”的考核评价内容，从而也引发刚性定量指标与软（定）性人为量化指标的同步评价组合问题，其中，主观性的问卷设计与评价既是量化评价的方法形式，但同时某种程度上也限定了其量化精确度；再者，问卷数据获取客观上也存有一定难度。
    需要说明，受制于研究资料数据，文中所建立的城乡协同管理卓越绩效评价技术未能在义乌和南充两案例区进行验证。 但以刚性统计指标确立的城乡管理整体绩效经案例区实证取得较好结果，其经济水平、社会发展、生态保育和城乡建设等绩效指标在卓越（长效）绩效评价体系中占有较高的比重，同时各子系统的权重仍保持了刚性评价的比例关系，故一定程度上保证了城乡协同管理卓越绩效评价技术的合理性。
    参考文献：
    [1] 陈鸿彬. 城乡统筹发展定量评价指标体系的构建[J]. 地域研究与开发，2007，26（2）：62-65.
    [2] 唐建，彭珏. 城市带动农村发展绩效评价———以重庆市为例[J]. 农业技术经济，2009（6）：50-61.
    [3] 王翠，王立本. 小城镇规划中的可持续发展能力评价研究———以临沂市崔家峪镇为例[J]. 资源开发与市场，2007，23（3）：219-221.
    [4] 李曼. 基于卓越绩效模式的我国政府质量绩效测评研究[D]. 上海：上海大学，2008.

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