上海市产业用地节约集约发展对策刍议
陈基伟（上海市土地调查规划院，上海 200072）摘 要：上海市土地资源紧缺，节约集约有限的土地担负着以利用促转型的重任。以往全市产业用地节约集约的经验，对推进工业集中、产业集聚、优化结构、提升能级等方面发挥了重要作用。面对当前构建保障和促进科学发展新机制提出的要求，全市产业用地的一些管理体制、政策体系和技术标准还显得不够完善，相关机制等还需认真探索。文章在总结分析以往全市产业用地节约集约有关做法与体制不足基础上，就如何完善各项节约集约措施，构建并完善有效运行机制，促进全市生产方式的根本转变提出了发展对策初步建议。
     关键词：土地资源；产业用地；节约集约；对策；机制；科学发展
    中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1004-230X(2010)03-0041-04
    0 引言
    上海是一个人多地少、环境容量十分有限的特大型国际大都市，经济社会发展对土地资源的刚性需求与土地资源紧缺的矛盾将长期存在。随着城市化和工业化的不断深入，上海城市发展面临的土地资源约束进一步加大：一是建设用地扩张较快，土地供需矛盾日益突出；二是耕地保护压力越来越大，占补平衡难以实现；三是土地利用仍较粗放，投入产出效益有待提高。立足于土地资源稀缺的市情，上海节约集约用地的总体原则按照“既保障发展、又保护资源”的要求，“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”，依靠内涵提升促进发展。近年来，在节约集约用地尤其是产业用地集约方面进行了积极探索，并取得的初步成效。2010年初，国土资源部徐绍史部长撰文《加强和改善土地宏调构建科学发展新机制》指出，完善宏观调控的各项国土资源措施，加快构建保障和促进科学发展新机制，更加有效地服务经济社会发展大局[1]。新形势下，上海必须高度重视产业用地的节约集约利用，构建并完善有效运行机制，才能促进全市生产方式的根本转变，实现经济社会全面科学发展的目标。
    1 上海市产业用地产出率较高，多年来节约集约用地经验与相关体制为按照“保障发展又保护资源”的要求，依靠内涵提升促进发展提供了重要支撑上海市拥有国家公告开发区41个，总面积约654k m2。近年来，形成了以六大产业基地为龙头，国家级开发区为先导、市级开发区为支撑、生产性服务业功能区为配套、郊区都市型工业园为补充的产业布局形态。各开发区在推进工业集中、产业集聚、土地集约、优化产业结构、提升产业能级等方面发挥了非常重要的作用。2007年，以服务经济为主的产业结构加速形成，金融、物流、商贸、房地产、旅游和信息服务等具有现代服务业特征的重点服务行业增长较快，服务业集聚区加速建设。此外，总部经济和创意产业园区以及生产性服务业功能区成为上海服务业建设的重点[2]。2009年，全市开发区土地产出率达到58亿元/km2，其中国家级115亿元/km2，市级46亿元/km2[3]。全市产业用地平均产出率约24亿元/km2，土地产出水平在国内处于领先优势。
    多年来上海市节约集约用地的做法有目共睹，从土地供应、利用等环节总结起来大体有八种模式：向地上、地下空间要土地，鼓励企业造多层厂房；向时间要土地，加快项目建设周期，有效缩短审批程序环节；向管理要土地，引导企业探索通过加强各环节管理节约用地的新路子；向科技要土地，依靠科技提高土地的投入产出率；向规划要土地，重新布局、规划，鼓励和引导企业通过合理规划集约用地；向机制要土地，加强产业用地全程管理，严把审批关，对新增产业用地项目要求相关部门联合审批；建立适当准入机制，对土地使用设置多道“门槛”，实施选商引资，建立土地市场化运作机制；向企业要土地，盘活长期闲置的工业土地用于新上其他项目。总结提炼出了“节约用地十八法”等，涌现了一批如闵行新兴技术开发区、漕河泾新兴技术开发区等为代表的节约集约用地典型。
    在产业用地节约集约体制建立上，总结起来大致包括以下一些方面：政策措施做保障，通过制定节约集约规划、促进措施和意见等，落实“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”的目标要求；指南指标做引导，通过设置有关建筑容积率、建筑密度、投资强度、土地产出率等指南，引导产业用地绩效提升与空间集聚；信息平台做支撑，近年来结合上海市城市化、工业化与空间布局特征，通过搭建产业用地信息平台，建立了产业用地的信息更新和绩效评价机制；管理制度做手段，形成了“批项目、核土地”制度，通过建立有关用地定额标准体系，向功能、标准和项目审查管制转变，用地审批逐步由“按需供地”走向“定额供地”，开始实现节约集约用地的源头上控制。总体看，多年来上海市依靠这些节约集约用地做法与相关体制，为按照“保障发展又保护资源”的要求，依靠内涵提升促进发展提供了重要支撑。
    2 上海市未来发展定位将凸显用地与土地资源稀缺的矛盾，有必要对产业用地节约集约利用的科学机制探索完善，以加快形成节约集约用地“倒逼机制”促进经济发展方式转变截至2009年，上海的生产总值已经连续18年实现了两位数增长，上海在全国经济社会发展格局中发挥了举足轻重的作用，未来十几年上海将加快实现“四个率先”、“四个中心”的战略目标，产业用地需求总量仍将持续扩大，产业发展过程中用地需求扩大和土地资源稀缺之间的矛盾将日益激化。实践证明，转变土地利用方式是促进经济发展方式转变的重要而有效的途径[4]。实施土地用途管制，强化土地供给刚性约束，可以有效抑制建设用地过度扩张，促进形成节约集约用地的“倒逼机制”[5]，进而促进经济发展方式转变。这是关系上海市经济社会发展全局的紧迫而重大的战略任务，也无疑是一项艰巨而复杂的系统工程。但目前，上海市在产业用地节约集约利用管理体制、政策体系和技术标准方面还尚待健全完善，相关机制仍需协调配套，节约集约相关科学机制还需认真探索。主要表现在以下几个方面：一是以往相当长时间内“摊大饼”式的扩张方式，导致目前相当数量的存量产业用地仍存在利用效率低、结构不合理、闲置粗放等问题。经济复苏、产业结构调整升级对用地需求的增加，虽然部分项目可利用存量土地，但仅依靠盘活存量无法适应“调结构”的要求。同时，由于盘活存量情况复杂、周期长、成本高，产业项目更倾向于使用新增产业用地。
    科学制定规划，合理安排产业用地供地，用好“增量”显得至关重要。
    二是就当前产业用地管理现状而言，产业用地多头管理，管理效率有待提高。如就产业用地“招拍挂”而言，整个招拍挂流程从制定工业用地年度计划、确定出让地块、设定产业准入条件、用地预审、确定出让方案到最终土地出让，整个过程涉及到市区两级规土局、发改委、经委、环保局等诸多政府管理部门，各个部门存在诸如信息共享不足、沟通机制不畅等问题[6]。产业用地各管理部门如何携手建立一个产业用地管理平台，强化各部门之间的分工与合作机制尚需进一步加强。
    三是当前上海市中心城区还存在大量工业用地性质的老厂房、老仓库等，迫切需要建立合理合法的土地用途变更机制，通过“腾笼换鸟”、“退二进三”等方式提高其利用效率。在当前产业用地供求关系紧张的条件下，盘活存量用地成为缓解供需矛盾和优化用地结构的有效之举。盘活存量涉及到上海市中心城区大量的低效或者闲置工业用地的二次开发以及淘汰历史企业等问题，而目前上海市存量土地用途变更的制度尚未建立，低效或者闲置存量土地通过转变用途以提高利用效率的市场化运作通道也未完全建立，产业用地用途变更机制的缺失不利于上海产业结构的升级优化。
    四是由于对产业升级换代发展规律认识的困难以及产业用地招拍挂固定年期的限制，导致目前很多工业园区的产业用地调整面临较大困境。企业的生命周期与产业生命周期密切相关。上海市大力发展先进制造业，如集成装备、精品钢材、生物医药、微电子、新能源等产业类型不同，其生命周期也不同。虽然法律规定工业用地出让年限最高是50年，并没有对低于50年的情况进行限定。注重产业生命周期，考虑企业的投资运营特点、生产线的生命周期等，实行弹性出让年期制更有利于提高土地的利用效率。
    五是一些产业项目拿地后未按期开工，甚至存在土地被长期搁置，拿地企业试图通过土地增值来获取收益。这种项目招拍挂时审核的限制条件特别是强度等条件后期未能达到，突出反映出对产业项目的后期跟踪监管不够，用地的退出机制尚未建立起来。
    六是工业用地出让管理权利实际掌握在地方政府手中，现阶段还没有促进工业用地地价合理化的良好激励机制。要应对“地方政府失灵”现象，不仅需要市场来引导，更需要上海市政府来规制，针对地方政府和用地企业建立有效的激励和约束机制。

    七是目前实行的单位面积投资强度、产出强度等土地节约集约利用指标体系和管理模式，地方容易根据自身利益需要做出调整造成节约集约利用假象，为此有关考量标准仍待完善。
    3 上海产业用地节约集约发展对策应主要落实激励机制、责任机制、变更机制、出让机制和考核机制等，才有可能突破土地对产业发展的瓶颈制约新形势下，我们必须树立强烈的忧患意识和机遇意识，解放思想建立应对发展，用新理念、新机制强化节约集约管理工作[4]，使产业用地管理从单纯的数量管理走向数量、质量、生态并重的综合管理，切实保障自主创新与战略性新兴产业用地，推动上海市产业结构调整和经济发展方式转变。必须要积极探索建立产业用地节约集约的激励机制、责任机制、变更机制、出让机制和考核机制，依法从严从紧管理土地，实现产业用地利用由较粗放向集约型转变，促进上海市产业用地方式的根本转变。
    一是建议严格规划边界引入激励机制形成倒逼。
    防止地方政府行政权力过多干预与保证规划的权威性是产业用地管理的难题。上海目前已经进行了两规合一，确定了未来城市发展边界线、基本农田保护线和产业用地控制线三条线，明确了104个产业区块和总量，对优化产业用地利用布局和结构将起到主导作用。在控制线基础上，努力盘活存量产业用地，增大其保有成本，促进土地流转。对批而未供、供而未用、用而不足项目等进行全面清理，在摸清家底的基础上，一事一议，采取收取闲置费、等价置换、限期开发、调整项目、建绿复垦、协议或无偿收回等多种途径盘活。将增量指标与存量产业用地绩效挂钩，形成“倒逼机制”，以新增指标对存量盘活好、用地绩效高的区县进行奖励，倾斜安排下一年度产业用地计划，并优先办理农用地转用、土地征用审批手续等。
    二是建议建立跨部门的产业用地 协调管理责任机制。根据上海产业用地管理的具体情况，产业用地管理要逐渐形成以规划国土管理部门（市规土局）为主体、产业管理部门（市经信委）、经济运行监管部门（市发改委）、环境保护监管部门（市环保局）等为重要参与方的跨部门协调管理机制，明确各部门的分工，明确对相关部门的职责和权限划分，对产业用地管理过程中遇到的各种问题进行协调管理、协同推进。
    三是建议完善产业用地用途变更机制。出于土地利用经济价值最大化的考虑，上海城市中心原有的老厂房、老仓库等第二产业用地用途变更的需求已经非常迫切。尽管上海市有关部门通过授牌成立创意产业园区或者现代服务业聚集区等方式在某种程度上实现了部分老厂房、老仓库的重新利用，但仍需要进一步研究制定合法、合理的产业用地用途变更机制，以缓解供需矛盾，并为产业升级开辟新的通道。
    四是建议深入研究产业更替演变规律引入弹性出让机制。按照不同产业的生命周期实行弹性出让年期，加大将要淘汰劣势企业的土地成本，优化产业布局，有利于落实重点产业调整振兴规划。在产业用地出让年期方面进行进一步的改革，建议推行工业用地出让区别年期制或标准厂房租赁制（投资额低于投资强度指标的项目进入标准厂房），探索工业用地分阶段出让，如出让年限先定为5年，5年之后达到节约集约用地标准，方可获得其余45年土地使用年限。
    五是建议建立产业用地“双向约束”考核机制。
    首先是进一步强化土地出让合同监管。如通过加强对土地出让年期内的出让用途、开发利用效率以及到期处置情况的管理；加强对土地绩效管理的有效性，在合同中约定定期对土地利用情况进行考核，对达不到规定标准的，提高其土地持有成本。其次是形成多部门联动的土地利用监管体系，从规划、土地、财政补贴、税收、用工、开竣工等方面制定激励措施，对用地单位投资强度、产出额度、上缴税收、就业规模、建设周期、履约保证、验收考核、项目退出、闲置处罚等约束，促进土地由“一家管、大家用”向“大家管、大家用”转变，实现产业用地“事前、事中、事后”全程跟踪服务与长效管理[7]。最后是进一步加强信息化建设，实现信息共享和精细化管理，时时监控用地与产出的关系，切实将土地有效监管起来。
    六是建议制定区域性的工业用地出让最低价。以此作为出让工业用地地价的最低门槛，控制地方政府出让工业用地价格的弹性范围。制定原则应不低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地拆迁补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和，有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%[8]，及时公开交易信息。充分利用价格杠杆促进产业结构调整，建立工业用地地价的调节机制，使之与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩，实行地价动态管理，适时作调整。
    七是建议完善节约集约利用的考量标准。建议参照国际上的通行做法，采用包括容积率、建蔽率和体量、地价、就业密度或技术强度等在内的指标来表征产业用地的节约集约利用水平。这方面有些国家已有成功经验可以借鉴。针对开发区，根据不同类型采用有区别的考量因子，如出口加工区采用工业出口额，保税区采用工业进出口额，物流园区采用进出货物量和进出货物价值等[9]。充分完善现有的产业用地数据平台，维护数据的长效性、确定性，完备考量标准与技术，为逐步形成倒逼机制提供依据。
    土地资源对上海十多年的经济快速发展起到了强有力的支撑作用，但从上海产业用地的节约集约状况看尚有很多潜力可挖。我们应充分借鉴国内外的成功经验，科学谋划上海市未来产业用地节约集约的发展对策，多探索，多实践，多总结。要以节约集约为主线，进一步研究建立相关配套机制，坚定不移地推进土地利用方式转变，进而推进经济发展方式转变，加快构建保障和促进科学发展的国土资源管理新机制，推动经济社会全面协调可持续发展。
    参考文献
    [1] 徐绍史. 加强和改善土地宏调 构建科学发展新机制[J]. 资源与人居环境,2010,(5):14-16.
    [2] 上海市发展和改革委员会. 2008上海服务业发展报告[M]. 上海:上海财经大学出版社,2008:7.
    [3] 上海市经济和信息化委员会. 上海市开发区统计手册[Z]. 2010.
    [4] 徐绍史. 节约集约用地 促进经济转型——写在第二十个全国“土地日”[N]. 人民日报,2010-06-25.
    [5] 詹运洲. 基于转变发展方式条件下的上海市产业用地政策思路[J]. 上海地质,2009,30(3):3-7.
    [6] 何芳,肖宗仁. 上海产业用地利用现状及发展对策[J]. 中国房地产,2008,(10):51-53.
    [7] 孙金龙. 在节约集约用地试点中探索科学发展新模式[N]. 中国国土资源报,2009-06-12.
    [8] 彭政前. 中部城市工业用地地价杠杆在节约集约用地中的作用[J]. 国土资源导刊,2008,5(3):10-13.
    [9] 段浩. 开发区土地集约利用评价指标体系研究与探讨[J]. 上海地质,2009,30(3):39-43.

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