城镇化背景下的户籍制度改革：方向、重心与路径选择
笪杜睿云1，段伟宇2（1.广西银行学校，广西南宁530007；2.西北大学经济管理学院，陕西西安710127）眼摘要演随着我国工业化、城镇化建设的快速推进，户籍制度对人口流动的限制作用正在逐渐减弱，因此当前我国户籍制度改革的探索方向与重心应开始转向如何通过革除当前户籍制度的利益分配功能进而实现公民利益权利的无差别化待遇，如何加快推进城乡一体化进程进而缩小城乡差距，以及如何提高农村劳动力的受教育程度和质量进而解决城乡教育的“二元化”等一系列问题上来。
眼关键词演农村劳动力转移；户籍制度改革；教育；二元化当前，我国已经进入破除城乡“二元”社会结构，统筹城乡协调发展，加快城乡一体化进程的关键时期，而传统户籍管理制度的严重弊端及其负面影响在新形势新阶段下也随之日益暴露和突显，因此社会各界对其进行全面彻底改革的呼声越来越高，而其改革的成败也必将直接关系到我国国民经济的健康发展、城乡社会的和谐稳定以及人民生活质量的根本提高等诸多方面。
一、我国户籍制度的历史成因与功能演变
我国户籍制度的形成与发展有其深刻的历史根源，在建国初期，我国面临粮食生产能力不足、公共基础设施建设薄弱、城镇就业问题突出以及西方世界的排斥与挤压等诸多国内外不利因素，当时的这一系列客观国情使得我国城镇的生产、生活资料极度匮乏，城镇社会的人口吸纳能力明显偏低。并且由于受到前苏联工业化发展路径与模式的严重影响，从而制定了重工业优先发展的赶超型工业化战略。而在新中国成立之初千疮百孔、内忧外患的经济社会条件下，获得发展重工业所需原始积累的现实途径在当时看只能是“牺牲农业及农村，以工农业产品价格‘剪刀差’形式，尽可能压低原材料及农产品价格来降低工业化建设成本，以及不对农村居民实行社会福利保障等办法，最大限度的将农业剩余或农村剩余转化为发展工业化所需的原始积累”（李佐军，2009）这条道路可选择，但是以这种方式完成工业化原始资本积累的前提则是必须保证能够有充足的劳动力在农业部门进行生产，然而城乡之间资源分布的不对称以及不同部门生产率所存在的巨大落差又必然会形成对农村剩余劳动力由农村向城镇流动和聚集的“农村推力”与“城镇拉力”，诱使劳动力不断由农业迁出。因此出于遏制城镇人口过度膨胀、保持城镇社会稳定以及快速恢复和发展国民经济的需要[1]，我国最终形成了以将农民禁锢在土地之上，保证农业生产稳定，控制农村人口过快流入城镇为主要目的的户籍制度。但是我国户籍制度的功能与影响也并不是一成不变的，它是一个不断演变的过程，其变迁大致经历了三个阶段：第一个阶段是着重登记管理职能阶段，这时的户籍管理政策①最主要的目的在于对人口居住地点与基本信息的登记上面，并不涉及公民的自由迁徙与利益权利的分配等问题；第二个阶段是强化限定人口自由流动权能阶段，其中最主要的是针对人口的乡城流动行为进行严格的限定与规制；第三个阶段则是固化利益分配功能阶段，其最突出的表现在于将涉及诸如就业、教育、住房、医疗、社会保障等与公民切身利益相关的诸多福利权益与户口相联系，且城乡居民之间的差别非常明显，户籍制度在此阶段已经逐渐演变为保护城镇本地人口既得利益的制度工具。
二、对现阶段我国户籍制度改革方向与路径的认识
在对我国户籍制度改革的早期研究中，学者们多将重点放在法律、尤其是宪法角度中公民自由迁徙权的讨论上面，以及为户籍制度的“破冰”寻求法理支撑。然而，我国当前所实行的户籍制度，从表面上看是法律问题，但其根源却要归宿到我国建国初期经济基础的薄弱以及城乡社会发展的不平衡，它的本质是由于经济社会发展过程中的诸多矛盾而诱发的法律“畸形”。因此我国户籍制度改革不仅需要从法律角度去寻求正义，而且更要从现实出发，追本溯源，找准当前改革过程中的关键难点与核心矛盾，对改革的方向与路径进行重新审视，力争能够在这一问题上取得全面突破。随着国家对农村人口流动与迁徙等一系列限制规定的逐步放宽以及学术界对户改问题研究的不断深入，人们已经开始不再单纯从法理上去寻求正解，而是将其对户籍制度改革的关注点逐渐向破除现有户籍制度的利益分配功能或是使其能够合理流转，进而实现城乡居民在享有公共产品提供与社会福利待遇的“无差别化”[2]等问题上面转移，户籍差异所导致的公民利益权利分配过程中的巨大差别也正是当前户籍制度最为人们所诟病的地方。围绕剥离户口背后所粘附的各种利益权利为中心进行综合改革肯定会成为今后我国户籍制度改革的趋势与方向，但是实现这个目标的基础和前提则是必须要有社会生产力水平的大幅提高以及国民经济的高速健康发展为一系列改革措施提供必要保障，然而就我国的现实国情来看，这在当前绝对不是能够一蹴而就所能实现的。
与此同时，农村转移劳动力由于文化素质偏低、技术技能不足而导致其在城镇进行生产生活时所出现的“低素质屏障”也日益被学界所关注，加大我国农村教育的资金投入与政策供给力度，对农村转移劳动力进行一定的教育与培训，彻底改变城乡教育发展严重不均衡的现状，更是被众多专家学者视为弱化当前户籍制度负面影响，促使农村转移劳动力能够更好完成其“再社会化”过程的一个切实可行的有效途径。
三、城镇化进程中农村转移劳动力的“再社会化”问题
随着我国经济体制的深刻变革以及市场化程度的不断提高，户籍制度对人们的束缚与制约在许多方面都已逐渐减弱，因此在我国城镇化的过程中，大量农村劳动力得以从农村进入城镇。但是长期以来，二元社会结构在事实上已经造成城乡居民在知识文化、能力素质、价值观念以及生活方式等诸多方面存在的显著差别，再加上城镇之中各种正式与非正式制度的影响，这些都直接或间接导致了农村转移劳动力进入城镇之后无法很好与城镇社会相融合，因此他们常常被人们冠以“农民工”的称谓，绝大多数转移农民在城镇之中扮演着“农民”与“市民”的双重角色，在二者之间处于非常尴尬的“边缘化”状态。而“认识和实践中的混乱与含糊使农村转移劳动力感到无所适从，从而陷入经常性的角色冲突之中，因此在努力破除阻碍其身份转化的制度性障碍同时，也必须从根本上改变转移农民的价值观念，提高他们的文化程度，赋予其满足在二、三产业进行生产劳动所必需的知识技能。因此促使转移农民完成‘市民化’的过程，就成为城镇化进程中转移农民‘再社会化’的核心内容与关键。”[3]农村转移劳动力冲出土地的束缚，实现角色的转化，进行职业的变更，并且与城镇之中的先进生产要素相结合从事生产劳动，这就必然会对他们的劳动能力、学习能力以及竞争能力等方面提出更高的要求。而现代社会中，教育被公认为是人们进行人力资本投资的最主要渠道，是劳动者形成生产技能的重要基础[4]，同时更是促进人们社会化的有效途径。因此通过教育活动向农村转移劳动力传授城镇社会的各种文化传统、生活习惯、价值观念以及行为方式，从而使受教育者在知识的积累中逐步完成个人的内化，必将成为促使其最终实现“再社会化”转变的一条可靠途径[5]。
四、我国户籍制度改革应遵循的两步走战略
在我国整体推进户籍制度改革之前，我们必须明确的一点是，任何改革的终极目标都是为了适应经济的发展，推动社会的进步，并使更多的人能够分享到改革的成果，从改革之中获益。因此如果结合户籍制度改革的短期目标与长期取向进行整体考虑，笔者认为有必要将我国户籍制度改革这项浩瀚工程分成前户籍改革阶段与后户籍改革阶段，并采取先“破冰”，再“融冰”的两步走战略去
化解②。
“破冰”作为前户籍改革阶段的重心，其着力点应立足于制度性障碍的废除。这一过程主要包涵两个方面的内容：一方面是改革户籍制度本身，从法律上恢复公民的自由迁徙权；另一方面则是改革与户籍制度相关联的整个制度群，打破现有利益格局，进行城乡之间利益资源的实质性“重组”（邓海建，2006）。而在允许公民“自由迁徙”的问题上，我国早已取得实质性突破，从20世纪80年代中期开始，随着国民经济的快速发展，农村家庭联产承包责任制的普遍实行以及农业现代31持续推进，我国城镇粮油供应紧张的局面得到大大缓解，同时由于改革开放初期我国劳动密集型经济增长方式需要大量的劳动力作为支撑，这就使得城镇二、三产业对劳动力的需求非常旺盛，因此放宽对农民进城限制的条件逐渐成熟，户籍制度制约人口自由流动与迁徙的作用在新的历史时期被逐步地弱化，如今已经在事实上丧失了限制人口自由流动的功能[6]，进而演变为排斥农村人口与城镇居民分享资源，维护城镇居民既得利益的制度工具。因此这一阶段改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流动进行约束等问题上面，其着力点与突破方向应放在如何打破现有利益格局而不造成新的社会冲突与群体对立，如何革除其利益分配功能而使其回归到仅仅作为对人口进行登记管理的必要手段，以及如何配套教育医疗、社会保障等基本福利但不至于使地方财政捉襟见肘这三个方面。这三个问题处理好了，改革过程中的一系列制度性障碍才有可能彻底瓦解。
而“融冰”作为后户籍改革阶段的难点，其着眼点则必须放在非制度性障碍的化解上面。由于户籍制度的影响作用而形成的我国二元社会结构，已然造成了城乡居民之间在“软实力”方面的巨大差距。长期以来我国农村绝大部分地区在教育经费投入、教育教学质量等方面都大大落后于城镇，农村人口的受教育年限与质量同城镇居民相比始终处于绝对劣势，全国第五次人口普查资料显示，2000年我国农村劳动力人口（15岁～64岁）的人均受教育年限仅为7.33年，而城市劳动力的人均受教育年限为10.20年，农村人均受教育程度比城市足足低了2.87年。并且根据中国教育与人力资源问题报告课题组的研究：“2000年每10万人口中各种受教育程度人口的数量，城镇大学程度的人口数量是农村的18倍；城镇高中程度的人口数量是农村的4倍；在初中程度的人口数量上，城乡基本接近；只有小学程度的人口数量，农村大于城镇。城乡之间在人力资本积累水平和积累阶段上存在着明显差别，城镇的人力资本积累目前基本处于中等和高等教育阶段，而农村人力资本积累尚处于普及初等教育阶段。”并且即使是那些进城务工人员及其子女，在城镇接受的教育从总体来看也与城镇原住居民子女有着很大悬殊。因此，在“二元教育”结构下，城乡劳动力之间存在的受教育程度与质量差别，就不可避免的会导致城乡劳动力异质性问题的出现和形成[7]。这也使得绝大部分农村转移劳动力与城镇劳动力相比，在现代部门进行择业、就业与创业竞争时显得“先天不足”，这又会使得我国现行户籍制度的“劣根性”被二次放大。并且根据路径依赖理论，某种制度一但形成，便会产生刚性与自我强化机制[8]，我国户籍制度同样也不例外。周德魁（2008）曾经指出：“即使我国最终拆除了户籍制度的樊篱，建立了城乡统一的户籍管理体制，但现实中农民与农村转移劳动力在文化技能、职业素养、生活习惯等方面与城镇居民相比还是会存在巨大的差异，城镇居民对农村人口歧视观念的改变仍将是一个漫长的过程”[9]。因此即便统一城乡户口，并且能够剥离粘附在户口背后的诸多利益权利，农村转移劳动力在城镇之中仍将会处于非常尴尬的弱势地位。而且就当前与户籍制度相关的“住房、卫生、就业、社保、教育”这五个主要的大项来看，户籍差别表现最为明显的当属教育，但教育却偏偏又是对个人今后发展影响最大的一个重要因素，因为其它的不公可能只会影响人的一时，而教育的“缺失”却很可能影响到人的一世。
综上所述，对于我国户籍制度的改革，绝对不能只停留在简单的“放开”上面，而必须是一个全方位、深层次、渐进式的系统工程，废除现有户籍制度只是这一具有重大历史意义改革的起点，历史对我国农民的亏欠需要我们现在给予加倍的补偿，特别是在后户籍改革时代，政府尤其需要注意从教育方面给予农村人口以补偿，为他们提供良好的受教育机会，把推进教育公平作为构建整个社会公平的重要基石。
五、结语
户籍制度改革作为当前我国社会变革与发展过程中的焦点问题，从政府部门到大众舆论长期以来都是“千呼万唤”但却仍然还是“不得其解”，其改革的跨度之长、难度之大由此可见一斑，因此对于户籍制度改革这一重大而深远的问题，必须从理想与现实的双重维度进行更为深入的思考与探索，才能得出一套切实可行的改革措施与方法。在户籍制度的“破冰”方面，我国中央及地方各级政府都作出了积极的探索与尝试，并且取得了一定的阶段性成果，这就为户籍制度的全面改革打下了良好的基础；但与此同时，对于户籍制度的“融冰”，我们更是无论如何都不能忽视与懈怠，因为仅仅针对户籍制度本身进行的改革无论侧重点在哪，也不管以什么样的方式进行，都只能治表，无法除根，户籍改革的最终目的不仅是还农民以迁徙的自由，给农民与城镇居民相等的权利，更重要的一点是使他们获得自由发展的可能，赋予他们与城镇居民竞争的能力。
杜睿云，段伟宇：城镇化背景下的户籍制度改革：方向、重心与路径选择32只有不断夯实经济基础、缩小城乡差距，努力提高农村劳动力的个体素质与能力，实现社会的全面发展与进步，才有可能使我国户籍制度以及由其带来的一系列问题得到最终解决。
我国户籍制度改革的大幕已经徐徐拉开，但改革的进程不可能总是一帆风顺，必然会遇到许许多多的困难与阻力，而面对挑战，我国的政治家除了要有敢于担当改革重任的非凡勇气之外，更应具备统筹全局、协调推进改革进程的超群智慧，惟有如此，我国户籍制度改革才有可能真正成功，继我国城乡“二元”社会结构之后形成的城镇内部“二元”社会结构等问题才有可能得到避免，长期困扰中国社会的“三农”问题也才能真正得到彻底的解决。
[注释]
①这里使用“户籍管理政策”一词，主要是为了与1958年之后我国的户籍制度相区别。
②“破冰”主要侧重的是对现行户籍制度的改革这一问题本身而谈，即前户籍改革阶段需要解决的问题；而“融冰”更主要的是将重心放在解决由于我国长期的城乡二元结构所造成的农村劳动力在社会地位、素质能力等方面与城镇居民的差距，即后户籍改革阶段需要破解的难题
