我国城市公用事业市场化改革中的风险分析
邵　宁(安徽工业大学文法学院,安徽马鞍山243002)
　　摘　要:城市公用事业在市场化过程中会面临各种风险,其中最直接和最主要的是竞争缺失带来低效率、国有资产流失等经济风险和社会公平、公共安全等方面的社会风险,这些风险将会影响到公用事业市场化的执行效果。
    　　关键词:城市公用事业;市场化;风险　　中图分类号:F294　　　　　　文献标识码:A　　　　　　文章编号:1671-9247(2010)03-0032-02所谓公用事业市场化,就是在公用事业领域,通过引入竞争等市场机制,打破长期以来由政府垄断的经营模式,转变为由政府、社会及私人等通过竞争实现的多种形式的投资和经营模式。公用事业在市场化过程中将会面临经济风险、社会风险和政治风险,这些风险都会直接影响到公用事业市场化的执行效果。目前我国城市公用事业改革正在进行中,因此有必要对城市公用事业市场化存在的风险予以分析,为我国的城市公用事业改革提供借鉴。
    　　一、公用事业市场化的风险的内涵
　　公用事业市场化的风险大致可以分为两类,即企业风险和公共风险。对于私人合作者而言,公用事业行业具有需求稳定、回报率大等投资优势,多数情况下进入此领域后企业应该具有更加宽广的发展空间,但是,与其他行业一样,公用事业领域的投资同样存在风险。由于公用事业服务投资额大,涉及政治和社会大众等多种因素,建设期和回收期长,投资风险更具独特性,主要包括:地方政府诚信不足的风险、政府出台的政策不具稳定性的风险、投资不能收回的商业风险等。
    对于公共管理的主体而言,在公用事业市场化中,同样存在风险,而且这种损害公共利益的公共性风险更应该得到重视。
    　　公用事业市场化的基本逻辑是通过充分激发个人利益的最大化,最终实现公共利益的最大化。经营者在自负盈亏的情况下,其个人收益与公用事业的经营业绩息息相关,因此,为了实现个人收益最大化,他们有充足的动力降低经营成本、改进管理过程、改善公用事业产品的供给状况,而其经营管理业绩的优化也意味着消费者可以享受更为丰富的产品与更为方便快捷的服务。然而,事实上,公用事业市场化的理性模型并不一定能够实现。公众期望得到尽可能低廉的价格和更优质的服务,而追求最大的利润却是企业永恒的主题,因此,企业自身利益的最大化可能以损害公共利益为代价,即公用事业市场化的逻辑和公用事业的公用属性之间不可避免地存在矛盾,这一矛盾的存在使得公用事业市场化可能会存在一些损害公共利益的公共性风险。
    　　因此,在公用事业市场化浪潮呈席卷之势时,需要对公用事业市场化可能带来的问题进行更多的理论研究,尽可能防范与控制各种潜在的风险。根据公用事业市场化相关理论的分析和国内外的实践经验,在公用事业市场化中,潜在的公共风险主要表现在经济、社会、政治等诸方面。公共事业的公共属性,决定其提供方式的市场化所带来的风险最直接和最主要的是在经济方面和社会方面。
    　　二、公用事业市场化的经济风险
　　(一)竞争的缺失带来的效率风险
　　公用事业市场化改革的初衷是要解决公用事业在政府出资、国企经营这一传统模式下出现的低效率问题。提及市场化,很多情况下是被简单理解为所有权由国家转移到运营的企业,经营权由国有企业转移到民营企业。然而,如果仅仅是所有权或经营主体的更迭,而相应的竞争机制没有建立起来,原有的公用事业垄断性经营模式没有进行重组,那么即使市场化也不会对运营企业带来激励作用,企业仍然不会有很高的自觉性和主动性来提高效率,因为这实际上只是利益的再一次分配,即由国家垄断转变为一家或几家企业的垄断。垄断企业没有加强内部管理和技术创新的动力,从而导致生产低效率。简言之,公用事业市场化后如果没有市场竞争的压力,可能仍是低效率的。因此,对任何产业来说,真正促进效率提高的是市场竞争机制的引入而不是经营主体及所有制的改变。
    　　在没有竞争或竞争不充分的情况下,就要政府通过科学地制定准入机制和与价格、质量等方面有关的管制政策,以保证公用事业的有序供应。若任凭市场自由调节,私营公用事业经营者就会像垄断者一样,疯狂地提高价格,这将会给整个经济带来恶果,给民众的根本利益带来灾难。目前,在推进公用事业市场化改革的过程中,许多地方政府只注重自己权力的获得、财政包袱的卸载和外部资本的引入,而不注重构建有效的竞争机制,然而,如果政府将某项公用事业的经营权转给商业投资者,任其全部运作,却没有一定的管制机制,那么这必然只是从一种低效率变为另一种低效率,最终的消极后果只能由整个社会来承担。
    　　(二)国有资产流失风险
    　　从国际经验看,发达国家通过公用事业市场化使得政府获得了大量的财政收入,但许多收入是以出售国有资产为代价的。而且,多数国有企业是以大大低于市场价值的价格出售的,这表现在国有企业股票上市不久,股票价格便大幅度上涨。这样的市场化,对政府所拥有资产价值产生的净影响是负的。由于政府出售国有资产,减少了政府所掌握的能为全体公民谋利益的资源,实际上是在出售未来的收益权,因此,国有资产若以低价出售,也就是变相地减少了政府未来的收益,从而造成国有资产严重流失。
    　　此外,在国有资产出售过程中发生的高昂的广告费用、专家咨询费用等,无疑也会转嫁到公众应获的利益中去。另外,国有企业是以全体纳税人贡献的财政收入建立的,本应归全体纳税人所有,然而市场化后股票持有者往往只集中于少数人,大多数居民个人只购得少量股票,把这些国有企业以低价出售给少数人,这实际上是把国有资产以低价从纳税人手中转移到少数股民手中,这在全社会范围内,必然造成社会财富的不合理再分配,其结果是社会越来越不公平,各种不稳定的因素都会接踵而来。[1]

　　三、公用事业市场化社会风险
　　(一)社会公平风险
　　寻求普遍服务是公用事业公益性特征的一个体现。普遍服务是指公用事业的经营者应在任何地方,以普遍可承受的价格向每一个潜在的消费者提供某种能够满足其基本生活需求和发展需求的服务,而不应因社会成员的经济收入、社会地位、民族信仰的不同而使服务有所差异。它包括三层含义:可获得性、非歧视性和可承受性。[2]这是因为,一方面,享有各种生活必需品是消费者拥有的权利;另一方面,它是作为公众利益代表者的政府的一种承诺,政府将提供公共物品和服务的职能委托给特许私营企业的同时,也就意味着普遍服务应该相应地成为私营企业必须履行的一项社会责任和义务。
    　　由于公用事业与广大人民群众的生活息息相关,对消费者来说,许多公用事业产品和服务属于他们的必需品,具有消费的“不可拒绝性”,价格再高也必须消费。在由政府独揽公用事业大权的时代,政府能够保证公用事业提供的公平性。公用事业市场化后,从原先完全由政府提供公用事业转变为更多由私营部门生产和提供公共产品,虽然公用事业生产和提供主体发生了变化,但并不意味着其公益、公共属性的改变,因此,它不应该嫌贫爱富,而应该继续坚持普遍服务的原则。但是,对追求利益最大化的私营企业来说,普遍服务可能意味着经济上的损失。如果它们的这种损失得不到相应的弥补,它们可能会违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则,社会弱势群体的权益就必然受到损害。在我国,公用事业市场化后,违反普遍服务原则的情形已越来越突出。近年来,大多数城市的管道煤气、天然气、工业以及居民用水、电的价格均有伴随着公用事业市场化进程的加深而有提高之嫌,有人甚至把提升价格看作是公用事业市场化改革的第二特征。
    公用事业市场化后价格提升的直接受害者无疑是当地普通的民众和贫困的弱势群体,这与提供公用事业的初衷即实现普遍服务相违背,严重影响了社会的公平和正义。
    　　(二)公共安全风险
    　　铁路、信息、公共交通、供水、供气、供电等公用事业本身具有较高的安全风险,一旦出现事故,社会影响巨大,有的甚至是灾难性的。根据“经济人”的假设,公用事业市场化后,任何一个产业的经营者都必然追求其自身经济利益的最大化,将很少或者甚至不去考虑公共的利益。很多企业不断寻求节省开支之法,很少关注公用事业产品和服务的质量及其安全性。在这种情况下,原有的服务承诺能否保持,难免惹人怀疑。
    　　从国际经验来看,市场化的某些后果确实令人失望,如英国铁路、美国电力等行业市场化后,事故频发,产品或服务质次价高,令消费者怨声载道。英国铁路市场化后,在私人经营的最初两年,经营正常,效果也是相当明显的。然而,经历了一段时间之后,他们为了获取最大的经济利益,想方设法降低开支,在铁路的保养维修等方面很少下工夫,投资明显减少,结果使得事故隐患不断增加,造成了数次严重惨剧,从而动摇了人们对铁路运输的信任。
    　　美国的电力市场化也未能完全展示出市场化的正面神奇色彩,反倒是通过大停电这样的恶作剧,显示出了市场化的强大反面威力。正是由于市场化,原则上能省则省,使得美国的电网系统工作在额定设计能力附近,根本无法承受比较大的干扰冲击。尽管不可否认自然因素和人为因素是触发2003年8月14日美加大停电的重要因素,然而,大停电事故一而再、再而三地发生,其根本原因则是电力基础设施存在缺陷却没有得到相应的重视。
    　　从根源上看,无论是英国铁路市场化后事故的频发现象,还是美国电力市场化后美加大停电事件,其原因可以归结为一种所谓的市场化现代设计理念,也就是以最低成本、赚取最大利润为目的来主导新产品开发的设计理念。
    　　从更广阔的角度看,供水、供气、供电、电信等行业不仅关系到“民生”,也关系到“国计”,是国家安全的战略性节点。如果把这种完全以利润为主导的产品开发设计理念应用到诸如国家电网这样的大系统中,就等于埋下了定时炸弹,随时都可能引爆,从而造成不可估量的重大损失。我国如果盲目接受这种市场化的现代设计理念,也可能在一些重大工程中埋下隐患,因此,对于美国的一些市场化先进理念,我们绝不可全盘照搬。此外在这些领域市场化,有关方面还要注重研究出台相应的应急预案,否则,在社会动乱、战争、金融危机等特定条件下将必然危及国家安全。
    　　总之,城市公用事业是城市经济社会发展的载体,我国城市公用事业的市场化改革实践正在推行,对其间可能产生的风险进行分析,并在此基础上对风险进行评估和建立风险控制机制,是保证广大民众享用良好公共事业的前提。
    参考文献:
    [1]王俊豪,周小梅.中国自然垄断产业民营化改革与政府规制政策[M].北京:经济理论出版社,2004.
    [2]黄卫平,汪水成.当代中国政治研究报告(IV) [M].北京:社会科学文献出版社,2005.

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