网络监督下政府形象提升模式的构建
      ●张玉强孙淑秋
     摘要：当前网络监督日益彰显着自身先天的优势和独特的魅力，同时也为政府形象建设提出了严峻的挑战，为避免政府形象在网络监督下被破坏，必须创新政府应对网络监督的观念和行为。为此，文章提出了政府形象提升模式，并以政府适度反应行为为视角和核心要义对其进行了构建，最后提出若干建设性的政策意见。
     关键词：网络监督；政府适度反应；政府形象提升；模式
    作者及单位：张玉强，广东海洋大学经济管理学院讲师，中央民族大学民族地区公共行政管理专业08级博士，从事公共政策研究；孙淑秋，广东海洋大学政治与行政学院讲师，中央民族大学马克思民族理论与政策专业09级博士。（广东湛江524088）
一、网络监督的兴起
    网络技术的发展和普及，改变着人们的生活方式，也对政治监督和惩治腐败产生了深刻的影响。在这种影响下，一种将网络信息技术与民主监督行为结合起来的网络监督模式正在兴起。从BBS、博客，到各新闻网站和门户网站的相关频道，再到个人维权网站甚至是专门舆论监督网站的出现，各种网络形态的并存与互动，使得网络监督不仅快速、便捷，而且廉价、有效。而最值得一提的是，中国网民群体不仅基数大，而且增幅快。据查，中国互联网络信息中心（CNNIC）2010年1月15日发布的《第25次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2009年12月，我国网民规模达3.84亿，增长率为28.9%。而我国手机网民一年就增加了1.2亿。 [1]
    同时，由于网民参与的普遍性和不受控制性，使得网络监督无时不在，无处不在。在过去的几年里，以上海的“钓鱼执法”、云南的“躲猫猫”、南京的“天价烟”等事件为代表，一个个“问题官员”经不起网络监督的考验，或被问罪，或被去职，网络监督彰显了自己独特的魅力和强大的功效，也引起了各界人士广泛的关注和重视，尤其是广大网民的热衷和追捧。据人民网一项网上调查显示“，参与调查的网民有87.9％非常关注网络监督，当遇到社会不良现象时，93.3％的网民选择网络曝光。”[2]同时，网络监督的形式也得到了官方的认可和运用，2009年5月再版发行的《中共党建辞典》收录了一个新词条“：网络反腐”，并将其解释为互联网时代的一种群众监督新形式。2009年5月4日，最高人民检察院公布了修订后的《人民检察院举报工作规定》，明确将网络纳入举报渠道。同年10月28日，中央纪委监察部统一开通了全国纪检监察举报网站，受理群众对党员、党组织和行政监察对象违反党纪政纪行为的检举控告，以及对党风廉政建设和反腐败工作的意见建议。因此，无论是网民的态度表现，还是政府部门的行为反应，都说明网络监督已成为了当前监督社会、监督政府、监督官员的重要力量，作用不容轻视。
    二、政府形象提升模式的提出与内涵解读
政府形象的概念，公共管理学领域近年来已经有较多的学者进行了相关研究和探讨，学界普遍认为“，政府形象”的落脚点在于国内外公众对政府的认知与评价，是对政府素质、能力、业绩认识的具有广泛性的主观判断。 [3]
    网络监督行为中，从网络事件曝光到最终解决，要经历多个环节，一般运行的规律是，网民通过互联网，以发帖形式对事件曝光——媒体介入，大量转载，同时网民参与，舆论形成——政府部门回应网络，对事件进行调查——事件处理、舆论平息。可以看出，在整个网络监督中，网民、媒体和政府是主要的构成力量和主体。如果说网民开启了一次网络监督的大门，媒体起到了推波助澜的作用，决定了这扇大门开的速度和程度，那么政府则是要负责关闭这次网络监督的大门，那么大门关闭的快慢与否，好坏怎样，直接影响到网络监督事件处理的效果和对政府形象的评价。因此，政府不是被动的接受网络监督的影响，其本身行为，无论是对网络监督行为的引发，还是对舆论事件的处理都有能动的作用。然而政府作用的快慢怎样、正确与否，效果如何却有所不同，而不同的政府作用，又会在公众的心目中形成不同的政府评价，从而原有的政府形象，或被破坏，或被提升，也就出现了两种不同的政府形象模式，或是形象破坏模式，或是形象提升模式。
    在政府形象破坏模式中，主要有两种政府反应行为表现，一是政府不作为，二是政府乱作为。政府不作为行为，主要是在网络监督事件过程中，被监督者或部门对网友的质疑，采取沉默应对的态度，毫无回应，任由事态发展。如周森锋对网络质疑其最年轻市长的过程中，回避媒体，沉默以对的表现等。而政府乱作为的行为，具体又有四种不同的表现，一是应对缓慢，如广元柑橘蛆虫事件发生后，当地政府反应滞后，使其他省市橘农深受影响等。二是敷衍塞责，从“躲猫猫”致死，到“70码”速度，如此这样的疑惑解答中都可以看到当局消极搪塞的影子。三是封锁堵截，如石首事件发生后，石首市政府采取了强制封锁媒体的措施，出现网吧断网、酒店断电等现象。四是打击报复，从河南“灵宝贴案”到重庆“彭水诗案”、山西“稷山文案”、河南“孟州书祸”、内蒙古“吴保全案”等，都是当事人引言获罪的事件代表。总的来说，政府的不作为和乱作为行为可以统称为政府形象破坏模式。因为，上述任何行为的发生，不仅不利于网络舆论事件的顺利解决，反而会恶化舆论态势，增加公众不满情绪。而此时，公众往往不再关注事件的本身，而更多是来评价政府处理事件的行为，并开始颠覆对于政府传统的正面印象，从而加深对政府的负面看法，增加不信任感。
    因此，政府形象由于不应对和不正确应对网络监督行为而遭到破坏。
    而从另一个角度看，在网络监督下，问题和事件被曝光，政府和官员遭到质疑，政府形象面临着考验。但同时，这也为政府形象的改善和提升创造了机会，因为，此时政府成为公众广泛关注的焦点，其行为会产生前所未有的波及面和影响度，因而，如果此时政府能妥善处理事件、解决问题，并给公众以满意的结果和答复，无疑会增强公众对政府的信任和支持，政府的形象也会在考验和锻炼中得到提升。因此，形象提升模式，就是指把网络监督看做是政府形象管理的一种机遇，通过快速、公开和有效的解决网络舆论事件，以适度的反应过程，满意的处理结果，显示政府为民服务和依法行政的姿态和能力，从而维护和提升政府的良好形象。从概念中，我们可以把握其基本内涵：（1）前提是对网络监督正确的态度，并认识到危机和机遇并存面前，应敢于应对危机，善于抓住机遇。这既要求深刻理解网络监督的内涵和双重效应，能在日常管理中具备随时准备应对网络危机的意识，也包括在具体解决网络舆论事件过程中主动、公开和理性的态度。（2）关键是能做到适度的反应，这既非无行为、慢应付，也不是胡乱作为、过激应对，而是一种恰到好处，松弛有度的表现。这种适度的反应，可以具体表现在反应态度上、反应速度上、反应程度上以及反应效度上。因此，可以从“四度”角度来考察政府的反应是否适度。
    （3）结果是公众对政府处理的过程和结果双重满意，从而使政府形象得到提升。这种提升的政府形象主要是基于政府应对网络监督过程中的措施、手段等行为表现，在公众心目中产生的反应和评价。主要的形象包括服务为民的形象、依法管理的形象、诚实信任的形象、公开透明的形象、高效行政的形象等。

    三、基于反应行为视角的政府形象提升模式构建
        政府形象提升模式，目的是使政府形象在网络监督过程中得到改善和提升，关键问题是如何保障政府应对网络监督的行为是适度的。从前面关于形象提升模式内涵的分析中可以看出，只有适度的反应行为，才能避免政府对网络监督的忽视，以及无反应和反应不足行为的发生，同时也可以杜绝政府过于消极以及反应过度和激烈的行为出现。然而“，理性的谨慎和反应过度中间找到一个平衡点非常困难”，[4]同样，面对网络监督舆论，政府做到主动应对，把握节奏、力度和火候，适时、全面和有效化解的现实要求是件很困难事情。因此，我们必须对适度反应的内涵以及衡量指标有明确的认识和把握。为此，对于适度性政府反应，我们必须要明确其三点内涵：第一，面对网络监督对政府公信力的挑战以及可能演化为社会公共事件，政府必须做出回应，而政府反应的态度和行为，又会影响网络监督事件的发展变化。基本的判断是政府的反应越适度，网络舆论事件越容易控制和化解。第二，政府适度反应不仅限于网络监督爆发后的政府被动应对行为，也包括在没有网络监督之时，规范政府行为，有效防止网络监督事件发生和扩大的主动行为，以及网络监督事件结束后，消除事件的影响，惩处相关人员，提升政府形象等后监督行为。第三，政府适度反应不仅是行为问题，更是态度性问题，不仅有数量上的规范，更要有质量上的要求，因此，其内涵了政府对网络监督正确、有效反应的心理和行为要素。最为关键的是，政府适度性反应是可以衡量和考察的，通过有效的建设是可以在网络监督状态下实现的。通过以上分析，我们知道政府适度反应是提高政府形象的关键性因素，这为我们从该角度构建政府形象提升模式提供的依据，而政府适度反应实现是件困难的事情，但通过态度和行为要求，以及构成要件的指标控制是可以实现的，这又为我们构建形象提升模式提供了可能。
    下面主要从构成适度反应行为的四方面要素来具体构建政府形象提升模式。如图2：（1）反应态度。即对网络监督行为的心理认识和评价，适度的反应态度要求对网络舆论事件，变被动的应付为主动的应对；重视网络监督的作用，同时又不过分依赖和惧怕网络监督的力量；在日常管理中学习网络监督的特点和运行规律，以及在不断的学习中实现创新性的发展。而如果政府具备适度的网络监督反应态度，公众会感受到政府是一个学习创新型政府，并能注重民意的需要，积极回应，从而提升服务为民的政府形象。（2）反应速度。即对网络监督反应在时间上的考量。适度的反应速度，既要求政府快速启动网络监督的反应机制，相关人、财、物能第一时间到位，并及时通报情况和信息，较快地与媒体和公众做好协调事宜，也要求在紧迫的时间压力下能不仓促做出决策，不乱报原因，不加选择的公开信息等。
    通过适度的反应速度，公众看到的是政府高效行政的网络形象。（3）反应程度。即对网络监督应对的广度和深度体现。适度的反应程度，要求能全面、深入的应对网络舆论事件，并在应对中采取理性、合法、恰当的反应措施，既达到解决问题的效果，又控制有度，减少不必要的外部影响和资源消耗。适度的反应程度是政府适度反应行为的核心要件和根本指标，其决定了公众对政府法治化和理性化的评价。
    （4）反应效果。即对网络监督中政府反应行为的公众认知和评价。适度的反应效果，是由于前面适度的反应态度、速度和程度决定的，最后表现为问题的圆满解决、社会恢复秩序和公众满意的评价。而公众通过网络监督对政府的考验，以及取得的满意性答案，会进一步提高公众心目中诚信和责任政府的形象。
    四、构建政府形象提升模式的几点建议
1.正确认识网络监督的力量，培养以人为本的行动逻辑
网络监督是网络时代下民主监督制度的创新模式。无论是否接受，其都日益彰显着自身的优势和魅力。唯有正确认识网络监督的本质、运行特点以及给政府形象带来的双重效应，我们才能掌握这种新型的民主监督工具，同时能正确利用其为政府形象提升来服务。为了正确的认识网络监督，需要开展专门的以网络监督为内容的教育和培训，特别是以真实的案例和实践的演练，在切身体会中理解和运用网络监督的力量。另一方面，要在网络监督的政府应对中，培养以人为本的意识和逻辑。要避免在网络监督的应对中，以部门利益侵蚀公共利益，避免凭借行政权力，凌驾于人民群众之上，置人民的生命财产权益于不顾，随意践踏和侵害。所以在网络监督中所奉行的最高原则只能是人民利益至上，这样才能提高政府在群众当中的威信和形象，同时也是落实科学发展观，构建和谐社会在网络监督领域的体现。
    2.专业网络职能与兼任网络职能的互动
目前党和政府对网络监督工作十分重视，一些专门从事网络监督职能的机构和网站被设置，如设立网络新闻发言人、开通纪检监察举报网站等。而这些部门和网站，在机关设置、人员配备上也是合理运作和务实高效的，在前期一系列的网络监督事件处置中也取得了相当不错的成绩。但是，网络监督的回应是一个面广量大的工作，仅仅依靠个别部门势单力薄，难免不被网络舆论洪流所淹没。因而，政府各职能部门，可以从自己的工作层面入手承担相应网络宣传和网络监控职能。例如公共安全部门可以举办“局长热线”“、网上业务受理”等活动来拉近警民关系，教育部门可以开展“在线教育”“、家长信箱”一类的活动营造良好的教群关系。每一个公务人员如果都能立足本职工作，结合网络开展一下宣传，那么积少成多，聚沙成塔，党和政府的网络形象将会有极大的改观。同时，每个部门都能适时掌握相关的网络舆情变化，就可以为政府第一时间反应提供可能，同时结合自身的专业优势又可以促使网络监督中合理、有效应对行为的做出。
    3.实行信息公开，引导控制网络舆论
网络监督下，信息的公开透明可以减少政府与大众之间的信息不对称，降低公职人员渎职的可能性，保持政府与大众之间的良好关系，实现公众的民主权、知情权和话语权。然而，有些地方政府由于缺乏信息沟通机制，或有意隐瞒某些信息，从而不能与公众有效的进行沟通，造成公众的恐慌和猜疑，产生政府信任危机。为此，（1）建立双向沟通机制。一方面，政府本着公开透明的原则向公众公开网络监督事件方面的信息，并作以相应的解释，提高公众对事件本身的认识能力，消除公众的各种恐慌和误解。另一方面，要高度重视舆论和民意，通过各种渠道广征民意，并将其作为决策和行政的依据。（2）完善信息公布制度，加强信息发布及时性、准确性、公开性。网络监督事件爆发，政府要及时表明立场和态度，不能等到问题全部弄清楚再发布信息，或者对相关信息进行封锁和隐瞒，这将导致各种小道消息和不实之词的谣言广泛传播，公众对组织会产生怀疑和不信任，而且会导致舆论态势得不到很好的控制。因而，要通过信息公开制度和新闻发言制度的完善“，具体方案可以是由国务院制定一个适用于所有应急事项的行政法规，详细规定应急信息发布的各项具体要求，如信息发布的原则、内容、主体、时间、方式、法律责任等。”[5]从而，尽快和尽可能地把自己掌握的真实信息传递给公众。（3）完善网络新闻发言人制度。从云南省首创网络发言人制度开始，该制度已成为各级政府应对网络监督的主要工具。网络新闻发言人制度是原来政府新闻发言人制度向网络的延伸，但应结合网络的特点和时代需要实现原有工作方式的创新，包括如何在虚拟世界中保障网络发言人的身份真实性、怎样运用网络式的语言拉近公众的距离，各部门如何和网络发言人实现联动，保障其工作取得实效等问题都需要加以研究和解决。

    4.开展网络公关，传播政府正面形象
网络公关最早起源于企业形象塑造的需要，即借助于互联网的高科技表达手段营造企业形象。然而，在网络监督为政府形象带来的挑战和机遇面前，以及企业的管理经验日益进入政府行政领域，政府网络公关日益成为政府形象的网络塑造和经营的必要渠道。为了更好开展政府的网络公关，传播政府正面形象：（1）先入为主，强行给网民灌输信息来进行网络公关，争夺网络话语权。任何信息只要第一时间占据了人的头脑，其后的信息，无论是多么正确和合理，都很难改变前面信息的地位和影响。因此，政府要在网络监督中获取主动地位，主导网络舆论的走向，关键就是如何保障政府的信息能第一时间进入人们的头脑。这就要求，网络监督事件出现后，政府能第一时间发布权威的信息，同时保障该信息的准确性和易接受性，并通过有效渠道能使公众最大范围和程度上了解该信息。（2）通过控制搜索引擎的信息结构进行网络公关，影响网络舆论。控制网民获取信息的渠道和内容，并非限制、屏蔽或铲除网络信息这样消极的行为，而是积极利用互联网特点和网民获取信息的途径，使政府想要公众了解的信息能达到公众的手中。
    当前，网络信息的无限性导致网民对搜索引擎的依赖性越来越高，网民与搜索引擎的互动是网络传播的大趋势。因此，政府应加强对搜索引擎的控制，如在网络监督事件发生后，公民在Google、百度等大型搜索引擎中输入该事件的名称、当事人姓名等关键词之后，可以使政府的正面报道置于首页，并在搜索结果页面的右侧显现官方对事件的宣传和报道等信息。其实质即利用网民对搜索引擎的依赖，对搜索引擎的新闻和信息进行重新布局和设置，控制网民获取信息的渠道和内容，获得强势话语权，影响网络舆论。（3）开展官位媒体与网络媒体的交流互动。政府的官方媒体，主要是政府控制下的为政府从事信息传播和形象公关的媒体，包括传统的主流媒体和政府官方网站。由于对新兴的网络媒体，无法依靠传统的行政权力进行控制，因此，政府要把网络媒体作为重要的甚至于是主要的公关客体来对待。而这里公关的主要力量就是政府的官方媒体。因此，需要一方面加强官方媒体自身的建设，提升关注度和影响力，在网络监督中能和网络媒体形成互动格局，并能占据主导地位，引导网络媒体的舆论导向。另一方面，寻求两者沟通的桥梁和环节，如适时连接、及时转帖、聘请网络媒体的意见领袖客座等，实现两者的沟通互动。
    5.完善惩处机制，快速平息网络民怨
目前从网络监督的对象来看，一是政府行为，一是公务人员。人们通过网络监督要实现的目的就是纠正政府违规行为，处置相关责任人，或是治理腐败，查处问题官员。因此，政府在网络监督中，完善官员问责制度以及腐败查处制度，使相关人员得到应有行政和法律的处理，是尽快平息民愤，满足民意的必要措施。特别是对网络监督中民意集中要求处理的对象，一经查实，就决不能姑息迁就，否则会带来更大的民意沸腾。同时，在网络监督中，由于政府相关处理部门的不正确和适度的行为，主要是对事件真相隐瞒、缓报、谎报，在处理过程中玩忽职守、失职、渎职等行为，由于其行为不仅延误了处理网络监督事件的最佳时机，而且在事态扩大中扮演了推波助澜的关键性作用，因此，对这些行为的相关责任人同样需要通过责任追求机制，给以相应的行政惩处或法律制裁。只有通过完善的惩处机制，一方面对官员产生威慑作用，自律其身，达到网络监督的最佳效果，另一方面在网络监督事件的解决中，起到平息众怒的关键性作用。
    参考文献：
    [1]第25次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].
    中国互联网络信息中心网站，2010-1-15.
    [2]翟慧慧.网络走进百姓政治生活,87.9%的网民关注网络监督[EB/OL].http://media.people.com.cn/GB/8766731.html,2009-02-09.
    [3]张颖春.政府形象研究评述[J].党政论坛,2007(8):12-14.
    [4]孙玉红,王永,周卫民.直面危机:世界经典案例剖析[M].中信出版社,2004.
    [5]韩大元,莫于川.应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究[M].北京:法律出版社,2005.

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