【摘要】土地储备，是指由城市政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备规划，依法征收、收回、收购土地，在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作后予以存储，然后再根据土地市场需求状况和计划供应出让土地的行为。土地储备制度的建立，是我国城市土地配置机制和管理体制的重大改革，对于完善土地市场的管理和控制，增强政府对土地市场的宏观调控能力，推进存量土地的盘活和土地的节约集约利用，确保土地利用总体规划和城市规划的落实等方面都具有十分重要的意义。
     【关键词】土地储备形式任务对策
    邯郸市自2000年10月建立土地储备机构、实施土地储备制度以来，在市委、市政府的高度重视和正确领导下，克服资金短缺等困难，储备了一批城市重点建设急需的土地，并为城市建设提供了一定的资金支持，截止今年五月，累计征转、收储各类土地9281亩，投入贷款资金18.17亿元用于土地收购补偿及前期开发，累计供应土地6878亩，其中出让方式供地3014亩，合同收取土地出让金28.24亿元，划拨供地3864亩，利用库存储备土地为城市建设融资20.45万元，储备中心贷款余额5.01亿元。尽管十年来土地储备在调控土地市场供应、推动城市土地资源合理配置、聚集城市建设资金等方面进行了有益尝试，取得了一些成效，但随着邯郸市城建三年大变样工作的实施，城市建设的快速发展，对储备工作提出了更高要求，加之金融危机对地产市场的影响，储备工作形势发生了重大变化，特别是最近国家对房地产调控政策的逐步到位，储备工作面临前所未有的困难与压力，同时也为我们做好储备工作提供了发展机遇。现就邯郸市当前的土地储备工作形势和任务分析如下。
    一、目前储备工作形势
    1、储备职能的不断完善对储备工作的要求更高2001年国务院下发的关于加强国有土地资产管理的通知（15号文件），将土地储备定位于调控土地市场，随着城市建设的快速发展和国家耕地保护政策的实施，如何为城市政府聚集建设资金、盘活存量土地资源成为现阶段土地储备的工作重点，在既要提供用地又要保障资金、贯彻国家宏观调控政策多项选择中，多重角色的扮演对储备工作提出了更高要求，必须尽快实现工作模式由点到面、单个项目到成片改造综合开发的转变，工作职能由单一收储到调控市场、保证土地供应、聚集城建资金全方位大储备观念的转变。
    2、城市建设发展为储备发展提供发展机遇随着邯郸市城建三年大变样工作的实施，改善城市居民居住环境，有效增加中小普通商品房、廉租房、经济适用房等项目用地的供给，同时筹集更多城市基础设施所需的城建资金，都要求土地储备多储（备）、快出（让），储备工作任务会更繁重、更艰巨，这是一种压力，更是土地储备一个良好的发展机遇。
    3、金融危机背景增加储备收益的不确定性2008年在全球金融危机的影响下，邯郸市土地储备出让遇到一些困难，国家推出经济刺激计划后虽有转机，但房地产企业资金普遍紧张，特别是今年以来国家对房地产业宏观调整政策变化、提高信贷门槛、抑制房价过快增长等一系列政策的逐步到位，土地市场的资本流向日趋复杂，储备中心的融资成本增大，土地收益受市场影响，风险性、不确定性增大，如何化解风险，确保政府土地收益的实现，是今后做好储备工作的难点。
    4、征地、收储补偿难成为土地储备的制约因素无论是征收的集体土地，还是进行市内旧城区改造、土地成片开发，都存在着因地上有建筑物和其他附着物而需要实施补偿、拆迁、配套基础设施建设和土地平整等。随着党中央以人为本、和谐社会的执政理念的贯彻实施，物权法对保护失地农民和被拆迁户利益的规定出台，体现了国家对公民财产权利的尊重，虽然征地补偿标准日趋合理，但对征地、拆迁中补偿要求过高的不合理行为，从中央到地方各级政府都从社会的稳定、和谐大局出发，处置日趋慎重，作为征地、拆迁补偿主体当地政府都很难推进，作为土地储备中心技术力量有限，承担所有地块的前期开发更是力不从心。
    5、资金筹集、运作成为储备机构的关键性难题土地储备过程是土地流转的过程，也是资金循环的过程。
    充足的资金对顺利实施土地储备征收补偿至关重要，由于邯郸市没有建立储备资本金，土地储备所需资金全部依赖银行贷款，单一的资金来源不仅利用成本高，而且存在授信额度影响、政策影响、利率风险、本息偿还风险和土地价格变动风险等，抗风险能力降低，且负债筹资会导致政府的土地收益下降，随着国家金融政策的调整以及库存可抵押土地的减少，所筹集资金很难满足土地储备工作需求，资金的缺乏导致土地储备量偏小，无法达到土地储备的规模效应。加之土地储备周期较长，土地储备成本结算返还机制不够完善，长期负债经营使市土地储备中心运营风险加大，土地储备工作存在着较大的财务风险。
    二、当前土地储备工作的主要任务今年是邯郸市城乡建设三年大变样的关键一年，土地储备作为聚集城建资金、保障城建用地的平台作用更加凸显，仅去年至今我们就利用库存储备土地为城市建设融资20.45亿元，成功出让了复兴汽贸城等多宗储备土地，取得出让收入12.51亿元。今年结合市委、市政府对邯郸市工作的总体部署和土地储备工作的实际，我们制定了详细的土地储备工作计划。一是对现有20宗库存储备地逐宗研究拿出工作意见，筛选出14宗约1400亩争取年底前分批逐步推向市场。二是对列入2010年度土地利用计划的新增7宗储备土地1528亩，加快组卷、报批进程，争取年内完成大部分征地补偿工作，2011年初推向市场。
    三是市土地领导小组议定的6宗300.08亩土地，加强与项目所在县区沟通，完成土地补偿和收储工作。四是结合化工区搬迁等企业改造项目，完成对滏化、棉麻仓库、警校、电厂灰场等4宗2103亩的收储，并开展前期开发整理和临时利用工作。计划年底前出让21宗1444亩土地。
    三、强化储备工作的几项措施
    1、强化重点，细化任务，全力助推三年大变样面对繁重的工作任务和多变的土地市场，我们应加强对土地储备工作的精心谋划，围绕市委、市政府提出的城市发展战略，树立以土地经营城市的理念，对国土资源实行资产化管理，实现土地资源的有效利用和良性发展。全力服务三年大变样中心目标，进一步细化工作目标，统筹安排资金使用计划，通过管理实现土地储备筹资、调控、供应、配置土地资源作用。
    2、坚持完善土地储备运行机制
    要树立“城市发展一盘棋”的思想，坚持土地储备市政府统一领导和部署，国土资源部门负责组织实施，区县政府具体负责，相关部门密切配合的工作机制。充分调动各方积极性，把土地资产运营作为本地区、本部门的一项重要任务，逐步形成各级各部门自觉为全市土地经营服务的氛围。特别随着成片大规模土地储备模式的推进，更需要发挥规划先行引导作用，用经营意识规划好城市土地资源，进而运营土地资产。
    3、探索储备土地融资模式，突破资金制约瓶颈实行净地出让交易制度后，土地储备运作具有周期长、资金投入多、受宏观经济环境影响程度显著的特点。改变单

纯凭借银行贷款来筹措资金的做法，降低储备风险。一是要严格执行土地储备收益返拨储备资金的制度，适当增加财政资金投入，不断累积储备资金；二是积极发挥库存储备土地的资产效益，利用储备土地抵押向商业银行申请贷款融资；三是积极探索向发行土地债券、拆资入股、社会募集等融资渠道；四是加强储备资金运作方面的监管，规范土地储备资金的运作和管理，加强风险防范能力。
    4、强化项目科学决策，降低储备运作风险着力加强市场调查研究，根据市场变化情况和储备土地增值潜力，对收购项目进行可行性分析和成本核算，适时筛选土地进行储备，强化分期分段资金投入管理，将有限的资金优先投放在回笼时间短、增值潜力大的项目中。将土地收购储备和供应有机结合，充分考虑储备土地变现能力，提高储备资金的运作效率。
    5、加强土地监察执法，保障土地储备有效实施一是对闲置土地要坚决依法无偿收回土地使用权，交市土地储备中心予以储备。二是严肃查处非法转让土地使用权行为。非法转让、低价出让国有土地使用权性质严重的，由纪检、监察、法院、国土资源局等部门联合查处，没收交易双方非法所得，并追究有关人员的责任，切实堵住扰乱土地市场的源头，确保土地储备的有效实施。
    6、不断提高储备工作人员素质，推进土地储备工作市场化运作应当在全面推进土地储备工作市场化运作模式的同时，不断提高储备工作人员的素质。一是将技术性强、专业化程度高的工作委托具有相应资质的单位负责实施，储备中心负责统筹协调；二是不断加大人才引进力度；三是加强业务培训，理论学习和实际工作相结合，全面提高现有工作人员的素质。以长远和发展的目光，通过推行储备工作市场化运作和人才战略，为储备工作的长远发展奠定坚实的基础。
    7、完善土地储备相关配套法规
    在完成邯郸市土地储备办法修订的同时，根据近年来的经验，及时制定一级开发整理的实施办法，从法律法规层面给土地一级开发整理行为进行明确，对各相关部门职责进行细分，对一级开发整理项目的利润率进行确定，保障土地一级开发整理工作有效实施

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