对生态补偿长效机制的思考
杜继丰　刘小玲(华南农业大学　公共管理学院,广东　广州　510642)
摘要:我国目前的生态补偿实践对地方政府和农民,尤其是地方政府,经济激励不足,相关制度的设计也不能保证他们的预期收益,社会监督的空缺增加了补偿金被挪用甚至被贪污的风险,这些弊端导致生态补偿效益短期化。通过改善相关制度设计来保证动力源的经济利益是构建生态补偿长效机制的首要措施,然而,补偿只是生态保护的“推力”,它的作用只是保证农民或地方政府的经济状况不倒退,而农业产业化和农村人口城镇化的“拉力”才是解决“贫穷破坏与污染”问题的长久之计,因此必须使生态补偿与促进地区经济增长有机结合起来,这才是构建生态补偿长效机制的根本之计。
    关键词:生态补偿;长效机制;动力源;推力;拉力
中图分类号:X22; F205　　　　　文献标识码: A
1生态补偿及其长效机制
生态补偿是针对人类活动引起的大气污染、水体污染、水土流失、森林减少等生态环境问题持续恶化而提出的一项新举措,旨在通过适当的经济补偿使生态保护的外部效益内部化,从而理顺各区域生态保护的权利和义务关系,促进各区域共同恢复和保持良好的生态环境,促进各地区的协调发展,为各区域经济和社会的整体协调发展提供生态保证。
    生态补偿的目的是保护生态环境,因而必须考虑待保护生态系统的特点。待保护区域多为生态脆弱区或敏感区,承载力低,需要永久性保护。另外,生态系统遭受的破坏一旦超过自我恢复能力,人为的恢复耗时较长,甚至不能恢复。这说明,从自然生态系统的角度,必须构建生态补偿的长效机制,即能够长久保证和有效保证生态环境安全的根本性措施。
    生态补偿长效机制的建立必须满足两个基本条件:一是要有比较规范、稳定、配套的制度体系,主要是补偿金的筹集制度、分配制度和资金管理制度等;二是要有推动制度正常运行的“动力源”,即要有出于自身利益而积极推动和监督制度运行的组织和个体,包括中央政府、省级政府、地方政府和农户或单位四个层次。中央政府是生态补偿机制的宏观指导者,坚决执行生态补偿;省级政府、地方政府和农户或单位是生态补偿的执行者。生态补偿长效机制必须充分调动省级政府、地方政府、农户或单位的积极性,尤其是地方政府和农户,使其成为“动力源”。
    2当前实践与长效机制的偏离
目前影响比较大的实践模式主要有中央政府实施的退耕还林(草)、天然林保护、三江源自然保护区建设等工程;福建省在闽江、九龙江、晋江三个流域实施的生态补偿专项基金制度;浙江省金华江上下游的东阳—义乌水权交易模式等。这些实践都取得了显著的保护效益,但也存在一定的问题,不利于生态环境的长久保护。
    2·1对“动力源”的经济激励明显不足
对地方政府缺少经济激励。待补偿区域多为以农业经济为主的贫困地区,农业税收占地方财政收入的份额较大,免除农业税后,使得这些地区地方政府的财政收入显著减少。而中央政府推行的补偿实践如退耕还林工程,没有考虑地方政府损失的机会成本,地方财政没有得到相应的补偿,反而还要提供一定的配套资金、支付不小的执行成本。
    在财政分灶体制下,各级地方政府成为相对独立的利益主体,追求地方经济利益最大化是其必然的选择。这种没有经济收益,反而要倒贴资金的模式必然会增加地方政府的抵触情绪,大大降低保护效益。
    对农户的经济激励也不足。待补偿地区农业收入是农民的主要经济来源,随着农村人口总数的不断增加,陡坡开垦、伐木、超载放牧逐渐演变为农民持续增收甚至维持生计的主要途径,不可避免地会对当地生态环境造成破坏。
    农户是生态保护最基本的执行者,生态补偿必须首先考虑他们的生计问题,不仅要考虑补偿期限内的生计,还要考虑补偿期限截止后的生计问题。现行补偿实践补偿标准偏低,且多为有期限补偿,补偿期限年满后,农民的预期收益没有保证,存在再次陡坡开垦、伐盗、偷牧等的可能性。
    2·2制度设计不完善
我国的生态补偿刚刚起步,各项政策法规还很不完善,难以保证“动力源”的预期收益。补偿资金的筹集没有形成制度化,主要以中央政府财政转移支付为主,地方政府再配套一定的资金,致使农户补偿金不足,地方政府财政压力过大;补偿金管理制度不完善,资金分配采用传统的层层下拨的方式,监督机制不健全,难以保证专款专用,为层层盘剥、挪用、暗箱操作等贪污腐败行为留下了空隙;生态补偿机制法规缺位,利益受损民众无法通过相关法律保护自己的利益;欠缺责任追究和补偿金使用效益评估制度,领钱不保护,造林不护林等现象由此而生。
    2·3缺乏社会监督
生态系统作为具有公共物品性质的环境物品,难以通过市场机制进行有效的配置,产权残缺导致通过市场机制实现生态保护外部效益内部化的可能性大大降低,因此必须引入政府的干预。政府主要通过税收、激励、制度改革等手段来纠正市场失灵,但市场失灵只是政府干预的必要条件,如果政府干预手段不完善,不仅不能纠正市场失灵,反而会进一步扭曲市场失灵,出现政府失灵。财政分灶体制下,各级地方政府成为相对独立的利益主体,在“唯GDP发展观”的指挥下,追求地方经济利益最大化成为其最佳选择,生态保护成为迫于国家行政压力而不得不勉强实施的消极保护,且各种类型的寻租活动时有发生。因此,必须引入社会监督和社会公众参与,防止生态补偿过程中出现类似征地补偿产生的“失地农民”问题。
    3关于构建生态补偿长效机制的思考
生态补偿的根本目标在于生态保护,补偿机制的构建必须以此目标为根本出发点,但不能仅仅就“补偿”论“保护”,而是在研究“补偿”的同时,跳出“补偿”看“保护”。必须认清破坏的主要原因是贫穷,因此“保护”必须将生态补偿与脱贫致富和促进地区经济增长有机地结合起来,这样才可能事半功倍。

    3·1生态补偿的推力
补偿大于经济损失是促使农民和地方政府积极保护环境的必要条件,通过生态补偿促使待补偿地区的地方政府和农民减少生态破坏或不破坏,是扭转生态环境持续恶化最直接有效的措施。然而,由于资金欠缺,当前的补偿大多不能抵消农民和地方政府的经济损失,致使保护效果欠佳。为此,必须提高对农户的生态补偿标准,对地方政府的财政损失也应给予相应补偿,但到底应该补多少一直是政府和学术界的难题。生态服务功能价值化法和机会成本法是目前研究较多的两种方法,其中生态服务功能价值化法计算的标准太高,可操作性很差[1~2]。机会成本法可操作性强,但是不能很好地体现生态保护的服务价值,补偿标准也最多只是保证待补偿人的生活水平不下降,待补偿地区的经济发展水平不倒退。相比下游发达地区,这些地区仍然贫穷落后,巨大的发展差距会促使其地方政府重发展经济而轻环境保护。为此,补偿标准的确定可以将两种方法相结合。首先,将生态保护看作类似服务业的一种产业,则从事该产业的人或地区必须得到一定的净利润,该利润率就取应该出资补偿区域中经济发展水平最好的市或县的服务业平均利润率。然后,计算待补偿地区或人的机会成本,将机会成本看作待补偿地区或人的投资总额,根据上述平均利润率计算总利润,则补偿总额也就等于机会成本与总利润之和,用公式可以表示为:S=A (1+r)其中, S为补偿总额, A为按机会成本法确定的补偿额, r为出资补偿区域中经济发展水平最高的市或县的服务业平均利润率。
    3·2城市化的拉力
生态补偿只是解决生态问题的必要条件,长久之计是降低待补偿区域的人口压力,使其开发利用程度在生态系统的承载力之内。生态补偿的初衷是减少破坏,而不是由出资补偿区域出资“养活”待补偿区域,使其专门负责保护环境,这样势必会增加补偿单位负担,也不现实。保护的关键是使农民走出去,而不是留下来。调查研究表明补偿效果不全在于补偿标准的大小,农民外出就业机会增加,生态破坏势必减少[3]。从这一点来说,农村人口城市化是解决生态脆弱区环境保护的长久之计。因此可以建立“就业抵消补偿金”制度,规定出资补偿区域优先考虑吸纳待补偿地区的农村劳动力,同时政府在户籍、购房、就业、社保、子女上学等多方面提供优惠政策,将农民拉出来,这样也可以将补偿压力部分的转移给企业,缓解政府的财政压力。
    3·3农业产业化的拉力
针对农民、单位和地方政府育林积极性不高的问题,国家出台了集体林地产权制度改革的意见,将林地承包期限延长至70年,实行林业分类经营,农民可依法自主决定商品林经营方向和经营模式,生产的木材自主销售。对于公益林,在不破坏生态功能的前提下,可依法合理利用林地资源,发展林下种养业或森林旅游业等。在不改变林地用途的前提下,林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件,对其承包的林地、林木可依法开发利用。这些政策可以大大提高林农的保障水平,保证其预期收益。然而,一家一户的小规模生产不利于规避市场风险,农户个体欠缺林木育种、虫灾防治等技术,也欠缺大规模采伐林木的经验技术和工具,所有这些都不利于农民持续增收。农业产业化可以较好地解决上述问题,农业产业化经营不仅仅限于种植业,还要重点推进林业和养殖业的产业化经营,尤其是林业产业化经营。通过龙头企业或专业协会等的带动,将分散的小规模生产联系在一起发展规模经营,实现种植—养护—采伐—加工—销售一体化经营,使农民不仅获得生产环节的效益,而且能分享加工、流通环节的利润,从而富裕起来。部分地区退耕还林的实践证明,退耕后发展林业和养殖业的后续产业可以较好地解决农民的生计问题,从而保证还林的可持续性[4]。
    3·4完善配套的管理措施
为了确保生态补偿机制的有效运转,必须建立完善配套的管理措施,配套相关法律法规系统,主要包括生态系统价值评估、资金筹集、生态补偿专项基金管理、生态补偿专项基金使用情况的检查和监督、公众参与等方面的制度等。资金的筹集是生态补偿机制的首要制度,然而补偿金的高效公平的配置才是生态补偿机制高效运转的基本保证,即应该补偿给哪些人和哪级地方政府、补偿多少,通过什么样的方式分配给待补偿地区的个人和地方政府等是生态补偿机制必须重点解决的问题。高额补偿一旦以制度的形式正式确立,待补偿区域的地方政府就会积极争取补偿金。在政府寻租、层层盘剥挪用等政府失灵现象时有发生的情况下,必须通过公众参与、社会监督等制度最大限度保证专款专用,防止出现类似征地补偿导致的“失地农民”问题。
    4结语
生态补偿机制是扭转生态环境问题持续恶化的必要手段,通过补偿将生态保护的外部效益内部化是使地方政府、农户或单位等成为真正的生态保护“动力源”的最直接有效的措施。然而,要使生态环境得以长久保护,仅仅靠补偿是不够的。因为环境的破坏主要是因为日益增加的人口压力和发展经济的迫切要求超过了原本就脆弱的生态环境的自然承载力,生态补偿是帮助农民或地方政府摆脱“贫困—超负荷开发自然资源—生态破坏—更加贫困”恶性循环的“推力”,它的作用只是使农民或地方政府的经济状况不倒退,农业产业化和农村人口城镇化的“拉力”才是帮助待补偿区域脱贫致富的长久之计。因此,在建立和完善生态补偿机制的同时,必须跳出“补偿”看“保护”,将生态补偿与促进地区经济增长有机结合起来,这才是保护生态环境的根本之计。
    参考文献:
[1]刘玉龙.生态补偿与流域生态共建共享[M].北京:中国水利水电出版社, 2007: 19~31.
[2]中国21世纪议程管理中心,可持续发展研究组.生态补偿:国际经验与中国实践[M].北京:社会科学文献出版社,2007: 27~50.
[3]李镜,张丹丹,陈秀兰,等.岷江上游生态补偿的博弈分析[J].新疆农垦经济, 2007 (10): 42~47, 73.
[4]李小云,靳乐山,约翰·泰勒.环境与贫困:中国实践与国际经验[M].北京:社会科学文献出版社, 2005: 20~21.

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