基于调控保障性住房视角的住房建设规划研究
摘　要:从住房建设规划入手,探讨规划的基本框架以及调控保障性住房建设采取的措施,分析其中存在的问题和原因,并给出相关改进建议,以充分发挥住房建设规划的作用,促进和谐社会的建设。
    关键词:住房建设规划,调控,保障性住房
2006年5月24日国务院办公厅转发了《建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(国办发〔2006〕37号),要求“各级城市人民政府要编制住房建设规划,明确‘十一五’期间,特别是今明两年普通商品住房、经济适用住房和廉租住房的建设目标,并纳入当地‘十一五’发展规划和近期建设规划”。这在一定程度上说明了我国已经开始重视规划调控在住房保障中的作用。文件下发之后,我国各城市也相继编制了住房建设规划,但是在实施中,很多保障性住房用地规划遭遇了“纸上画画,墙上挂挂”的尴尬局面。据全国人大财政经济委员会2009年10月28日向全国人大常委会提交的调研报告称,截至2009年8月底保障性住房建设仅完成投资394.9亿元,完成率为23.6%。是规划编制对城市住房的调控不够,还是规划在实施的过程中出现了问题,笔者通过对相关研究的总结,试图解决规划如何能更好的引导城市保障性住房的发展问题。
    1　我国对城市住房实行规划调控的背景
我国的城市住房保障制度分为两个阶段,第一阶段是在20世纪80年代以前的计划经济时期,这个时期我国的城市住房保障主要采用了“实物分房”的手段,以福利制、供给制等分配方式为主要特征。改革开放以后,由于这种住房制度难以适应市场机制的发展,我国对住房制度进行了改革,将其纳入了商品经济的轨道,由“实物分房”转变成了“货币购房”。20世纪90年代以来,伴随着我国工业化与城市化的快速发展,大量的工业和人口向城市集中,使得城市土地供应紧张,导致城市住房供应的绝对紧缺,同时土地价格上涨所引起的房价上涨,超出了普通居民尤其是中低收入居民的购买能力,造成城市住房供应的相对紧缺。
    房屋供应以及居民购买力之间的矛盾完全依靠市场很难解决,这就需要政府进行调控,建立完善的城市住房保障制度。我国住房保障制度形成于20世纪90年代,1998年,为适应建立住房新体制的要求,《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住宅建设的通知》(国发[1998]23号文件)提出,建立以经济适用住房为主的住房供应体系。2003年,《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号文件)提出要完善住房供应政策,调整住房供应结构。经过逐步的完善调整,我国的城市住房基本上形成了市场和政府共同承担的多层次住房供应体系,在住房保障方面基本形成了梯度性的保障制度,其核心是“对不同收入的家庭,实行不同的住房供应体系”:对高收入家庭提供商品房,实行市场价;对中低收入家庭提供经济适用房,实行政府指导价;对最低收入家庭提供廉租房,实行政府定价。也就是说,目前我国的城市住房保障主要包括住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度三种,此外还有一些地方性的措施。
    住房保障制度自实施以来,各地政府加大了对经济适用房的投入,制定了廉租房政策的实施办法,这在解决广大中低收入家庭的住房问题、平抑房价等方面发挥了一定的积极作用,但仍有许多城市出现了房价上涨过快、住房供应结构不合理、房地产市场紊乱等问题,可见单纯的住房政策和金融政策对保障性住房的实施效果并不是很明显,人们开始需求新的手段,规划作为一种从空间和权属关系上进行调控的政策手段逐渐进入人们的视野。
    目前我国已经开始重视规划调控在住房保障中的作用,建设部已经发文(37号文)将住房建设规划列入地方规划工作的内容,而各级城市政府也纷纷编制了城市住房建设规划,我国进入了规划调控市场住房的阶段。
    2　城市住房建设规划
由于我国的城市住房建设规划还处于起步阶段,也不属于法定规划范畴(只是通过纳入“十一五”发展规划和近期建设规划而间接的确定自己的法定地位),目前还没有统一的范式,而且由于各地住房供应的具体情况不同,各城市在编制规划中侧重点也不尽相同,但其主要目的都是为了调整城市住房供应结构,使得人人都有合适的住房,规划的重点是保障经济适用房和廉租房的供应,所以规划编制的主要内容和一般框架基本一致。本文分析研究了十几个城市住房建设规划如广州、大连、银川、石家庄等,在此基础上归纳出其基本框架。
    2.1　规划基本框架
在深化落实城市发展战略规划、城市总体规划以及土地利用规划等以及相关规划的前提下,结合现状调研,基本上形成了从战略规划→空间规划→支撑体系规划的规划框架。战略规划主要包括了住房需求预测、住房建设目标以及计划等内容;空间规划主要指的是住房建设用地规划;支撑系统主要包括住房建设政策进而建议以及规划实施政策和建议。其主要内容包括:1)住房现状以及需求预测。现状是规划的基础,因此必须对住房现状进行必要、有效、充分、到位的分析。住房现状应包括现状住房总量(包括套数以及建筑总面积)和住房结构(包括空间布局结构以及类型组成结构)两部分。同样,需求预测要根据人口规模,结合人口结构特征、居民消费特征等因素,对住房需求进行预测,结构也包括了住房总量以及住房结构两部分。
    2)住房建设目标和计划。住房建设目标包括了总量目标以及结构指引。总量目标包括住房套数以及建筑总面积。结构指引主要是确定各类型住房(廉租房、经济适用房以及商品房)的建设比例以及建设数量。建设计划主要是分年度的建设目标,以保证总的建设目标顺利实施。
    3)住房建设用地规划。该部分是将建设目标以及计划落实到城市空间的重要环节,包括住房建设总体用地布局、用地供应总量、用地供应结构指引以及土地供应年度计划四个主要方面。
    　　4)住房建设政策与策略。主要包括土地供应与管理政策、商品房的建设管理、经济适用房的建设管理等,以确保住房建设所需要的土地供应的保障和相关资金支持。
    5)规划实施措施与政策建议。寻求行政、法规、税收、信贷等政策支持使规划真正落到实处,成为可操作性强的规划。
    住房建设规划技术路线图见图1。
    2.2　规划调控保障性住房建设措施1)明确了保障性住房总量、用地布局、年度建设计划。
    在需求预测、住房建设目标以及计划中,均明确规定了政府保障性住房的建设目标。如“广州市住房建设规划(2006年~2010年)”中,需求预测方面:规划期内的住房建设需求量取5 350万m2,其中,廉租房需求量为60万m2,经济适用住房和新社区住房需求量为840万m2;住房建设目标方面:规划期内,建设政府保障性住房11.43万套,建筑面积900万m2;年度计划方面:2006年,政府保障性住房建设1.02万套,建筑面积77万m2;土地供应方面:规划期内,供应450 hm2政府保障性住房用地,并且保障性住房总量还占到了相当的比例。规划期内,广州市建设各类住房56.24万套,总建筑面积5 350万m2,其中保障性住房的建设面积占到了16.8%。
    2)采用行政、金融、舆论监督等多种策略确保保障性住房建设。
    由于开发保障性住房的利润较小,在建设中往往得不到落实,其启动经常会晚于其他商品房甚至其建设用地会被挪用于建设其他类型的住房,针对这种现象,规划制定了相应的保障措施。
    如“广州市住房建设规划(2006年~2010年)”中规划指出应继续加大住房用地的储备和供应,尤其是政府保障性住房供应,要保证中低价位中小套型普通商品住房和政府保障性住房建设的年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%,停止别墅类房地产开发项目的土地供应,严格限制低密度、大套型住房土地供应;全市年度土地出让金的一定资金要用于廉租房,在资金上保证了廉租房的建设;进一步加强房地产信息披露和正确的舆论引导,规范房地产市场秩序,确保政府建设的保障性住房真正能使中低收入家庭受惠。

    2.3　保障性住房规划中存在问题及原因分析住房建设规划将保障性住房作为重要的内容纳入其中,但是在执行中保障性住房规划却遭遇了无法兑现的尴尬。保障性住房在实际的建设开发推进中要远远滞后于中高档商品房;其用地在实际建设中被工业、商业等其他项目类型的用地挤占,甚至保障性住房用地的开发意图被开发商篡改;建设的经济适用房相关的配套设施配置不齐,难以吸引人们入住。规划在实施中出现了问题,主要有两方面的原因:1)规划本身编制时存在缺陷;2)外在因素使得规划不能实施。
    1)目前城市规划对住房市场的调控在我国还没有得到足够的重视。虽然建设部已经发文将住房建设规划列入了地方规划工作的内容,但是从我国出台的相关政策法规来看,针对住房还主要是集中在金融和住房资源的社会分配问题,而设计规划调控的几乎没有,这就不仅导致规划调控保障性住房缺乏政策指导,也没有明确规划的法定地位,削弱了规划对住房的调控能力,不能保证规划内容的实施。
    2)规划调控的手段不能调动开发者的积极性。目前规划对于保障性住房的调控重点是增加房源的供应,但其建设缺乏资金支持,资金来源主要是城市的土地出让净收益,这种融资方式对于地方政府来说属于硬性摊派,自然积极性不高,而开发经济适用房的利润又很低,在利益的驱使下,规划用地性质很容易被改变。
    3)规划没有充分考虑保障性住房使用者的切身需求。保障性住房空间布局不合理,基础设施落实不够。由于成本的原因,保障性住房往往被设置在新城或者是偏远的郊区,市政设施不齐、生活配套缺乏、交通出行不便,增加了居住者的生活成本。
    3　住房建设规划改进建议
针对保障性住房规划的问题,结合原因分析,笔者给出下列改进建议,希望规划能够对城市住房有更好的调控作用。
    3.1　深入分析现状,科学预测需求因为制定城市住房建设规划的一个非常重要的目的就是要解决广大中低收入家庭的住房困难问题,所以在现状调研时应加强对经济适用房以及廉租房建设情况的了解,包括建设总量、结构、居民实际居住条件、居民消费特征、空间布局、交易情况等。
    但在目前的许多规划中,现状分析太过简单,有的甚至仅包括了全市住房建筑的总面积,显然这对深入了解城市保障性住房建设是远远不够的,也不利于下一步的需求预测和布局安排。
    需求预测,在一定程度上是规划编制工作最重要的依据。因此,在编制的过程中要利用好住房现状调查的既有成果,掌握当地住房现状总量、结构、居民实际居住条件、消费特征等信息,并结合资源、环境、人口等约束条件状况加以修正,科学预测出未来住房的合理需求。
    3.2　合理布局住房,落实配套设施国外经验表明,中低收入家庭居住过于集中,容易形成“贫民窟”,从而会引发各种社会问题,美国已经开始炸掉一些中低收入集中区就是基于此原因,所以规划住房布局要适当考虑不同收入阶层居民的混合,采取“大分散、小集中”的总体布局方式。保障性住房应该布局在交通便利的地方,因为其使用者主要依靠公共交通,这就意味着最好建设在老城区或者是交通发达的郊区,但这些地区由于区位条件好,其地价相对来说也会高,而保障性住房的建设利润又很低,这就需要协调各方关系。
    此外,相关的市政设施、生活配套设施要配备齐全,注重小区的环境营造、景观设计,不仅在量上保证“居者有其屋”,而且也要为中低收入群体提供宜人舒适的居住环境。
    3.3　营造社区活力,适当安排就业为低收入家庭提供住房,是“授之以鱼”的做法,他们的生存能力依然很弱,不能摆脱困境,所以我们在规划时,能够尽量考虑“授之以鱼”,居所周边提供一些适合他们的工作。
    3.4　明确法定地位,获得政策支持住房建设规划只是当地国民经济与社会发展“十一五”规划和近期规划的组成部分,还没有被明确进行调控的合法地位,这在一定程度上削弱了规划对住房的调控能力,从而导致规划建设用地性质被篡改的现象发生。相比之下,英国环境部1991年的7/91号文件、2000年的住房指导手册PPG3和地方的一些法规都确立了规划调控的主导地位,并对调控的措施、内容进行了宏观指导,形成了综合的、行之有效的调控体系,从而保障了规划的顺利执行。
    调控城市住房是一个极其复杂的鲜题,需要多个部门进行协作,获得相关部门的政策支持,在保证保障性住房用地供应方面,可由建设局、土地局、发改委、民政局、监察机关等相关部门联手,对项目实施审批控制、土地供应控制、供地后监察等,严督落实。
    4　结语
国外经验表明,规划是调控城市住房的一种有效手段,编制合理有效的住房建设规划,对解决我国中低家庭住房困难问题,建设和谐社会具有重大的意义。
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[10]　国发[1998]23号文件,国务院关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住宅建设的通知.
[11]　国发[2003]18号文件,国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知.

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