生态文明视域中的环境政策研究
      程波（南京大学，江苏南京210093）
     摘要：环境政策是生态文明建设的制度保障。文章在回顾自新中国建国以来环境政策发展、演进的基础上，指出了我国环境政策在经济、环境安全和法制等方面的“不足”。为此，需要努力促进经济增长方式转变，大力发展科技，进一步加强国际环境合作以及深化环境法律体系改革，从而加快生态文明建设的步伐。
     关键词：环境政策；生态文明；对策
    文献引用：程波.生态文明视域中的环境政策研究[J].生态经济，2010（11）：192～195.
    在漫长的历史长河中，人类社会走过了农业文明、工业文明，即将步入生态文明时代。生态文明指的是人类在改造自然以造福自身的过程中为实现人与自然之间的和谐所作出的全部努力和所取得的全部成果，它表现着人与自然之间相互关系的进步状态。生态文明作为一种后工业文明，是人类迄今为止发展程度最高的文明形态。之所以“最高”，缘于生态文明将人与人、人与自然之间的和谐作为其价值旨趣。不同于美国未来学家阿尔温·托夫勒笔下的“不惜一切代价，不顾生态与社会危险，追求国民生产总值，成为第二次浪潮各国政府盲目追求的目标”。
    在中共十七大上，胡锦涛在十六届三中全会和五中全会的基础上，再次重申并进一步阐述了科学发展观的科学内涵，并明确突出建设生态文明的要求和内容。生态文明思想在我国源远流长，但是随着我国经济的腾飞、工业化和城市化进程的加快，我国的生态文明建设出现了不少问题，诸如人口数量巨大，能源短缺，生态破坏和环境污染等。要改善目前人类居住的环境，对策涉及人类社会生活的方方面面。包括通过教育方式提高人们的环境意识、加强法制建设、发展科技和改变生活方式等。而所有这一切都离不开一个国家有组织的宏观调控，具体说来就是针对这些环境问题，旨在促进生态文明建设的科技政策。
    1新中国建国以来我国环境保护政策的历史发展
      环境政策指的是各国政府为保护环境和自然生态系统而作出的行政的、法律的、经济的或技术上的规定[1]443。
    我国的环境政策经历了从无到有、不断发展完善的过程。
    在新中国建国初期，我国人口只有5.41亿，经济生活和生产规模都不大，所以当时的环境污染和生态破坏还不太严重。到了20世纪50年代末60年代初的“大跃进”时期，全国人民大炼钢铁、国家大办重工。始于1966年的“文化大革命”，整个国家的政治、经济生活都处于无序状态，生态环境遭到较大破坏。当时的经济建设只重数量不重质量，一些地区只强调“以粮为纲”，毁林毁草、围湖造田，生态环境面临严峻挑战。
    直到1972年，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开第一次人类环境会议。在周恩来总理的指示下，我国政府派出了代表团出席会议。通过参与这次会议，我国高层决策者意识到我国也面临着同样严重的环境问题，需要认真对待，否则后果不堪设想。在斯德哥尔摩会议之后，第一次全国环境保《生态经济》2010年第11期总第332期ECOLOGICAL ECONOMY193护会议于1973年在京召开。这次会议确定了环境保护的“32字”方针，即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”，并在这次会议上通过了《关于保护和改善环境的若干规定》的试行草案。至此，环境保护工作在全国拉开了序幕。同年，我国还成立了国务院环境保护领导小组及其办公室，并在全国推动工业“三废”（废气、废水、废渣）的治理。
    1974年，国家计委、国家建委、卫生部联合批准颁布了我国第一个环境标准，即《工业“三废”排放试行标准》，这为开展“三废”治理和综合利用工作提供了依据。1977年4月，国家计委、国家建委和国务院环境保护领导小组联合下发了《关于治理工业“三废”、开展综合利用的几项规定》的通知，这标志着我国以治理“三废”和综合利用为特色的污染防治进入了新的历史阶段。“环境保护”的概念逐步代替了20世纪60年代提出的“三废治理”和综合利用。与此同时。根据我国实际情况，并吸收借鉴国外经验，先后实施了“三同时”制度、排污收费制度和环境影响评价制度。“三同时”制度是指污染防治设施要与生产主题同时设计、同时施工和同时投产，排污收费制度指对一切排污单位和个人征收超标排污费或排污水费和排二氧化硫费，其中大部分以拨款形式用于补助企业的污染防治，20%左右用于环保系统自身建设。环境影响评价制度规定所有建设项目在开工之前，要给出该项目可能对环境造成影响的科学论证和评价，提出防治方案，提交环境影响报告。
    1978年2月，五届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出的明确规定。年底，中共中央批准了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》，这是我国首次以党中央的名义对环境保护工作做出指示。在十一届三中全会以后，我国更加重视环境保护工作，明确提出保护环境是社会主义现代化建设的重要组成部分。1979年9月，五届人大十一次常委会通过了新中国第一部环境保护基本法—《中华人民共和国环境保护法（试行）》，由此我国的环境保护工作开始走向法制化道路。
    国家环境保护局成立于1982年。1983年12月，国务院召开第二次全国环境保护会议，会上明确提出保护环境是我国的一项基本国策，并制定了我国环境保护事业的战略方针：经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、分步实施、同步发展，实现经济效益、环境效益和社会效益的统一。此次环境会议标志着我国环境保护工作进入发展阶段。
    1989年4月，国务院召开了第三次环境保护会议，提出积极推进深化环境管理的环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、排放污染物许可证、污染集中控制和限期治理五项新制度和措施，并继续实施环境影响评价、“三同时”和排污收费三项老制度，使得我国的环境管理更加科学化和制度化。在联合国环境与发展大会后不久，党中央、国务院批准了我国环境与发展的十大对策。
    这十大对策吸取了国际社会的新经验，包括综合决策和可持续发展，也总结了我国环保工作20年的实践经验，集中反映了当前和今后相当长一个时期内我国的环境政策。随后我国又制定了《中国21世纪议程》和《中国环境保护行动计划》等纲领性文件，可持续发展战略成为我国经济和社会发展的基本指导思想。
    我国于1993年10月召开了全国第二次工业污染防治工作会议，总结了工业污染防治工作的经验教训，提出了工业污染防治必须实行清洁生产，实行“三个转变”，即由原来的末端治理向生产过程控制转变、由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变、由分散治理向分散与集中控制转变。这标志着我国工业污染防治工作指导方针发生了新的转向。

    党的十四届五中全会、十五大和十五届三中全会，陆续提出实施可持续发展战略、实行计划经济体制向社会主义市场经济体制、粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变。1996年7月，国务院召开第四次全国环境会议，国务院做出《关于加强环境保护若干问题的决定》，并实施《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》，全国开展了大规模的重点城市、流域、区域、海域的污染防治及生态建设和保护工程[2]7～9。
    2当前环境保护政策存在的主要问题
       从保护环境这一基本国策出发，我国逐步形成了以环境政策的基本原则为基础的环境经济政策、环境技术政策、环境社会政策、环境管理政策、环境贸易政策和国际环境政策为主的政策体系。在这些政策的指导下，我国的环境保护工作取得了显著成就，尤其是自20世纪90年代以来，主要工业污染物排放总量稳定下降，一部分城市和地区的环境质量和生态环境有了明显改善。然而由于我国经济建设的复杂性和艰巨性，当前的环境保护政策面临不少挑战。
    首先，粗放型经济增长方式和消费“不足”对生态文明建设产生了负面影响。粗放型经济增长方式属于投入驱动型经济增长，即主要通过资金投入，增加能源、原材料和劳动的消耗以及经济规模的扩张，达到推动经济增长的目的。
    其特点在于偏重数量的扩大，单纯追求增长速度，而忽视经济的质量和效益，其结果势必降低资源利用率，造成资源浪费。资源的浪费还会殃及生态和环境，危害人类的发展。可以说，粗放型增长是一种高代价的经济增长方式。当前世界上存在两种不合理的消费模式：即消费过度和消费“不足”。消费过度是指超过人本来的必须需求，并与之相背离的奢侈型物质消费。这种浪费型的消费模式主要存在于发达国家。它是与大规模生产相适应的，在以追求最大利润为主要目的的资本主义生产体制下，通过大力宣传商品、煽动消费，极大地刺激消费者的消费欲望。在我国，奢侈型的消费文化也正在向一些一线大城市侵入。然而对于我国大部分地区，消费模式还是属于消费“不足”的。消费“不足”是与贫困紧密相连的。由于贫困，人们的收入不能满足其基本需求，才形成消费“不足”现象。在我国的一些贫困地区，人们为生活所迫而进行过度开垦、乱伐森林、过度狩猎和捕捞，以及城乡贫困居民点向空中、地面和水域排放废物……造成自然资源和环境的极端恶化。其实，无论是过度消费还是消费“不足”，都会对人类生存的环境、未来的发展以及生态文明建设形成较大压力[3]31～51。
    其次，环境安全。环境安全是指与人类生存、发展活动相关的生态环境及自然资源处于良好的状况或未遭受到不可恢复的破坏。环境安全的主要内容包括：生物安全、健康安全、资源安全以及危险废物的越境转移。其中，尤以转基因植物安全为最。转基因植物的特性，都是依据人类需要而改进的，比如高产、抗病虫、抗倒伏等。因此，转基因植物，无论是粮食、经济植物还是花卉、药材等，不仅能丰富生物多样性，还能创造巨大的经济和社会效益。然而，转基因植物毕竟有可能会对近缘物种和土壤等生态环境造成一定风险。目前，关于转基因植物的技术还不是很成熟，许多问题还处于探讨和研究之中[4]145～152。
    再次，环境法律层面的问题。我国《环境保护法》作为环境保护的基本法律，于1979年制定，1989年修订。在我国的现代化建设过程中出现了许多新的状况，以致《环境保护法》出现一些立法空白，法律体系有不完善之处。例如：在关于光污染、遗传资源保护等方面的法律法规处于真空状态。在有关项目审批和行政许可的公众参与等重要制度还缺少法律依据。再者，由于对于环保违法的惩罚力度较弱，从而导致违法成本低污染违法行为屡禁不止。普遍来看，现行的排污收费标准低于治理成本，约为治理成本的一半，这就违背了“排污收费标准应当高于治理成本”这一环境经济学原理。基于此，许多企业宁愿缴纳排污费，合法购买“排污权”，也不会花更多成本治理污染。
    国际环境合作与交流是我国生态文明建设的又一难题。自1972年斯德哥尔摩会议以来，世界各国政府和人民对环境问题的认识一方面更加深化，另一方面严峻地实现也使得多国政府加强了环境合作和交流。我国也主动积极响应这一行动，却面临诸多挫折。一些发达国家利用它们在舆论方面的垄断地位，攻击发展中大国的“环境威胁”。日本提出了“中国环境公害论”；美国人断言，我国经济的持续增长必然破坏世界的未来，在21世纪会对世界环境构成威胁。发达国家还利用其经济地位优势，将一些污染严重、不易处理的产业以投资形式转移到发展中国家。发达国家还将本国的垃圾，特别是放射性污染的垃圾要么以付费方式、要么还以馈赠物资的方式输入到发展中国家。这类报道常常见诸报端。
    3完善当前环境保护政策的建议
    生态文明是人类文明发展之必然，生态文明建设也是一个复杂的社会系统建构过程。要真正实现人与自然和谐相处，经济社会持续、稳定、健康发展，就必须利用好环境政策等中介。严峻的环境现实和崇高的建设目标迫切需要一系列面向生态文明建设的科技政策。
    努力促进经济增长长方式的转变、倡导适度消费。当经济水平较低时，经济增长主要是依靠生产要素的投入而增加，这只会使地球上几十亿年形成的不可再生资源消耗殆尽，人类赖以生存的环境面临崩溃。当经济发展到较高水平后，就无法支撑持续大量的资源投入，粗放型增长开始向集约型增长转变，即经济增长主要依靠技术进步来提高经济质量和效益，以质量和效益的提高来弥补生产要素的“不足”，从而实现经济的持续、稳定增长，从而促进生态文明建设的速度和质量。
    制定发展高科技的相关政策法规。虽然高技术的发展的确可能会带来一些新的环境问题，但是毕竟历史表明：科技的进步带来了社会生产力的飞跃，对经济的增长的社会的进步产生了深刻的影响。从它的环境意义来看，科技进步有利于解决新产生的环境问题。新技术的应用将有利于劳动生产率和资源利用率的提高。新技术能够将投入生产过程的物料和能源尽可能多地转化为产品，从而节约了能源和材料。新技术应用于环境管理系统、环境检测系统和污染控制系统，可以大大提高环境保护工作的效率，促进环境保护工作。新的科学技术的应用还有助于人类寻求无污染、洁净持续的能源。目前人们对太阳能的利用还十分有限，但是随着科学的发展，许多问题都会迎刃而解。
    在太阳能得到普及利用后，由化石燃料带来的环境污染问题也会得以解决[5]66～67。
    对于转基因植物，应该利用先进技术，对其进行严格的环境影响评价、风险评估和风险预测。从农作物在世界范围内的大量流动的情形来看，严格恪守《生物多样性公约》和《生物安全议定书》，在充分科研的基础上，力争制定出国际上统一的安全性评价标准，这对与全球环境保护、生态维护都具有重大意义[4]152。
    虽然国际环境合作中有诸多不公正现象，但是环境问题不是单个国家就能解决的。所以我国要在认真做好国内环境保护工作的同时，也要以积极的态度参与国际环境事务，主张建立新的伙伴关系，推进区域和全球环境合作与交流。我国解决全球环境问题的基本政策是：经济发展必须与环境保护相协调；保护环境是全人类的共同任务，但是发达国家同样负有责任；发达国家可以向发展中国家提供额外资金，以非商业性条件提供环境无害技术；加强国际合作以尊重国家主权为基础；保护环境和经济发展离不开世界的和平与稳定；处理环境问题应兼顾各国现实的实际利益和世界的长远利益。
    加强法制建设。党的十七大对缓解法制建设提出了新的要求：“完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。”由此可见，环境法制建设是建设生态文明的基本要求也是重要保障。
    在修订《中华人民共和国环境保护法》并使之成为环境基本法的基础上，在“污染防治与生态保护并重”的思想指导下，修订和补充相关空白领域的法律、法规。在此过程中，应适当加大环境违法的处罚力度，否则美国未来学家哈丁所言的“公有地悲剧”就会上演。在宪法中明确规定公民的环境权，作为公众参与环境管理的立法依据，并将环境民主与环境法制有机结合起来。落实公民的环境权是一项基本人权，从而推进环境法治进程。要保障公民的环境权，还需要立法保障环保部门的强制执行的权力，否则环境权又将是纸上谈兵。
    生态文明是人类社会发展的历史使然，也是社会主义中国发展到新阶段的必然要求。虽然从现状来看，我国生态文明建设任重而道远，但是只要我们努力优化环境政策，将自然生态效应（包括正效应和负效应）作为人们的主流价值导向和社会实践活动的引航灯，生态文明思想化作每个人的行动，就一定能实现人与自然、人与人之间的双重和谐，进而实现人与自然、与社会的可持续发展及人的全面自由发展。
    参考文献：
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