摘 要：政府对贫困地区的公共支出可分为一般性公共支出和专项扶贫支出。根据2002—2008年中国贫困重点县的相关数据建立回归模型，实证模拟21世纪以来政府一般性公共支出、政府专项扶贫支出、农民自筹生产支出等各自对贫困县经济增长和贫困减缓的贡献情况。实证发现，政府专项扶贫支出按类型看，扶贫发展资金绩效最好，贴息贷款绩效最差。专项扶贫支出按投向看，投向基础设施建设的效果不显著。一般性公共支出投向农业、科教对经济增长和减贫的作用都显著正相关。必须及时调整政府公共支出的投资方向与结构，才能更好地发挥公共支出促进贫困地区经济发展与减缓贫困的作用。
一、引言
贫困地区由于受自然、历史及地理等条件限制难以依靠自身发展脱贫，政府介入不可或缺。中国政府早在1986年就开启了大规模开发式扶贫的征程，并划定国家贫困县对其进行专门瞄准扶贫。在贫困地区政府公共支出除了一般性公共支出外，还有专项扶贫公共支出，可以说政府的公共支出对贫困地区的经济发展和贫困减缓发挥了重大的作用，对中国农村反贫困取得的成绩功不可没。但21世纪以来，在贫困人口不断递减而政府公共扶贫支出还在不断增加即人均扶贫公共投入还在不断上升的条件下，却出现了扶贫成本增高、扶贫投资边际效率递减、扶贫效果越来越不显著、贫困减缓愈加困难等问题。如何改善政府公共支出的方向与结构，提高政府边际投资率，更好地发挥政府公共支出促进经济增长与减贫的作用，成为当前亟待解决的难题。
很少有研究从政府公共投资角度来看待中国政府公共支出对经济增长和贫困的影响。Huang、Rosegrant and Rozelle(1997)研究公共投资（主要是研发投资）对中国农作物增长的贡献。Fan et al. (2000)［1］和林伯强（2005）［2］都通过联系方程分析中国政府公共投资（R&D、教育、道路、电力等方面）对经济发展的回报率及扶贫效果，都认可教育公共投资的扶贫效果最好，其次是农业R&D投入，并分析中、东、西三大地区不同的公共投资各自的影响差异。刘穷志（2007）［3］对中国政府公共支出归宿是否惠及穷人进行实证研究，结论认为：政府的科教文卫和社会救济对贫困人口已经有所倾斜，但社会保障相对不足，贫困人口得到较多见效快的工农业服务，但得到的长远性公共服务较少，补贴给了富人，专项服务和支援给了贫困人口。
扶贫资金作为政府对贫困地区的专项公共支出，传统上由三部分组成。财政扶贫发展资金主要由扶贫办负责，是预算内安排的专项财政资金用于支持贫困地区经济发展；贴息贷款由国家财政贴息农业银行负责发放，用于支持贫困地区贷款发展经济；以工代赈是中央财政专项拨款由发改委负责，以补助农民的方式鼓励其参与当地基础建设，可以改善贫困地区的基础设施并帮助农民增加收入。
退耕还林还草补助作为目前实施的一项重要惠农项目，我国贫困监测报告把其也作为扶贫资金一项进行统计。我国是1999年开始试点退耕还林还草工程，对退耕还林农户直接发放粮食和生活补助。2007年为了巩固退耕还林已取得成果，解决退耕还林农户长远生计问题，建立巩固退耕还林成果专项资金。中央专项退耕还林还草工程补助惠及上亿农户，不仅改善生态环境更成为贫困农户重要收入来源，还可以改变贫困地区的发展模式。
本文研究的扶贫资金按投向由四部分组成：财政扶贫发展资金、以工代赈、贴息贷款、退耕还林补助。目前不少研究针对扶贫资金投向和效果开展，朱乾宇（2003）对我国扶贫资金进行绩效分析，汪三贵等（2004）、刘冬梅（2001）等都对扶贫资金投放效果进行实证研究。
本文通过计量模型实证分析2002—2008年间农民和政府的不同投入对经济增长和贫困率变化的影响，模拟政府不同公共支出的贡献率，希望能对政府下一步公共支出的结构和方向调整有所帮助。
二、模型设定
（一）政府公共支出对经济增长的影响
经济增长我们用贫困重点县的农民人均纯收入来表示，模型采用分段生产函数的形式，通过双对数OLS线性回归模型分析各类支出对经济增长的贡献率。对数能更好反映变量百分比变化间的关系，而且一些交叉变量之间容易存在多重共线形问题，取对数后能减少序列相关的可能性。
理论模型：农民人均纯收入=F（农民人均政府扶贫支出，农民人均政府一般性公共支出，农民人均自筹生产支出，农民自身生产条件，所在村庄基础设施等条件）
扶贫支出是政府对贫困地区的重要公共支出项目，为了更好分析扶贫支出的绩效，按投向将其分为投入农业、投入其他行业、投入基础设施建设、投入科教文卫和投入其他方面五大类；按构成类型分为财政扶贫发展资金、以工代赈资金、贴息贷款和退耕还林补助四大类。
模型1：
+β4ln(jsds)+β5ln(xzqy)+β6ln(xjssf)+ε 其中，income 为农民人均纯收入，fpzj为人均扶贫发展资金，ygdz为人均以工代赈资金，txdk为人均贴息贷款，tghl为人均退耕还林还草补助，czznzc为人均财政支农支出，czkjzc为人均财政科技支出,czjyzc为人均财政教育支出，nmzc为农民人均自筹支出，nyfpzj为人均农业扶贫支出，qthyfpzj为人均其他行业扶贫支出，jcssfpzj为人均基础设施扶贫支出，kjwwfpzj为人均科教文卫扶贫支出，qtfpzj为人均其他扶贫支出，nynyzc为农民人均自筹农业支出，nygyzc为农民人均自筹工业支出，nmdscyzc为农民人均自筹第三产业支出，gdmj为农民人均耕地面积，hjrk为农民户均人口数，hjldl为农民户均劳动力，wcwg为农民外出务工占劳动力比重，zxpx为曾接受过技能培训的劳动力比重，td为通电村的比重，tdh为通电话村的比重，tl为通路村的比重，jsds为能接收电视节目村的比重，xzqy村有乡镇企业个数，xjssf为是新技术示范村的比重。
（二）政府公共支出对贫困的影响
贫困变化我们用贫困重点县的贫困率来表示，通过OLS线性回归模型分析各类支出对贫困率的贡献情况。
理论模型：贫困率=F（政府扶贫支出，政府一般性公共支出，非政府扶贫支出，农户自筹生产支出，农户自身生产条件，贫困地区自然、基础设施条件）
模型2：
其中H为贫困率，fpzj为扶贫发展资金，ygdz为以工代赈，txdk为贴息贷款，tghl为退耕还林补助，czznzc为财政支农支出，czkjzc为财政科技支出,czjyzc为财政教育支出， nyfpzj为农业扶贫支出，qthyfpzj为其他行业扶贫支出，jcssfpzj为基础设施扶贫支出，kjwwfpzj为科教文卫扶贫支出，qtfpzj为其他扶贫支出，fzfpzj为非政府的扶贫支出，nmzc为农民自筹支出，nynyzc为农民自筹农业支出，nygyzc为农民自筹工业支出，nmdscyzc为农民自筹第三产业支出，gdmj为农民人均耕地面积，hjrk为农民户均人口数，hjldl为农民户均劳动力，wcwg为农民外出务工占劳动力比重，zxpx为曾接受过技能培训劳动力比重，cjfp为参加过扶贫的农户比重，td为通电村的比重，tdh为通电话村的比重，tl为通路村的比重，jsds为能接收电视节目村的比重，xzqy村有乡镇企业个数，xjssf为是新技术示范村的比重。
三、实证结果
数据来源于中国统计出版社出版的历年《中国农村贫困监测报告》，选取的是序列和截面混合数据，通过Eview5.0统计软件进行回归分析。由于我国贫困监测报告是2000年后才推出，很多数据2002年以后才规范统计，所以我们选择的数据是2002—2008年贫困重点县的相关数据。由于样本较小，拟合结果可能与实际有一定偏差，但希望实证结果也能部分反映出21世纪以来，政府公共支出对贫困地区经济发展和贫困减缓的一些新情况。这里分析的经济增长我们使用贫困重点县的农村居民人均纯收入来反映，贫困率用贫困重点县的贫困率和低收入人口比例加总来反映。因为公共支出不一定当年投入就立即产生效果，所以我们还把当年效果不显著的变量滞后一年再看其效果，例如ln(ygdz)( -1)表示滞后一年的以工代赈（见表1）。
模型1各调整R2 值都比较大说明模型拟合效果不错。各解释变量的系数为正说明促进了农民人均纯收入的提高，是我们希望看到的结果。政府扶贫支出从分类看，扶贫发展资金促进农民人均收入提高，在99%置信度下每增加1%的扶贫发展资金就能显著促进农民人均收入提高0.9289%。而以工代赈和贴息贷款滞后一年后统计上都显著了，但却对农民人均收入的提高没有发挥促进作用，这可能是因为以工代赈投资数量这几年逐年递减且以工代赈没有针对农民需求提供其所需公共基础设施。蔡昉等（2001年）［4］认为以工代赈项目“赈济”色彩越来越弱，脱离当地民众需求，沦为一般基础设施建设，所以对贫困重点县农民人均收入提高反而起到反作用。贴息贷款也可能是因为瞄准不佳，没有真正惠及贫困农民，所以对农民人均收入提高也起到负面作用。专项退耕还林还草补助由于直接发放给农民，所以对促进农民人均纯收入的增加是显著正相关的。表1
数据来源：笔者经过计算整理而得。
扶贫支出从投向上看，投入农业和二、三产业的扶贫支出对农民人均纯收入提高是显著正相关的，投入农业效果最好，提高1%的农业扶贫投入能带来农民人均纯收入提高1.3017%，投入基础设施建设的投资滞后一年后仍对农民收入不显著，这可能还是因为扶贫基础设施建设没有满足农民真实需求。在90%置信度下投入科技文卫扶贫支出滞后一年后能显著带来农民人均收入大幅度提高。
政府的一般性公共支出，不论是支农支出还是教育和科技支出都促进了农民人均收入提高，且都显著正相关。其中政府的教育支出对农民收入增加最显著，然后是支农和科技支出。
农民自筹生产支出同农民人均收入显著正相关。从农民自身生产条件看，人均耕地多能增加收入，人口多会减少收入，但是在统计检验上都不显著。户均劳动力增多能显著提高农民收入。外出务工的劳动力比重增加能提高农民收入，没有通过统计检验，而接受过专业培训劳动力的比重在95%的置信度下增加能显著提高农民收入。这说明农村单纯的劳务输出并不能提高农民收入，必须加强对农民专业技术培训才能使他们获益。
从农民居住村庄条件看，基础设施建设能提高农民的收入，但是统计上不显著。这可能是因为最近几年农村基础设施如通电、通路、通电话、接受电视的村的比例已经很高（基本上达90%左右），农村基础设施建设取得了很大的成果，所以发展到现在对农民收入提高已经不那么显著。在95%的置信度下村有乡镇企业的个数对农民收入提高是显著的，因为村有乡镇企业能拓宽收入渠道，带动农民非农收入增加。如该村是农牧业新
技术示范村，那么该村民收入会有所提高，但是统计上不显著（见表2）。
模型2里面各调整R2 值都比较大说明模型拟合效果不错，系数为负说明解释变量促进了贫困率的下降，是我们希望看到的。
政府的扶贫支出从分类看，扶贫发展资金在95%的置信度下促进了贫困率的下降且显著负相关，每增加1%的扶贫发展投资就能促进贫困率下降0.5798%，效果非常明显。而以工代赈和贴息贷款都没有发挥预期的促进贫困率下降的作用。以工代赈滞后一年后，促进了贫困率下降，但统计检验上依然不显著。贴息贷款滞后一年在99。的置信度下对贫困率是显著正相关，说明贴息贷款增加反而促进贫困率的上升。这可能是因为银行风险规避的天性对贫困农民形成排挤效应，使得本应发挥减贫作用的资金因为瞄准的偏差造成更大的不公平，反而成为增贫的帮凶。专项退耕还林还草补助促进贫困率的下降，但统计上不显著。
政府扶贫支出从投向看，扶贫投向各领域都促进了贫困率的下降。其中，投向科教文卫扶贫支出滞后一年后对贫困率下降最显著，其次是政府对农业扶贫支出，然后是政府对其他行业扶贫支出。基础设施扶贫支出滞后一年后虽然促进贫困率下降，但统计检验上不显著。
非政府的扶贫支出，显著降低了贫困率。非政府的扶贫资金主要包括利用外资和其他扶贫资金等。
政府非扶贫的一般性公共支出都促进贫困率的降低。其中，政府对教育的支出滞后一年后对贫困率的下降最显著，然后是科技支出滞后一年后对贫困率也显著负相关，政府当年的农业支出也显著促进贫困率的下降。
农民自筹的生产支出也显著促进贫困率的下降。从农民自身生产条件看，耕地面积增加能推动贫困率的下降但统计检验不显著，户均人口增加显著促进贫困率上升，户均劳动力的增加显著降低了贫困率。外出务工劳动力的比重增加对贫困率的下降有促进作用但统计上不显著，可能是因为贫困人口外出务工比重不多且贫困人口外出务工没有优势。接受过专业培训的劳动力的比重对贫困率下降起反作用但不显著，可能与贫困人口参加专业培训比重不高有关（2007年全国农民参加过专业培训的比重为23.4%，而贫困县只有10%，所以对贫困率变化不显著）。意外的是，参加过扶贫项目的农民比重对贫困率下降也起反作用，但没有通过统计检验。这可能是因为这几年参加过扶贫项目的农民比重在下降，也可能真正贫困者没有参与受惠到扶贫项目中。
从农民居住村庄条件看，农村基础设施改善促进了贫困率下降但统计上不显著，可能的原因是农村基础设施已经得到大为改善，发展到现在对贫困影响比较小。村乡镇企业个数在90%的置信度下能显著减少贫困率。农牧业新技术示范村的比重能减少贫困率，但统计上不显著。
四、结论及政策建议
（一）加强贫困地区公共支出力度
从模型1和模型2可以看出：不论是为了经济增长还是减少贫困，政府都应该继续加大对贫困地区的公共支出力度，只有政府的强力介入并引导带动各方共同投入，才能更好、更快地帮助贫困地区脱贫致富。政府公共投入是保证贫困农民享受基本公共服务、改善其发展能力和机会的必备条件。
（二）改变政府公共支出投向
政府的公共支出，不论是一般性还是专项扶贫支出，从投向看都应继续加大对教育和支农的投入力度。从前面模型我们发现，教育公共支出对经济增长和贫困减缓都是贡献最显著的，教育是真正提高农民人力资本的最有效途径，是经济增长的动力和贫困减少的核心。政府尤其要重视、加大教育的公共投资，不仅要继续加大义务教育的普及力度，为农民子女上学减轻负担，减少代际贫困的可能性，还要为农民特别是贫困农民提供更多的专业技能培训，为农村剩余劳动力有效转移提供可能。除了教育支出外，为了促进经济增长和贫困减缓政府还要继续加大对支农的公共投入。农业毕竟还是贫困地区的生存之本，农业还是很多贫困农民收入的主要途径。农业的天生脆弱性需要政府积极投入，对农业进行补贴，提高农产品的收购价等都非常重要。
（三）根据扶贫绩效及时调整公共支出结构
政府的专项扶贫支出，按构成分类必须更多投向扶贫发展资金。从模型的实证结果看，只有扶贫发展资金是对经济增长和贫困减少都显著有效的，以工代赈和贴息贷款不论是对增加农民收入还是减少贫困都效果不佳。但现在我国的财政贴息还是扶贫支出的大头，2002年占到全部扶贫资金的49%，逐年递减到2007年也还占29%。以工代赈则是占比最小的，基本维持在20%左右，到2007年降到15%左右。扶贫发展资金在逐年增加，从2002年占比22%发展到2007年已增加到占比31%左右。退耕还林补助不断增加从2002年11%左右增加到2007年。26%。根据扶贫绩效分析，今后还要继续加大财政扶贫发展资金投入，提高其所占比重。贴息贷款作为扶贫支出的重头戏却绩效最差，银行风险规避特性使绝大部分的贴息贷款都没有发放给农民，更多投向工业企业，对农民的排挤效应使其对经济增长和贫困减少都起到负面作用。当下务必对贴息贷款进行改革，应增加小额信贷的发放，使农民真正成为财政贴息的受益对象。以工代赈也必须改革，发展到现在没有特别针对贫困群体的需求来安排项目，目标异化更多沦为一般公共工程，所以对贫困的减缓作用不显著，不能真正满足农民需求，自然也不能提高农民收入促进经济发展。退耕还林还草补助作为一项非传统的扶贫资金，虽然不直接用于扶贫，但由于受惠面大，不仅可以改善生态环境，更重要的是改变许多贫困地区的发展模式，促进贫困地区农民收入增加。因此，也应该继续关注退耕还林补助，优化利用使其发挥更大作用。
（四）发挥政府公共支出引导作用来促进社会各方广泛参与政府可以加大如农机购买等的补贴力度，鼓励并引导农民增加自筹生产的投入，发挥农民生产的积极性促进其收入提高。同时，也要认识到农民势单力薄，反贫困更多还要靠政府的积极介入和扶持。今后要继续用好非政府的扶贫支出，要为NGO和国际机构在中国的扶贫发挥更好的作用创造条件。政府要为乡镇企业的发展提供更多财税、金融方面的支持，因为乡镇企业发展对拓宽农民非农就业的机会，促进其收入增加和贫困减缓具有重要意义。
总之，在政府主导的扶贫开发大旗下，贫困地区已经发生了翻天覆地的变化，要想进一步改善贫困地区人民的生活质量，减少贫困，还必须继续加大政府公共支出的投入力度，并通过政府公共支出投向、结构的及时调整引导并鼓励社会更多力量共同参与来实现贫困的终结。
参考文献：
［1］Fan Shenggen ,Liuxiu Zhang and Xiaobo Zhang. How does Public Spending Affect Growth and Poverty?The Experience of China.［R］.Paper submitted to 2nd Annual Global Development Network Conference, Tokyo, Japan, 2000,(11):11-13.
［2］林伯强.中国的政府公共支出与减贫［J］.经济研究,2005（1）：27-36.
［3］刘穷志.公共支出归宿：中国政府公共服务落实到贫困人口手中了吗？［J］.管理世界，2007（4）：60-67.
［4］蔡昉，等.政府开发式扶贫资金政策与投资效率［J］.中国青年政治学院学报，2001（2）:6-11.
