加入WTO与中国金融开放（上）
中国的金融对外开放，始于1978年以后。中国金融开放，在地域分布上，基本上是沿着先经济特区，再到沿海开放城市、然后逐步向内地省会城市和经济中心城市辐射的路径行进的；在外资金融机构类型的引进上，基本上是按照先银行，后保险和证券的顺序有序开放的；在外资金融机构的业务内容和范围的开放上，是按照先外汇业务，后允许部分外资金融机构试点经营人民币业务的顺序进行的。
2001年12月11日，历经15年的艰辛谈判之后，中国正式加入WTO。在长达数百页的中国加入WTO议定书中，金融服务贸易被浓墨重彩。从此，中国的金融开放被外在地规定了加速度和时间表，中国金融业全方位开放的时代已经开始。
对外开放是我国的基本国策。20余年来，正是因为始终高举这面旗帜，我国经济才获得长足的发展，并取得举世瞩目的成就。根据过去20多年的成功经验，我们有理由期望，我国经济将由此获得更大的收益。不同于整体经济，由于基础相对脆弱，内资金融服务业受到开放的压力将会更大一些，但中长期内也会得益良多。应用朱总理一句话概括：（金融对外开放）有利有弊，做好工作，争取利大于弊。所谓做好工作，不能仅限于对前面所述的冲击简单应对，而应转换机制，更新制度，全面提高竞争实力。
本章在分析WTO框架下的金融开放规则的基础上，描述中国应对金融开放的战略规划，再逐项具体分析中国金融开放的四个方面――银行、证券、保险、资本项目――所受的挑战与对策。
第一节 WTO框架下的金融开放规则
世界贸易组织（World Trade Organization, WTO），成立于1995年1月1日，是致力于监督世界贸易和使世界贸易自由化的国际组织，其核心是《WTO协定》，基本职能是实施《WTO协定》、组织多边贸易谈判，以及解决成员国间可能产生的贸易争端和审议各成员的贸易政策。其前身是1947年成立的关税及贸易总协定（GATT）。
在一个相当长时期中，关税及贸易总协定的主要关注对象是货物贸易。直到乌拉圭回合谈判（1986年9月～1993年12月15日）进行一段时间以后，服务贸易方进入GATT的谈判范围。1993年12月，长达8年的乌拉圭回合谈判结束，缔结《服务贸易总协定》(General Agreement for Trade of Service, GATs)等若干重要文件。GATs是调整所有国际服务贸易的一般规则，它由框架协议、8个附录和各成员国提交的国家具体承诺表组成。GATs正文共六大部分，二十九条。包括范围和定义、普遍义务和纪律、具体承诺、逐步自由化、争端解决等，适用于各个服务部门。其中，最惠国待遇（第２条）、透明度（第3条）、垄断及专有服务提供（第8条）、支付和转移（第11条）、为保障国际收支平衡而实施的限制（第12条）等5项条款，以及两个金融服务附录，对金融服务贸易更具针对性，值得我们认真关注。在GATs框架下，1995年达成的关于GATS金融服务承诺的谅解协议以及1997年达成的全球金融服务贸易协议则对金融服务开放作了更加具体的规定。
按照GATS金融服务附录的定义，金融服务是指由一参加方(参加服务贸易谈判的国家和地区)服务供应者提供的任何金融性服务 。在GATS中，“金融服务”的内容被概括为信贷、结算、（证券、外汇）交易、保险、资产管理、金融咨询等六大类，计16项，可以说已囊括了金融领域内的所有营利性业务。
一、WTO关于金融服务贸易的五条基本准则
（一）市场准入
“市场准入”关系到外国服务提供者能否有效进入缔约国市场。GATS第16条对市场准入的具体规则作出了规定。首先，每一成员国在具体服务部门就市场准入做出承诺时，它给予任何其他成员国的服务和服务提供者的待遇不得低于承诺表规定的条件和限制所赋予的待遇（第16条第1款）。也就是说，各成员国在承诺表中确定的承担市场准入义务的最低标准，代表着对其他成员国开放市场的最低限度，并且，在以后的每一轮谈判中，WTO的成员国只能在新的承诺中减少限制，而不能增加限制。其次，做出市场准入承诺的部门，必须明确列出以下限制条件：(1)限制服务提供者的数量；(2)限制服务交易或资产的总额；(3)限制服务经营或服务产出的总量；(4)限制具体服务部门的雇佣人员总数；(5)限制服务提供者的经营形式；(6)限制外国资本的最高份额(第16条第2款)。如果一个成员国承诺开放某一服务部门，而又没有在承诺表的市场准入项下明确列出这些限制条件，以后实践中就不得维持或采取这类性质的措施。这样的规定，使各国的国内法规具有透明度和可预见性。
谅解协议还在GATs框架下提出市场准入的现状约束要求，即，各成员国在具体承诺表中列出的任何条件和限制，应仅限于其现存的不符措施（Ａ节），也即，有关成员国对外国金融服务市场准入不得施加超出现有水平的限制。这弥补了GATs不足，GATs框架协议没有现状约束要求，这难以避免某些成员国在服务贸易市场开放政策上出现随机变动，甚至倒退。
（二）国民待遇
国民待遇是一条传统的自由贸易原则，它要求一国境内的非居民享有与居民同等的待遇。也即，对于一国领土管辖范围内的居民和非居民，国内法应平等适用。GATS将国民待遇规定为具体承诺的内容，各成员国应按其具体承诺表规定的范围、条件和限制，给另一成员国国民待遇。GATs还进一步规定，如果形式上相同或形式上不同的待遇改变了竞争条件而有利于本国的服务或服务提供者，则该待遇应被认为对其他成员国的相同服务或服务提供者不利（第16条第3款）。也就是说，总协定所确定的国民待遇的标准是事实上的(de facto)而非法律上的(de jure)。这是因为，一些国内措施，即使表面上是非歧视的，也可能在事实上在本国服务或服务提供者与外国服务或服务提供者之间造成不公平的竞争。因此，在乌拉圭回合服务贸易谈判中，OECD成员国针对国民待遇提出了“竞争机会均等”的概念。GATs关于国民待遇的条款在一定程度上反映了这一要求。在著名的“香蕉案”中，WTO专家组和上诉机构对此做出了精辟的解释， “国民待遇”的根本宗旨，是使外国服务和服务提供者享受的待遇在竞争条件上不低于本国相同服务和服务提供者。
金融服务谅解协议还要求其签字成员国履行两项国民待遇基本义务：（１）允许设在其境内的其他成员国的金融机构使用其由公共机构经营的支付和清算系统，以及获取正常业务活动中可能得到的官方基金和再融资便利。例如允许外国银行从其所在国中央银行获得再贷款或进行票据再贴现。（２）在外国金融服务提供者进入成员国境内自律性机构、证券或期货交易市场、清算机构和其他协会组织方面，有关成员国应给予外国金融服务提供者国民待遇；当一成员国给予本国金融机构直接或间接的金融服务特权时，其境内外国金融机构也应享有。
与过去的国际协议不同， GATs 并不是以商业存在的“国籍”为判断内外方服务提供者的依据，而是代之以“外商投资者”（主要体现为“控制”的含义）及其“投资”（主要体现为“拥有”的含义）。据此，在一成员国境内享受国民待遇的外资银行既可以是具有东道国国籍的子行和合资银行，也可以是分行、代表处等不具有东道国国籍的商业存在，只要它们满足“金融服务提供者”的含义，尤其是GATs 规定的由另一成员国方自然人或法人“拥有”或“控制”的条件即可 。
（三）最惠国待遇
作为非歧视原则的两个方面，最惠国待遇与国民待遇互为补充，共同构成多边贸易体制的基础。国民待遇是在外国与本国之间进行比较，仅涉及本国对内措施的适用问题；最惠国待遇是在外国与外国之间进行比较，涉及一个国家对内措施和海关措施两方面的适用范围。GATs 规定：“每一个成员国应立即并无条件地给予其他任何成员国的服务和服务提供者不低于该成员国给予任何其他国家的相同服务和服务提供者的待遇”(第2条第1款)。这里，受惠的对象是服务和服务提供者，“任何其他国家”应理解为包括非协定成员国。这样，最惠国待遇实际上涉及三个层次：（１）把各自在国家具体承诺表或金融服务具体承诺表中做出的金融服务具体承诺非歧视地适用于所有其他成员国；（２）对于未做出具体承诺的领域，每一成员国应把它给予其他成员国金融服务方面的优惠待遇或豁免立即无条件地给予所有其他成员国；（３）每一成员国应把它给予非成员国金融服务方面的优惠待遇及豁免非歧视性地适用于所有其他成员国。如果一参加方有与上述不一致的措施，必须提出理由，并符合免除义务的条件。
金融服务领域最惠国待遇的适用同样服从若干普遍的永久性例外，主要是毗邻边境地区交易的例外，经济一体化组织例外（第2条第2款）、一般例外、安全例外、保障国际收支平衡例外；也要服从各成员国做出的最惠国待遇的保留。由于各国金融服务贸易实力相差悬殊，GATS还允许成员国在一定期限内（原则上不应超过10年）维持与最惠国待遇不相符的措施（第2条第2款）。
（四）透明度原则
透明度问题对于服务贸易更为重要。外国服务提供者在另一个国家的市场成功经营的基础是充分理解影响服务贸易的法规措施；这一点对于充分准备未来的谈判同样意义重大，因为它有助于发现现存障碍，从而促进逐步实现自由化。正因为如此，GATS规定透明度是成员国必须遵守的一项普遍义务。GATS第2条规定：每一个成员国应及时公布影响服务贸易措施的有关国内法律、行政命令及其他决定、规则和习惯做法以及它签订或参加的有关国际协定（第1款）；对于成员国制定或修改会对其具体承诺的服务贸易产生重要影响的法律法规、行政指令的情况，该成员国应及时并至少每年向服务贸易理事会通报（第2款）；每一成员国应建立咨询机构，及时答复其他成员国提出的有关信息要求（第3款）。
透明度无疑有助于保障有关服务贸易措施的公正实施，但它自身并不足以排除国内法规对自由化的阻碍，它只是其他机制的补充。GATS第6条对适用国内法规做出了一些原则性规定。根据这一条款，在做出具体承诺的服务部门，每个成员国应保证合理、客观和公正地实施有关措施(第1款)；建立司法、仲裁或行政机构及程序使服务提供者及时获得适当的司法或行政救济(第2款)；确保资格限制、程序规定、技术标准和许可证要求不构成服务贸易的不必要的障碍(第4款)。
（五）逐步自由化
GATS将逐步自由化确立为一项原则，确认要通过不断进行若干回合的谈判来逐步提高自由化的水平。GATs 将市场准入和国民待遇规定为具体承诺，这意味着，它们并不是自动在所有成员国的各个服务部门都适用的，而是由各成员国对在具体的服务部门承担这两项义务的情况做出各自的承诺，并受其承诺约束。选择在什么具体服务部门做出什么样的市场准入和国民待遇承诺，各成员国享有自由裁量权。GATS第16条和第17条只是对成员国在具体服务部门做出承诺的行为规定了应遵循的规则。服务贸易自由化的程度取决于各成员国在这些谈判中做出让步的结果并因各个国家发展水平的不同而有很大差异。
二、WTO金融服务开放规则的发展趋势
GATs 及相关协定基本上反映了服务贸易的特殊要求，有助于推动金融服务贸易自由化进程。但目前，GATs 及相关协定还存在一定的缺陷，集中体现在保障条款的适用条件、市场准入对国民待遇的牵制问题上。
金融服务附录第2条第1款规定，成员国可以为保护消费者和投资者、保证金融体制的完整和稳定而采取防范措施，只是这些措施不能被用作成员国逃避承诺或义务的手段。但该条款没有明确定义防范措施的定义和范围。这在实践中可能会引起争议。 又如审慎监管措施不受GATs 其它条款限制。但对于什么是审慎措施，WTO并没有进行定义或列举清单，成员国在WTO许多场合就此发生激烈争论，争论的焦点是关于对审慎措施进行明确的界定以建立必要纪律，避免监管措施的滥用和对承诺和义务的逃避。
GATs中，国民待遇和市场准入界限不明。成员国正是利用了国民待遇和市场准入分界不明的缺陷，依靠市场准入管制措施来减弱其本应承担的国民待遇义务。例如，由于各国普遍不在市场准入上承担国民待遇义务，尽管一成员国承诺在资本金要求上给予境内的外资银行国民待遇，它仍然可通过在批准外资银行准入时设立高于内资银行进入市场的资本金要求，使得外资银行实际上只能享受低于内资银行的待遇。
WTO正试图解决这些缺陷。一些文件已开始要求成员国方在市场准入方面承担一定的国民待遇义务。谅解协议“市场准入”部分的“非歧视性措施”规定，在不造成歧视的前提下，各成员国方应努力消除对其它成员国方的金融服务提供者进入成员国方市场能力有消极影响的非歧视性措施。 谅解协议中要求“禁止”“限制”的歧视性数量限制措施将被明确规定为违反市场准入义务。谅解协议的这一规定，实质上是要求成员国方在市场准入方面承担一定的国民待遇义务。《全球金融服务贸易协议》规定：“外国公司享有与本国公司同等的进入国内市场的权利”。虽然该协议只是个“承诺性”的协议，具体的实施仍有赖各国的承诺，不具有强制义务性，但它至少反映了一种立法倾向。由此可见，GATs 正力图在市场准入方面推行国民待遇原则，消除GATs中国民待遇适用范围的模糊性。
长远地看，实现更高层次的自由服务贸易，需要解决国内法的差异问题。途径是对国内法的相互承认和协调一致。GATs 虽没有将“相互承认”规定为一项多边义务，但已允许单个成员国通过协调、缔结协定或自动给予的方式，相互承认服务提供者在各自国家获得的学历或资历、许可证、资格证书等(第7条第1款)。这种“承认”不得与最惠国待遇原则相抵触，不得构成一种歧视手段或对服务贸易的变相限制(第7条第2、3款)。在金融服务领域，相互承认的主要内容是各国的防范措施(附件第3条)。
GATs虽没有确定共同最低标准，但已强调了共同国际标准的重要性。它规定：“承认应基于多边同意的标准。在适当的情况下，成员国应与相关的政府间和非政府间的国际组织合作，建立和采纳关于承认的共同国际标准以及关于服务贸易实践和职业的共同国际标准。”(第7条第5款)。在服务贸易领域适用共同国际标准具有重要意义，它有助于克服现行国内法之间的差异，促进各国国内法规和政策目标的趋于一致，为未来多边层次上的承认和协调奠定基础。在金融服务领域，防范措施的共同国际标准正在被越来越广泛地采纳。这方面典型的例子是巴塞尔委员会的《银行有效监管核心原则》，它规定了有关金融机构的开业许可、所有权转让、破产清算、资本充足率等方面的最低标准。
第二节 中国金融对外开放的意义与规划
一、全面看待金融服务市场开放问题
对于开放金融服务市场，国内外的震动很大。最大的担心是，中国的金融体系会不会被外资金融机构冲垮？其实，金融对外开放既是中国经济发展的客观需要，金融部门也会从中受益，并且中国金融业的有一定的竞争力，并非不堪一击。
（一）适应整体经济发展的客观需要
经济全球化、金融全球化已是大势所趋。在经济全球化的情况下，一个国家很难脱离他国自我发展。作为一个大国，中国自然不能脱离经济全球化潮流，造成经济上的被“边缘化”。参与全球化，金融必然要开放。美国商务部长戴利就宣称，中美入世谈判最关键的问题落在银行和保险等金融服务领域中。
中国急速发展的外贸、外资，也需要外资金融服务跟进。外资银行在中国设立分支机构，可以较好地适应母国跨国公司经营活动的金融需求，改善中国的投资环境，便于该国资本向中国市场的流动。据估计，加入WTO后，外商直接投资（FDI）将会从现在的每年500亿美元较快地上升到每年1000亿美元左右。
在全球跨国投资总额中，服务业的投资超过50%。对于外商，我国制造业的吸引力已在减少，服务业成为外资期望投资的热点。金融服务业就是外资热切希望投资的行业。国际竞争是综合实力的竞争，20世纪以来，任何一个真正强国都离不开其金融实力的支撑，一战后的英国、二战以后的美国以及80年代的日本都是如此。1997-1998年的亚洲金融危机更清晰地显示了这一点。中国要成为一流强国，必须有一个强大的金融作支撑。金融对外开放是成为金融强国的必备条件之一。
（二）金融部门源自对外开放的收益
这可从外向型经济发展效应、金融制度创新效应、金融技术转移效应以及国际化经营效应等四方面得到反映。
加入WTO使中国获得平等的对外经济规则， 必然推动中国外向型经济的发展。加入WTO还将直接推动服装和纺织品出口以及农业贸易量的增加。两项综合考虑，世界银行认为，中国出口量占全球比重将由现在的3.7%提高到2005年的7.3%，进口量将由目前的3.4%增加到7.2%。 对外贸易量的扩大，必然对与外贸有关的金融服务提出新的需求。特别是中国的农业部门，以前几乎不需要商业化金融服务，加入WTO之后，农业将成为商业银行的主要客户之一。
外资金融机构的进入，总体上将促进一国金融素质提高。中国金融改革的进程，也会对外开放而加快，中国金融业将更快地获得一个自主的良好发展环境。1999-2000年中国金融改革的加快，除了扩大内需任务紧迫促进之外，很重要的因素就是中美WTO协议的签署。
在金融开放过程中，我国可以根据GATS第四条“发展我国家更多的参与”要求发达国家在银行服务的商业性技术、信息网络上给予更多的帮助。同时，外资金融机构的进入也会带来先进的经营理念、管理经验、专业技术、营销方式、 优质产品及售后服务，通过示范效应、人才流动、业务交流等方式促进国内金融企业学习跟进。
对外开放从来都是两面的，不仅要请进来，还要走出去。加入WTO之后，按照对等的原则，中资银行可以较容易地得到签约国的市场准入资格；另一方面，国内监管当局也会放松对中资银行在海外设置机构和开展开外业务的限制。这样，目前阻碍中资银行跨国经营的两大制度障碍均将较容易跨越。中国从事跨国经营的企业将迅速增加，这将给中国银行业推行海外发展战略提供丰富的业务机会。中国企业海外上市的步伐也在加快，直接上市、间接上市都很热切 。同时国外的企业和国内的外资企业也能进入国内资本市场融资。这为国内的证券业提供丰富的业务来源。
（三）中国金融业的竞争力初步具备
现行中资银行体系是在竞争中形成的。这一点与国内很多行业如电信、农业等有着本质的不同。1995年中国颁布了《商业银行法》之后，中国的商业银行获得了较规范的发展，表现在五个方面：（1）数量与规模迅速扩张。特别是100家股份制商业银行和城市商业银行的兴起，改善了中国银行业的市场结构，促进了竞争。（2）筹资能力显著增强。商业银行与中央银行的资金关系由长期的净借入在1997年变为净贷出， 1999年净贷出比率达17.6%。 （3）服务品种与收入来源多元化。业务品种从简单的存、贷、 汇，发展到包括投资咨询、个人理财、网上银行、电子商务等内容的综合金融服务。商业银行收入构成反映了这种变化。1999年，非利息收入占营业收入一项，五大银行平均为10.2%，九家股份制商业银行平均为27.1%。（4）服务对象广泛化。1995年，中国商业银行对非国有部门的贷款占比为10.9%，2000年，这一比例达到25%以上。更重要的是银行从业人员的观念有了较大转变，竞争和风险意识深入人心，信贷文化初步建立。政府和社会也不再把商业银行看成“国家机关”，而当作一家服务性企业。
不仅如此，在同外资银行的竞争中，中资银行业还有着某些独占竞争优势。经过50年的积累，中国的银行体系已经建立了遍布全国城乡的分支行网络。再者，中资银行在本土经营，与中国居民和中资企业有着千丝万缕的联系。例如，在消费贷款上，国有银行的网点优势和人海战术，就很有竞争力。
银行业的竞争力日益提高，证券业和保险业也具备了初步的竞争力。证券业方面：截止2001年5月底，证券公司有101家，证券投资咨询机构143家。证券从业人员超过10万人，大专以上学历的占75％，其中8．5％具有硕士以上学位。证券已全部实现了无纸化发行与交易，沪深证券交易所建立了具有世界先进水平的通讯、交易、结算和帐户管理系统，其网络覆盖全国，所有证券经营机构已开始执行统一的技术标准。《证券法》等规范发展的市场制度框架也已实施。
保险业方面：市场主体日趋多元化、专业化，一个由国有独资保险公司，股份保险公司、外资保险分公司、中外合资保险公司共同竞争的保险市场竞争格局逐渐形成。保险经营的基本原则以及基本制度方面已逐步与国际惯例接轨。《保险法》等法规的实施，保险同业竞争开始规范化。保险公司的投资渠道也已拓宽，债券买卖、基金投资都已允许。上海、广州保险市场的开放说明，中资保险公司并未因为外资的竞争而减缓发展速度，中资保险公司在经历短暂的阵痛后依然保持相当强的竞争能力，并且夺回了大部分市场份额。
（四）中国的宏观金融形势较为稳健
总体上看，我国金融业处于安全运行状态。一是人民币币值稳定。消费物价指数增长率，2000年为0.4%，2001年前9个月为1%。二是人民币汇率稳定。现行人民币名义汇率，比1994年升值5%，剔除物价因素，增值超过30%。三是国际收支状况良好，各项外债管理的安全指标均远远低于国际公认的警戒线。
二、中国金融对外开放的战略规划
中国金融业对外开放的大势已不可逆转。因此，现在的问题早已不是要不要开放，而是如何开放。显然，理想的格局，是“努力做到兴利除弊，力争实现全局上的利大于弊”。为实现这一理想境界，需要我们谨慎设计开放的战略规划。我们认为，这一战略规划包括两个方面：一是完善金融服务基础设施，包括清理和完善金融法律体系、提高金融政策的透明度、确立审慎金融监管体制、推进支付清算体系的现代化、培育社会信用文化等；二是谨慎设计的开放策略，包括掌握金融开放的主动权和寻求必要的合理保护。
（一）清理和完善金融法律体系
从本质上说，WTO是一整套规范经济运行的制度系统框架，其中，法律制度显然居于核心地位。因此，加入WTO之后，为了使我国金融机构迅速适应国际规则，必须清理和完善我国金融法律体系。
规范我国金融业运行的规章体系由三个层次构成：第一是由立法当局制定的金融法律，第二是由国家行政当局颁行的金融行政法规；第三是由金融监管当局颁行的金融规章。在中国，真正的金融立法是从1995年开始的。此前，通行的主要是各种规章。由于制定者不同，考虑问题的角度也存在很大差异，因此，这些法律、法规和规章之间经常出现不一致，而且，法律、法规的权威性、稳定性和透明度，均存在较大的缺陷。因此，清理和完善现行的金融法律法规，便成为我们面对WTO挑战的首要工作。清理和完善金融法律体系的标准，是使它们符合WTO关于金融开放的基本规则和我国的具体承诺。
1.明确且量化地界定“外资金融机构”
《外资金融机构管理条例》（以下简称《条例》）并未对广义上的外资银行概念做出明确规定，而是采用了列举的方式。 随着我国银行业的开放和发展，外资银行将以更多更复杂的形式出现，这种列举式的立法无法包容的。《条例》以资本来源划分内外资银行，如“总行在中国境内的外国资本的银行”、“外国的金融机构同……合资经营的银行”，但没有体现GATs中“控制”的标准，也没有提供一个符合GATs中“拥有”含义的判断基准。即没有明确如何判断境内的银行属于外国银行设立的分行，也没有规定外国的金融机构在银行中占有多少股份，此银行可被视为《条例》中规定的合资银行。显然，外资银行的概念界定不清，就很难清楚地要求外资银行承担国民待遇义务。因此，银行法有必要按GATS的有关规定，对外资银行做出一严格的概括性定义。
2.赋予外资金融机构国民待遇
前文已述，GATs中并不存在一个抽象的、概括的国民待遇义务，各国承担的国民待遇义务实际上是和具体承诺表联系
[1] [2] 下一页
