2008年5月1日起正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》），是第一个全国范围内规范政府信息公开的法律文件。《政府信息公开条例》从宗旨、原则、范围、主体、方式、程序、监督和保障等方面对政府信息公开制度进行了规范。它的出台标志着中国的政府信息公开进入了有法可依的时代，对我国政府信息公开法治的发展具有里程碑式的重要意义。然而，由于人类理性的局限性和社会具体时空的掣肘性，如同任何一部成文法律规范一样，《政府信息公开条例》自身的制度设计仍存在一些缺陷，有赖于理论研究者和实务工作者基于问题意识的共同努力来予以完善。本文就是有关《政府信息公开条例》中制度设计缺陷的一点思考，主要探讨的是《政府信息公开条例》对政府信息公开过程中公众参与制度的规范缺失及其构建。
一、公众参与制度的理论起源及其内容简述
近现代社会以来，民主成为政治正当性的根本标准，人民主权成为体现政治正当性的根本原则。从理论和实践层面观察，当代主导性的民主理论和实践形式，是自由主义取向的代议制民主理论。这种民主理论倡导通过民众的选举产生公职人员行使权力，并要求将权力的行使严格界定在法治的框架内。与之相对的是直接民主、参与式民主等共和主义取向的民主。这种民主理论，主张对于公共事务应由公民直接参与进行决策，以体现人民直接的统治。[1]代议制民主、间接民主的长期发展历程已经显示出了其局限性。经过长时间的沉寂，当代参与民主理论在二十世纪六七十年代重新崛起，最近的发展就是二十世纪后期“协商民主”的兴起。二十世纪九十年代以来，民主理论明显地走向了协商。现在人们更多地认为，民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合，或者自治。[2]参与民主理论的主要内容是，在民主的社会中，公民应通过选举来组织议会，并监督议会的活动，使其活动能够充分体现全体选民的共同意志。由于议会无法对政府实施有效的控制，至少是控制的有效度已有所减弱。因此，在奉行人民主权原则的现代法治国家，基于原有参政方式如选举、罢免、创制和复决等的不足，作为国家权力主体的公民应当有权直接参与国家权力的行使，以表达自己的愿望，维护自身的权益，并防止行政权的滥用。协商民主可以理解成一种治理形式，其中，参与公共协商的公民是平等的、自由的，他们提出各种相关的理由，说服他人，或者转换自身的偏好，最终达成共识，从而在审视各种相关理由的基础上赋予立法和决策以合法性。[3]“在人们对与集体决策相关的内容进行有效协商的能力或机会上，民主都逐渐赢得了合法性。”“在协商者的互动过程中，协商者容易改变他们的判断、偏好或者观点。而互动内容包括说服但不包括压制、控制或者欺骗。”[4]
公众参与是协商民主理论的实现形式，是现代民主理论与实践的重要内容。“当然，我们讲发展参与制民主，并不是要以参与制民主去取代代表制民主，并不是要取消人民代表大会制度、议会制度，而回归到古代的直接民主去。我们讲发展参与制民主，是要在进一步健全、完善代表制民主的前提下扩大公民对公务的直接参与，以参与制民主补充代表制民主。”[5]作为一套制度系统的公众参与，不论是在国家宏观的政治生活中，还是在微观的行政过程中，都被理解为健全国家民主制度、提升公共生活民主性和公共性的重要途径。[6]“伴随着‘新公共管理’改革的蓬勃发展和行政民主化浪潮的逐步推进，加强公共行政领域的公众参与已经成为世界性趋势。所谓公众参与，指的是行政主体之外的个人和组织对行政过程产
