论文摘要 城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。本文以笔者所在检察院为视角，着重探讨城市管理领域暴力抗法案件凸显的城市管理难题。

　　论文关键词 城市管理 暴力抗法 难题

　　城市管理是一个综合性的社会大课题，是政府为保障城市高效运转和协调发展所采取的必要行为，关系民生，关系发展，关系形象。加强城市管理，是适应经济社会发展和城市化进程，提高城市形象和品位，改善人民群众生活质量的重要举措。在我们日常生活中，老百姓提起城管第一印象就是“掀摊子、拆棚子、扣车子、收票子”，老百姓很少想到随着城管工作的不断进步，城市环境变了，城乡面貌改了。城市管理是一个综合性的社会大课题，是政府为保障城市高效运转和协调发展所采取的必要行为，关系民生，关系发展，关系形象。加强城市管理，是适应经济社会发展和城市化进程，提高城市形象和品位，改善人民群众生活质量的重要举措。在我们日常生活中，老百姓提起城管第一印象就是“掀摊子、拆棚子、扣车子、收票子”，老百姓很少想到随着城管工作的不断进步，城市环境变了，城乡面貌改了。但城市管理领域出现的暴力抗法案件则凸显了城市管理的难题。
　　据统计，2009年以来，番禺区人民检察院共批准逮捕妨害公务案件45件91人。其中，因“六乱”治理引发的6件12人，因“五类车”治理引发的5件6人，因交通执法引发的6件7人，因公安机关调查（包括查赌、扫黄、邻里纠纷、家庭纠纷、诈骗、酒后闹事、斗殴）引发的24件56人，因黑网吧查处引发的1件1人，因“两违”查处引发的3件9人。该类暴力抗法案件，主要发生在城市管理领域，凸显出城市管理四大难题，应引起有关部门重视与关注。

　　一、执法对象特殊导致抵触情绪严重

　　执法对象多为下岗职工、失地农民、外来务工人员和残疾人等生活在社会底层的弱势群体，其文化程度低、无任何技能，就业难度大，法制观念淡薄，很难处理好个人利益与城市发展大局之间的关系，成为暴力抗法的主要群体。结合案件情况看，涉案的犯罪嫌疑人中外来人员占63%；文化程度初中以下学历的占79.2%；无固定职业的占48.2%。而由于社会保障的缺失，多数无业人员往往依靠在城市摆摊或非法营运维持生计，当他们赖以生存的手段受到影响时，容易将执法人员作为发泄不满情绪的对象，或为逃避、抗拒执法检查处罚，或因酒后闹事与执法人员纠缠，临时起意使用暴力抗拒正常执法。

　　二、执法环境复杂导致执法难度大

　　由于广大群众对城市管理领域工作不了解，特别是在一些新闻媒体的负面报道下，公安、城管、工商等城市管理相关部门成了“暴力执法”的代名词，一旦有人恶意煽动，极易爆发暴力抗法事件。从案件情况看，妨害公务所针对的对象集中表现为在城市管理领域执行公务的民警、交警、城管人员、工商、交管、治安、综治委等工作人员，如番禺区受理的妨害公务案件中，妨害派出所民警执行公务的有24件，占53%，妨害交警执法的有10件，占22%，妨害城管人员执法的有8件，占17%，妨害工商、交管总站人员等其他执法人员执行公务的有3件，占6%；从执法区域看：发生在道路上的有13件20人，占28%；发生在市场内的有8件29人，占17%；发生在学校、工厂、商铺、超市等公共区域的有8件9人，占17%；发生在城中村、出租屋的有7件11人，占15%；发生在旅馆、酒吧、餐厅等娱乐休闲区域的有5件7人，占11%。加之，群体对抗者常常抱着一种“法不责众”的心理，特别是在一些带头分子恶意煽动之下致使事态迅速恶化，出现集体起哄、围攻执法人员，或强行夺取被扣物品，往往导致车辆堵塞、交通秩序混乱，甚至升级为群体性事件，造成公私财产损失和不良社会影响。如番禺区人民检察院批捕的三人以上妨害公务的案件16件，占批捕该类案件总数的35%。

　　三、执法保障不足导致保障执法人员偶有受伤

　　从犯罪嫌疑人行为看，从最初阻拦、谩骂、顶撞、肢体接触殴打，逐步发展为使用棍棒、砖头、刀具等暴力手段抗拒执法，而执法人员由于身份的特殊性，不能直接对执法对象的伤害行为进行反抗，特别在面对群体性抗法事件时，缺乏足够的人力、物力、制度保障，致使执法人员在执法过程中偶有受伤。
　　（一）缺乏法律保障
　　妨害公务罪只适用于妨害国家机关公务人员执行公务的情形，而对于治安员、村治保队员等主体缺乏有效保障。只有当有其他国家机关工作人员在场，其协助执行公务时才能对妨害人员定罪。
　　（二）缺乏人力保障
　　执法人员往往2人执法，在专项联合整治行动中，也不过十数人联合执法。而面对恶意煽动后情绪激动的数十人甚至几百名群众时，往往难以自保导致受伤。如在番禺区人民检察院办理的郑某、张某等13人妨害公务一案中，被告人郑某由于斗殴在派出所民警到场并要求其回派出所接受处理时，不仅拒绝配合调查，还通过大声喧哗的方式导致现场聚集几百余人围观。期间，郑某跳上派出所警车车厢，煽动围观者与民警对抗。最终导致在场围观的被告人熊某等12人与在现场维持秩序的治安员发生推撞，派出所民警上前劝阻时被13名被告人等二三十人追打致伤。期间，三辆警用汽车和五辆警用摩托车还被现场围观人员砸烂。

　　（三）缺乏硬件保障
　　从犯罪嫌疑人行为看，从最初阻拦、谩骂、顶撞、肢体接触殴打，逐步发展为使用棍棒、砖头、刀具等暴力手段抗拒执法，甚至出现纵火、自制炸弹等行为，而执法人员由于身份的特殊性，不能直接对执法对象的伤害行为进行反抗，特别在面对群体性抗法事件时，缺乏足够的人力、物力、制度保障，致使执法人员在执法过程中偶有受伤，且大部分为轻微伤。从番禺区人民检察院办理的案件看，仅肢体接触殴打的案件有9起，泼尿、泼粪的有2起，冲卡、跳车的有6起，手持钢管、砖头、防盗锁、刀具等器械抗拒执法的有13起，多人起哄围堵执法人员的有11起，纵火、自制炸弹的有4起。

　　一是行政执法人员的整体素质参差不齐。执法队伍构成比较复杂，尤其是辅警、治安协管员队伍素质参差不齐，部分执法人员在执法理念上存在偏差，重管理、轻服务，加上传统的权力行政的惯性，导致作风粗暴、态度蛮横等现象屡禁不绝。二是城管综合执法部门与其他行政机关之间的协调机制不畅。由于城管综合执法部门享有的行政处罚权大部分是从其他行政机关划拨过来的，城管综合执法部门与相关职能部门的协调尤为重要，一旦出现职能部门间管辖异议，导致漏管、错管、重管等现象发生时，将严重影响城市管理职能的有效发挥，甚至诱发暴力抗法事件。

　　五、对策建议

　　（一）建立执法为民、利益均衡的城市管理机制
　　对于占道经营、无照经营的流动商贩，应适时调整政策，在维护市容市貌、交通秩序与保障弱势群体生存权之间取得平衡。可以根据不同的区域进行分类管理，设定禁止区、限制经营区和开放区。同时，可采取减免租金、管理费、帮助推荐就业和鼓励创业等措施，引导流动商贩入室经营；为符合一定条件的本地低收入者及外来务工人员提供免费就业技能培训，帮助其解决基本的生存问题。
　　（二）推行风险评估，严格执法程序
　　行政执法部门应当严格按照法律法规规定的条件、程序，实施行政处罚和行政强制，并将执法操作规范向社会公布，接受社会监督。推行重大事项社会稳定风险评估机制，于重大事项实施前，深入细致地做好调查摸底工作，对实施前、中、后可能出现的不稳定因素进行逐项科学分析、准确预测，制定切实可行的风险矛盾化解方案。
　　（三）理顺城市管理职责，完善部门协调机制
　　完善联席会议制度、共同执法制度、移送案件制度、委派人员驻队制度等，有效强化城管与其他职能部门之间的协调机制。推广数字化协调方式，逐步整合治安、交管、规划、建设、国土房管等部门的基础数据和视频监控资源，建立全市统一的城市管理基础信息数据库和覆盖市、区、街道三级的数字化城市管理平台。
　　（四）引导公众参与城市管理，营造良好执法环境
　　在城市管理立法、执法层面引入公众参与机制，推行城市管理重大决策、法规出台听证制度、公示制度，落实公众的知情权、参与权、监督权。加强行政执法部门与市民、志愿者、社区和社会团体的互动，把社会各界力量融合到城市管理工作中来。通过媒体宣传，正确引导社会舆论，努力消除市民群众与行政执法部门之间的隔阂和误解，赢得市民群众对城市管理工作的理解和支持。
　　（五）适用宽严相济刑事政策，妥善处理暴力抗法案件
　　一方面强化公、检、法三机关的协调配合，对须追究刑事责任的暴力抗法事件，依法快查、快捕、快诉、快判，树立法律权威，必要时对案件进行公审、公判以震慑犯罪分子；另一方面对于行为人因一时意气用事实施犯罪，未造成严重后果，事后认罪悔过、积极赔偿损失的，依法从宽处理，避免矛盾激化。