论文摘要 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》在一定程度上保障了流浪乞讨人员的基本生活权，但其立法本身及其在运行中还是或多或少的存在一些问题。本文主要分析了设立“禁讨区”问题的法学思考，现行救助流浪乞讨人员的立法及其运行中存在的问题，并提出了完善救助流浪乞讨人员立法的建议。

　　论文关键词 流浪乞讨人员 救助 权利救济 行政法治 立法

　　我国提出了以人为本的思想，将不断保障和改善民生作为根本的出发点和落脚点，要使发展的成果能惠及全体人民，但是在现阶段，依然有很多弱势群体存在，而流浪乞讨人员占到这些弱势群体很大部分，如果无法保障这些流浪乞讨人员的基本生活，这不但体现了政府在弱势群体保护这方面的失职，还会给经济的发展带来一定的影响，会破坏社会的稳定，构建可持续发展的和谐社会也只是空谈而已。怎样不但能使流浪乞讨人员的权益得到保障，又能保证公共秩序和他人的合法权益不受到侵害，成为了全社会关注的热点问题。

　　一、设立“禁讨区”问题的法学思考

　　（一）乞讨行为的性质
　　从本质上看，流浪乞讨人员的乞讨行为是一种对自己生存方式的选择自由。从社会关系上讲，所谓的自由，就是指在尊重别人利益的前提下按照自己的意志行事，体现了个体自决和社会秩序的统一。流浪乞讨人员本身的乞讨行为并不是权利，因为获得救济是权利最重要的特征，假如说乞讨是一种权利，那如果乞讨没有成功，乞讨者就有权利得到法律救济，这就很荒谬了。因此正常的乞讨行为只能说是个人的自由，但应该以法律没有禁止才自由为原则。而且我国现行的立法中鼓励和支持社会组织和个人对流浪乞讨人员的救助，所以国家没有把流浪乞讨人员看成是打击的对象而是受救助和保护的对象，因此正常的流浪乞讨行为本身并不是违法行为。
　　（二）“禁讨区”的设立违反了依法行政的行政法治原则
　　理论上，行政法是法律对行政权的约束，使得行政权依法而规范运行。对抽象行政行为的有效监督作为行政法治的特别要求。只有抽象行政行为符合宪法规定和统一，行政法治才有可靠的基础。第一，设立“禁讨区”和宪法相抵触，我国宪法中明确规定了公民的人身自由不受侵犯，禁止非法限制公民的人身自由，而且我国的立法也提出对于非法限制公民的人身自由的行为只能通过制定法律来处罚，立法同时也明确规定了制定法律的主体。而实际上，一些地方政府以红头文件的方式设立流浪乞讨人员的禁讨区，限制了乞讨人员的人身自由，这违反了宪法和立法法中的规定，是没有法律效果的；第二，政府作为公共权力的执掌者，就应该随时将公共性特征表现出来，维护社会的正义和公平。政府的公共性需要政府制定公共政策时要站在全社会利益的高度，放弃自身利益的诉求，进而实施公共管理。要使得不同阶层的利益得到平衡，不能顾此失彼。各个地方设立乞讨禁区是为了不影响城市的形象，或者是当地的居民不愿意看到这些乞讨行为等，但这些都不能作为设立禁讨区的正当理由，法律不能加大这些乞讨者生存的艰难程度来让一部分人心里舒服，政府也不能为了城市的美好形象将弱势群体的生存方式剥夺了；第三，设立禁讨区违反了行政法的平等原则。在现实生活中，虽然每个人都有不同的社会地位和身份，但他们都应该享有平等的人身权利，所有人在在价值、尊严和权利上都是平等的。这也是建立和谐社会的基本要求。行政法的平等原则要求作为行政主体，要对行政相对人平等的对待，流浪乞讨人员是也是公民，普通公民可以出现的场所，他们也有去的自由。为流浪乞讨人员提供基本的生存机会，找到引起贫困的原因并采取一定的解决措施作为国家的重要职责，而不是对流浪乞讨行为的禁止。
　　（三）政府有权依法规范流浪乞讨人员的行为
　　根据世界人权组织的要求，凡是符合公共秩序、道德及普遍福利的需求，都是自由的所在，而妨碍他人权利、社会义务、国家安全、公共利益、公共道德的行为，都是可以对其人身自由进行限制的。在这个世界上，没有绝对的自由，自由都是相对的，如果自由违反了道德，对他人利益产生了一定的影响，就可以限制他们的自由。因此任何人都不能为了追求个人自由损害他人的合法权益，如果流浪乞讨人员有强要，导致交通阻塞等行为，政府就应该在合法的前提下，对他们的行为加以规范和限制，这种限制不是针对流浪乞讨的身份，而是针对他们的违法行为。

　　二、现行救助流浪乞讨人员的立法及其运行中存在的问题

　　（一）立法关于救助对象条件的规定不科学
　　现行的法律对定了救助对象的条件，但是这些规定缺乏科学性。（1）规定的救助对象为由于自身没有解决食宿的能力、没有亲友可以投靠、没有享受农村五保供养或者是城市最低生活保障以及正在城市流浪度日的人。其中很容易对是否享受农村五保供养或者是城市最低生活保障的人员进行核实，但是想要核实其他情况就很难。而且即使流浪乞讨人员享受农村五保供养或者是城市最低生活保障，但目前我国这方面的水平不高，如果有较大的开销时，紧靠五保是很难满足的，在这种情况下不救助他们就违背了人道主义。（2）现行法律规定对流浪人员向救助站求助时，必须要提供本人的真实情况，但事实上，很多流浪者由于各种原因无法提供自身的情况，如果不对这些人进行救助明显是不合理的。（3）现行法律规定救助站要及时和救助对象的家属取得联系，并核实情况，但事实上，因为很多原因很难做到，由于法律规定的救助对象不科学，很难科学的确定救助站的身份是不是真的属于救助对象，很多救助对象并非法律中规定的对象。（4）有很多骗吃和车费的情况也得到了救助，很多都不符合国家规定的救助对象的要求。
　　（二）救助站与相关部门管理权的立法规定模糊
　　第一，在现行的法律中规定了未成年人和无民事行为能力的人经过救助站的同意之后才能离开救助站，但事实上这种情况很多，但由于救助站没有强职权也不能强制性救助，光靠救助站说服的话想要起到作用是很难的，造成了规定形同虚设；第二，现行法律规定了针对被救助人员轻微的违法行为有救助站进行制止，如果严重要交由公安机关进行处罚，但却没有规定什么情况采取什么手段。进而导致了救助站的工作人员往往不敢制止受助者的违法行为，公安机关也存在管理上立法缺位，立法中并没有规定如何界定违法行为是否严重，而且现行的治安管理处罚法很难对受助者的违法行为进行有效处理。第三，现行的立法中虽然规定了救助站不提供救助或者是停止救助的情况，但如果受助者不离开却没有规定该如何处理。第四，政府各个部门的权限不明确。

　　（三）将流浪乞讨人员遣送回原籍剥夺了其迁徙自由
　　目前，很多的流浪乞讨人员在依据相关制度的基础上，都被送返原地，一定程度上剥夺了公民的迁徙自由。在现行的立法中，原则是将流浪乞讨者送往原地，这就剥夺了公民迁徙的自由。而迁徙自由已被载入宪法和法律之中，从人权的角度来说，送返原地在一定程度上违反了公民的人权。流浪乞讨人员之所以会流浪和乞讨，是因为其生活所迫或因为其他原因，也就是说流浪地及乞讨地是其生存的必然选择，当然，流浪乞讨人员是需要救助的，但救助的方式不等于送返原籍，有可能出现送返原籍以后，流浪人员或乞讨人员失去了生存的能力，这就失去了救助的意义。反而强制将流浪人员送返原籍的行为也违背了迁徙自由的法律规定。这种救助的方式是与法律的规定相矛盾的，因此应该解决被救助人员的实际困难，增加救助的有效方法才是救助的真正目的。
　　（四）救助方式单一
　　在现行的立法当中，规定的救助方式是给受助者提供车票、食物、住所、医疗等物质帮助，缺少对他们精神上的帮助，而且很少分析受助者的生理和心里情况，无法全面了解受助者的需求，对救助人员缺乏精神慰藉、行为矫治、心理辅导、就业指导及法律援助，因此而产生社会效果不明显。很多时候，需要救助的人员往往因为救助站根本解决不了救助者的实际需求，反而还要被送返原地，所以很多的需要被救助的人员就不愿意接受救助站的救助，这从另外一个角度来说，救助站的救助缺乏针对性。

　　三、完善救助流浪乞讨人员立法的建议

　　（一）扩大救助的范围
　　现有法律中对救助条件限制的过于严格，很多却是需要救助的人被排除在外了。立法应该对救助条件进行修改，将救助的范围适当扩大，应该将救助对象确定为在城市生活无着落的流浪乞讨人员和遇到应急困难或者是特殊原因导致生活无着落的其他人员。在实践中，本着人道主义原则，如果救助站对遇到应急困难或是由于特殊原因导致的生活无着落的人员进行了救助，还要防止他们沦落为流浪乞讨人员。对提供救助的标准也应该进行调整，针对不同情况进行分类，合理使用救助资源。例如对由于特殊原因或者是遇到应急性困难而导致生活无着落的人员，通过提供暂时给他们提供住宿和食物救助的方式，同时帮助他们联系家人提供所需要的帮助。
　　（二）引导社会力量参与救助
　　光是依靠政府的力量来救助流浪乞讨人员是不够的，我们可以借鉴一些发达国家在该方面的做法，应该引导更多的社会力量来参与救助。可以通过制定一些优惠政策，鼓励家庭、个人以及一些非营利组织参与到救助中，建立以政府投入为主，社会募捐为辅的多元化资金筹措机制，要大力发展慈善事业。
　　（三）丰富救助的内容
　　第一，要尊重流浪乞讨人员的迁徙自由，针对他们的实际情况进行分类处理；第二，制定出救助管理站的服务标准，明确规定出其的具体内容和服务标准，同时提供物质和精神上的救助；第三，根据流浪乞讨人员自身的情况，可以对他们进行再就业培训，但这是建立在他们资源的前提下，给他们提供就业的机会；第四，要进一步强调救助制度的协调功能。
　　（四）完善受助人员权利救济的途径
　　比如在现行的法律中规定，无论是受助者还是求助者都应该享有举报权和司法救济权利，如果他们认为自身的权利受到侵犯后可以举报或者是向人民法院提起诉讼。人民法院可以将他们的诉讼费用减免。除此之外，在现行法律中话应该对他们权利受到侵害之后举报的时效、民政部门接到举报之后做出处理的时限以及对查处结果的处理等问题进行规定。

　　四、结语

　　流浪乞讨人员在弱势群体中所占的比例非常大，想要真正的构建可持续发展的和谐社会，维持社会的稳定，就必须要正确的看待流浪乞讨人员的问题，要制定和完善切实可行的法律法规，同时要本着人道主义的原则，扩大救助的范围，对需要救助的人员从物质和精神层面上对他们提供救助，进而从根本上建立可持续发展和和谐社会。