[关键词]服务型政府 问题 对策
一、珠海市在服务型政府建设方面的实践
作为经济特区之一,珠海市政府不仅在促进本地经济发展方面作出了重大努力,而且也通过不断加强政府服务建设,为经济发展保驾护航。上个世纪80年代以来,从简政放权、理顺关系、优化结构,到转变职能、推行大部门体制、构建服务型政府,珠海市政府机构前后进行六次改革,取得了显著的成绩,总结如下。
1.政府决策方式
珠海市成立了由各领域经验丰富、知识面广、综合能力强的专家组成的专家库,对政府出台的重大决策、重要政策和重大项目,均采取向专家咨询或由专家论证的方式,以争取获得经济效益和社会效益最大化,减少决策失误。为使政府决策更加民主化,还采取了听证制度、投票制度、项目招标制度,减少决策成本,增加决策质量。
2.政府组织结构
2009年11月,珠海市公布实施《珠海市人民政府机构改革方案》,实行政府机构大部门体制改革。加大职能相近机构的整合力度是珠海“大部制”改革的一大特点,此次机构改革后,设置27个市政府工作部门,精简幅度约1/3。涉及调整、撤并、职责整合的市委机构共8个,调整比例达1/2。市直议事协调机构和临时机构精简幅度从593个精简至95个,精简幅度超过80%。这样的行政管理体制将有助于珠海实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。
3.政府行政方式
(1)机关作风建设
1999年5月,珠海市开始了以“高效率办事、高质量服务,让人民群众满意”(两高一满意)为主要内容的机关作风建设。“高效率办事”,要求在依法行政、规范运作的前提下,做到贯彻快、批复快、办结快;“高质量服务”,要求突出党政机关服务全社会的职能,寓管理于服务之中,强化服务基层、服务群众、服务项目和企业的思想,做到态度好、措施好、效果好;“让人民群众满意”,要求体现在基层满意、群众满意、企业和投资者满意。通过狠抓思想建设、制度建设,强化群众监督和舆论监督,切实解决机关作风存在的突出问题,营造一个适应社会主义市场经济体制、有利于两个文明建设的软环境,促进了全市国民经济和社会的全面进步。
“万人评政府”活动则是珠海市委、市政府为提高珠海市机关效率、强化服务意识而对考核制度进行的改进和创新,考核结果与各单位的奖金和优秀公务员评比挂钩。自1999年开始,每年由测评团向社会发放1万份测评问卷,保证70%的问卷发放到企业和项目现场,让企业和市民自主地对机关部门的工作作出“满意”或“不满意”的评测。“万人评政府”的结果与年度目标任务考核相结合,对连续两年考核结果为“差”的单位一把手免职。
另外,珠海市政府还推行“部门行政首长问责制”、“部门责任白皮书制度”、“办事限时制”、“过错追究责任制”等,启动决策督查督办与行政效能监察联动机制,强化窗口服务和现场服务,优化政务环境,以建设服务型政府为目标,推动了政府服务的全面提速,深受投资者欢迎。
(2)行政审批
1999年,珠海市政府通过开展行政审批制度改革,当年就使原有的1264项审批、核准、备案事项减少了673项,减幅为53%;其中审批事项由原来815项减为274项,减幅达66%。珠海市还建立了行政服务中心和公共资源交易中心,这两个中心的建立是珠海市委、市政府为推进政府职能转变、深化行政审批制度改革、创建服务型政府、解决机关“办事难”所作的一项重大决策和制度创新。
(3)电子政务
推行电子政务已经成为珠海转变政府行为方式、降低行政成本、保障运转协调、提高政务效率的主要途径之一。珠海市政府采购中心是全省十二家“广东省信息化示范单位”之一,通过信息化促进政府采购的规范化、标准化,取得了显著成效。另外,珠海市通过创新政府公共服务平台,推广应用“珠海政府采购网”网上询价系统、电子公文交换系统、公用审批平台、网上审批系统、行政效能电子监察系统、电子督办网络和外经贸业务电子公章系统,有效提升行政效能,将珠海市的建设服务型政府工作不断推向深入。
(4)政府职能转变
珠海推出深化政府机构改革的措施,加快推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织“四个分开”,切实履行政府职责,突出“一体两翼”??,即以行政管理体制改革为主体,国有企业改革和社会管理体制改革为两翼。一方面,珠海政府意识到必须将有关部门的职能转移给国有企业、社会组织去承接,政府才有可能转变职能,集中精力于政策、规划、监管和服务。因此,一些经营性资源、项目从政府部门剥离,珠海的国有资产开始向优势企业集中,国有企业承担着珠海市的重大项目建设,成为珠海基础设施、公共事业开发的主体。另一方面,政府过强使得社会组织发育不全,政社分开是这次改革的重要一翼。珠海决定在社区卫生、养老、公交、咨询、行业评定、决策、论证等方面向社会购买服务。
二、珠海市建设服务型政府的主要问题
珠海的服务型政府建设已经取得了一定的成就,但总体而言,珠海市建设服务型政府还处于初级阶段,珠海的服务型政府建设仍然存在着一些问题,主要表现如下。
1.对服务型政府的认识有待进一步深化
目前,服务型政府建设还缺乏系统的理论指导,对服务型政府的认识有待进一步深化,珠海市建设服务型政府的实践基本上还处于“摸着石头过河”的探索阶段。珠海市政府所进行的改革更多的是服务手段、服务工具的改革,而建设服务型政府的终极目标是按照公民意志建立以公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。要实现这一终极目标,珠海市政府还需要不断深化认识,加快改革创新。
2.管理创新仍有待加强
在政府自身建设方面,管理创新仍有待加强,在某些领域管理制度还不够完善,社会管理和公共服务能力有待提高。服务型政府建设是管理理念、管理方式、管理手段的全面革新,是公共管理的一场自我革命,应该以公民为核心,以公民的需要为出发点来制定政策,形成完善的决策机制、评估机制、问责机制。目前,珠海市政府把工作的重点都放在了简化办事程序、提供便民服务这些微观方面,在体制创新和制度创新等宏观方面仍然存在不足。
3.公务员整体素质有待提高
珠海市大部分的公务员素质较高、能力较强、作风较好。但也存在一些政府部门职责重叠交叉、相互推诿扯皮、办事效率低下,一些公务员服务意识和责任心不强、服务水平不高,有的甚至“吃拿卡要”,以权谋私,贪污腐败,在群众中造成了极坏影响。
4.没有充分调动群众参与和投入的热情
目前,服务型政府建设多是政府部门的行动,政府对企业、群众的宣传仍不到位,致使服务型政府建设出现政府“一头热”、群众“一头冷”的局面。服务型政府建设的目的是为广大群众提供方便、快捷的公共服务,群众的广泛支持与拥护是十分必要的。但目前珠海市政府与群众沟通的渠道还比较少,群众的意见很难向上传达,如果缺乏群众的扶持,就不能建立成一个良性循环的、互动的服务型政府建设机制。
5.政务工作的透明度还不够
目前珠海市政府在政务公开方面已经取得一定进展,特别是电子政务建设使政府透明度大大提高。但是,公开哪些信息、以什么形式公开、何时公开还都是由政府单方面决定,即信息主要是由行政机关主动公开,而非按照公民请求公开。公民想获取的信息政府不一定会公开,公民想获取其欲知的信息则还有一定的难度。
6.尚未建立服务型政府建设的评估制度
服务型政府要求政府为公众和社会提供优质服务,服务型政府建设的效果与人民的利益息息相关,必须有一整套全新的政府评估指标体系与之配套。而目前,由于服务型政府建设还处于起步阶段,缺乏一系列明确的政府评估指标体系来发挥导向作用,尚未制定对于服务型政府实施进度、实施情况的评估制度,没有进行连续的、系统的评估和跟踪考核。
三、珠海市建设服务型政府的总体目标和对策建议
珠海市建设服务型政府的总体目标为:建立具有比较完善的中国特色社会主义经济特区行政管理体制的服务型政府模式,它将对珠海建设生态文明、实现科学发展和社会和谐、激发创新动力具有重大战略意义。为达到这一目标,珠海市应采取以下对策。
1.加快政府职能转变
当前,珠海市政府的职能转变已经进行了大胆的创新。面对日益不确定的国际和国内经济环境,转变政府职能不能简单归结为退出某些领域,而是要增强政府执政能力,改变政府的经济管理方式。应加快政府经济职能向宏观调控、统筹协调、规划引导、制度建设、政策研究和制定等方面转变,重点加强政府公共服务职能,继续提高政府的社会管理和市场监管水平。
2.提高行政效能
采取切实有效措施,进一步明确职责、优化流程、强化问责,促进行政效能的提高。充分发挥部门职能,理顺市、区、镇(街)各级的职责分工,依法扩大基层自主权。减少环节、缩短时限,做到急事急办、特事特办,着力解决“办事难”问题。全面推广“一站式”服务和“网上审批”,推行指定部门代办项目制,进一步提高重点项目现场服务水平。深化行政审批制度改革,建立和完善跨部门统一互联的电子政务平台,不断提高政府服务社会能力。严格执行行政首长问责、行政过错责任追究等规章制度,做到有责必问,不断提升政府执行力和公信力。积极实施新闻发言人制度和“阳光政务”工程,及时向社会公开政务信息,进一步提高政府工作的透明度。
3.全社会参与治理
全面推进依法行政,健全科学民主决策机制,完善行政决策程序,推行专家论证、技术咨询、决策评估制度以及公示、听证等制度。强化行政监督,健全纠错改正机制,完善行政责任制和过错追究制。要向社会公开政府重大决策及其落实情况、公开政府部门职责、公开政府审批事项、公开政务信息和依法公开审计结果。
4.加大监督力度
监督是规范政府行为、推进依法行政的重要保障。坚持向市人大及其常委会报告工作,自觉接受监督。主动接受市政协的监督,接受纪检监察和司法机关的监督。注重发挥新闻舆论和社会监督作用。重视人民群众通过行政复议、行政诉讼等法定渠道,加强对政府机关及其工作人员的监督。加强政府系统内部监督,支持监察、审计部门依法独立履行监督职责,尤其要加强政府投资项目资金使用、工程招标投标、土地出让开发、财政转移支付、政府采购和国有资产转让等方面的监督,确保政府运作阳光透明、廉洁高效。
5.加强公务员队伍建设
建设高素质的公务员队伍。优化选人用人机制,切实加强公务员队伍的教育、管理和监督,不断提高公务员的知识水平和行政能力,进一步提升整体素质,努力建设一支素质高、能力强、作风好的公务员队伍。深入开展廉政建设和反腐败斗争,坚决纠正各种不正之风。
6.建立服务型政府建设的评估制度
必须尽快按照服务型政府的要求,建立以公共服务为取向的,能够体现科学发展观的政府政绩考核体系,使其真正反映经济社会的全面进步。要建立一个科学的服务型政府建设考核的指标体系,能够反映服务型政府建设的实施进度、实施情况以及对社会、经济的影响。要建立一套服务型政府建设的评估制度,并根据评估结果及时调整服务型政府建设的方向以及措施,使珠海市能在建设服务型政府的道路上走得更好、更远。
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