【摘要】执行职能是行政机关的主要职能之一,随着政府机构的改革,我国行政机关的执行能力已有了大幅度的提高,但是,我们也应该看到,我国行政机关的执行力仍有待于进一步提升。如何进一步提高我国行政机关的执行力是现阶段行政管理学研究的热点。本文就行政执行中存在的问题,提出:为进一步提升行政执行力,加强公众监督是必不可少的。公众的监督可以使监督体系更为完善,同时还有利于消除行政机关内部的弊端,发挥其他监督无法起到的作用。
【关键词】执行力 行政机关 公众监督
“执行力”这一概念起源于行政法学,是指对具体行政行为予以强制执行的强制力或法律效力。然而现在,其被广泛接受的含义是作为一种能够达到预定目标的能力,从这层含义上讲提高执行力对加强机关行政管理,提高行政效能具有十分重要的意义。早在17世纪西方古典自由主义之父洛克提出,执行法律是行政机关的最高职责。20世纪初,著名的行政学家威尔逊、古德诺、怀特等也指出了执行对于政府公共行政的重要性。普雷斯曼和韦达夫斯基更是发起了政策执行研究运动,他们指出重视政府的政策执行问题,不仅要重视政策执行本身,而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切联系。
近几年来,我国也有学者将“执行力”这一概念引进行政管理领域,于凤荣、王殿春发表了《提高我国公众政策执行力的对策研究》一文,史耀疆发表了《科学组织中执行力弱化的原因及其强化政策》一文,胡昌升发表了《执行力是一个组织的生命力》一文。在这里我们认为,作为行政管理学意义上的行政执行力,可理解为是为达致既定的行政管理目标,通过对各种组织资源进行使用、调度和控制,从而有效进行组织内日常事物、履行行政机关责任和义务的能力。由此可见,行政行为是行政机关必不可少的一种能力。
行政机关,其主要工作就是从事各种执行性活动,其主要职能就是公正和中立地执行国家意志。长期以来,我国的行政效率低下,执行不力的情况较为严重。我国进行改革,其中一个主要的内容就是行政机关的改革,以通过改革来提高行政效率,加强行政执行力。虽然改革取得了很大的成效,但是我们也应看到不少部门和单位还存在这样的现象:
现象一:长期以来,人们往往习惯于“人多力量大”、“韩信点兵,多多益善”这种思维模式,反映到组织结构上便是追求部门齐全,人员充足,形成一种规模庞大、结构严密、分工细致、上下贯通的行政管理体系。而这种管理和思维方式往往导致人浮于事,交叉重叠,多头管理,职责不清,使得行政机构的办事效率低下。
现象二:公务员缺乏为公众服务的意识。很多人都有这样的抱怨,就是通过行政机关办事太难,不仅时间上经常延误,而且有时态度还十分恶劣,导致这种现象的原因主要是政府公共服务和私人服务不同。政府公共服务部门的特点是:垄断性,没有竞争,公务员处于一种绝对的优势地位,因此使得其对服务对象抱着一副无所谓的态度。
针对这些现象,我认为,除了应该加强行政机关内部的自身监督外,还应该加强公众监督的力度。因为,公众是行政执行力的作用对象,作为被服务者或者被管理者,他往往对行政机关的工作有更深刻的理解,可以发现深层次的问题,也最有发言权。同时,加强公众对公务员工作的监督力度,也可以消除行政主体和行政相对方之间不平等的关系,有利于行政执行的合理与合法。具体来说,加强公众监督具有以下作用:
1、通过加强公众对行政机关工作的监督,从外部施加压力,可以促使行政机关进行“精兵简政”。行政机关效率低下,执行力不高有一个主要的原因就是行政机构过于庞大,机构设置臃肿,这仅靠其内部的监督是无法彻底改变的。而由公众来进行监督,作为纳税人,其会从自己的利益出发,促使行政机关进行改革,使行政机关的人员配置达到最优化。这样,即精简了行政机关,节省了财政支出,又提高了行政机关的执行力,简化了办事程序,节省了时间,使行政机关和外界公众达到双赢。
2、通过加强公众对行政机关工作的监督,根据服务对象对公务员工作的反馈来考核公务员的工作态度及工作能力,并以此为主进行奖惩,使得能者上庸者下。这样不但公务员的整体素质能得到提高,而且公务员的升迁、荣辱与他所服务的对象直接挂钩,使他在处理问题时会从方便办事者的角度出发,而不是从讨好上级、从部门内部的利益出发,其工作积极性才能被充分的调动起来,工作效率才会得到提高,执行力才会增强。
3、在公众的监督下,行政行为的程序可以得到进一步完善。程序的不合理会造成行政相对方的损失,这是众所周知的,由于行政相对人对行政权的监督是为了自身利益,并且在具体的行政过程中,行政相对人的权利与行政主体的权利之间往往有利益冲突,因此其会尽可能的要求详知行政主体对行政权力行使的理由,并充分地行使他们的监督权。所以,公众成为行政活动的监督者,行政主体就会主动理顺程序,以最好的方式使得对方满意。
4、加强公众监督,可以使公务员的考核制度更为科学、客观,防止腐败现象的发生。在企业中,应用最为广泛的一种考核方式就是360°考核法。通过这种方法,收集与评估者有关的各方面人员的意见,从而进行综合评估,这种方法由于比较全面所以结论也较为客观。同样,在进行公务员考核时,公众作为行政执行活动的直接作用者,最有权利对行政行为作出评价,其评价结论也更为客观。现在的公务员考试机制由于忽视了公众的作用,主要由上级对工作进行评估,从而导致权力的滥用,在这种机制下,往往会滋生腐败现象。所以,加强人民群众的监督,是完善监督与制约机制,防止权力腐败必不可少的重要举措,重视人民群众监督是根治腐败的治本之道。
总之,公众的监督应该贯穿于行政活动的始末,对于行政机关的所有行为公众都有监督的权利,这种监督的范围之广是立法监督权、司法监督权等远不能企及的。正因为这样,其对于提高行政机关执行力所具有的作用也更为巨大。所以,提高行政行为加强公众的监督是必不可少的。
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