【摘要】 建立有效的政府绩效评价体系,提高政府执政效能,是理论界与实务界不断探讨与研究的重要课题。文章在比较分析发达国家政府绩效评价与我国绩效评价现状的基础上,提出建立和完善我国政府绩效评价体系的几点启示。
【关键词】 政府绩效评价;中外比较;启示
作为政府部门,落实科学发展观的首要任务就是要转变执政理念,探索科学执政模式,提高执政效能。建立和完善政府绩效评价体系是提高政府执政效能的重要途径。
一、政府绩效评价的基本概念和要素
政府绩效评价是指运用科学的标准、程序和方法评定政府履行职能活动中的业绩、效率和效果,是政府公共管理的一种重要手段。政府管理层级及职能的繁杂,决定了政府绩效评价的标准和主体呈现多元化、工作程序多层次。但无论范围和内容差异多大,政府绩效评价所具有的基本要素是一致的,包括以下几个方面:
一是评价依据,这是政府绩效评价工作的基础。随着现代社会的发展,建立法制国家和依法行政逐步列入日程,法律的支持在政府维护国家秩序、管理社会经济、行使公共权力的过程中,已经从要求走向需求。二是评价主体,这是评价是否客观公正的主导因素。对评价主体的基本要求是公正、客观、专业、权威。由于政府职能的差异性不仅表现在管理层面还有技术层面、政治层面,这就决定了对政府绩效进行评价的主体的复杂性。因此,实践中通常会把绩效评价的组织者与具体的评价主体相分离,使前者更加注重评价政策、原则、方法、程序等的制定和控制,后者更加注重技术层面的具体操作。三是评价指标,这是评价工作的核心,决定着评价工作的深度和水平。指标制定的难点在于如何实现科学性与可实现性、完整性与专业性、真实性与公平性,共性与个性的平衡统一。评价指标的设计是随着评价工作的纵深推进而渐进发展的。在以结果为导向的绩效评价体系中,评价指标起到了一个标杆和指南的作用。四是评价标准,这是评价工作的基本法码,决定着评价原则的实现程度。确定评价标准的关键是公平性和认可度,标准可以是行业标准、历史标准、经验标准,可以是全国标准、地区标准,无论如何划分,其在同一类别内的应用必须是统一而连续的,并具有一定公信力。标准可以随着社会的进步、经济的发展、整体环境的改变等做出统一调整,但不可以就任何单一个体而改动;可以是定量的也可以是定性的,但必须是明确的。五是评价方法,这是评价工作的实现手段,决定着评价工作本身的绩效。评价方法应由评价的范围和内容来确定,比较常用的有目标预定与实施效果比较法、因素量化法等9种,由于评价对象和评价环境的复杂性,很难找到哪一种方法是最优的,我们只能选取较优的方案或组合式评价方法。六是评价结果运用,这是评价的最终目的,决定着评价工作的成败。结果运用中最重要的是它的严肃性和权威性,无论是作为政府执政行为的考核依据还是项目预算安排的基础,结果的运用必须具有一定法律效力的约束力,这决定着评价工作的持续性。
二、国外绩效评价的实践
绩效评价实践始于二战后的西方发达国家,盛行于20世纪80年代新公共管理运动的兴起。它是政府自我内部管理的一场革命。战后财政困窘及经济上的压力、市场经济的竞争和发展等成为这场革命的主要动力,而信息科技的进步和新公共管理理论的发展为政府绩效评价理论与实践提供了重要支持。
(一)英国的政府绩效评价
英国国家审计制度是政府绩效评价萌芽的基础,其评价工作是伴随着财政预算管理的改革而不断演进发展的。
19世纪中叶,英国初步建立起国家审计制度,重点是审查国库支出合法合规性,监督政府收支活动。20世纪20—30年代,传统的国家审计逐步被绩效审计所代替,即除了对政府支出合法合规性审计之外,开始对支出项目的效率和效果进行审查和评价。二战后,监管的重点转移到绩效评价上来,并逐步扩大到公共财政的各个领域。到20世纪70—80年代,兴起了“新公共管理”革命,以“解决问题为导向”的“经验式调查”,目标是创造一个少花钱多办事的政府,并坚持结果控制、简化程序、注重绩效。
从法律依据来看,英国较为健全的法律体系,为政府绩效评价的发展注入了强大生命力。1982年《财务管理新举措》(FinancialManagementInitiatives),规范了政府支出从提出目标到达到目标所需成本以及如何对结果和效果进行评价的全部管理过程。1997年《支出综合审查》法案,标志着英国政府绩效评价的规范化。从评价主体来看,英国政府的绩效评价工作受公共服务和公共支出内阁委员会(PSX)指导和监督,主要由政府各部门进行自我评价。有些部门自评时会聘请一些专家或中介机构参与。从结果运用来看,政府绩效评价是调整政府长期经济目标和计划的依据,各政府部门要根据每年的秋季报告对其三年的滚动计划进行相应调整;是财政制定部门预算的依据;是国会和内阁对政府行政责任制落实的重要依据。
(二)美国的政府绩效评价
美国政府绩效评价同样是伴随着政府预算管理的改革而发展起来的。早在1951年,美国联邦政府预算中第一次明确使用了“绩效预算”的概念。1973年,尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定方案》,对绩效评价的系统化、规范化开展做出明确规范。1976年,美国科罗拉多州通过了《日落法》,规定政府的计划和规章都要规定一个执行日期,从而迫使政府部门定期对它们的活动进行评价。1979年,美国国家管理和预算办公室制定了《关于行政部门管理改革和绩效评价工作》,标志着美国政府绩效评价实践的全面正式开展。20世纪90年代美国预算改革再次回归绩效预算,并增加了以结果为导向的新内涵,被称为“新绩效预算”。1993年,美国颁布了《政府绩效与结果法案》(GPRA),这是世界上第一部专门为政府绩效制定的法律,其中规定:联邦政府各部门、各机构在编制预算和提出支出要求时,要制定包括使命陈述和长期目标的五年战略规划,制定实现战略目标的绩效管理年度计划和便于考评的绩效指标,定期测定部门工作绩效并向国会和公众提供绩效报告。
从评价主体来看,美国政府绩效评价是由国家会计总署组织实施的,有时授权政府各部门进行自评。国家绩效评价委员会负责《政府绩效与结果法案》(GPRA)的实施。从结果运用来看,是从节约资金提高政府服务效率,建立政府自我约束能力,培养自我检讨和纠错能力开始的,目的是通过制度使联邦各部门负责任地达到项目效果,以提高美国人民对联邦政府的信心。
(三)澳大利亚的政府绩效评价
1983年澳大利亚政府发布的《改革澳大利亚公共服务白皮书》要求政府各部门对每项支出都要做好绩效评价计划,每3~5年对每项支出项目都要进行绩效评价,这标志着澳大利亚政府绩效评价工作的初步启动。1999年至2000年财年澳大利亚联邦政府正式实施公共支出绩效考评制度,并将评价的重点从对部门和项目的经济性和效率性转到项目的有效性上来,同时把评价的结果与预算相联系。
从评价主体来看,财政与管理部(Department of Finance and Deregulation)负责组织实施,主要是制定、发布和更新评价原则、指导各部门评价工作并把评价结果提交给各议会的年度报告和部门预算安排中。从结果运用来看,澳大利亚政府会计采用的是权责发生制会计制度,实行财政管理改善计划与业务评价计划相结合,将绩效评价结果很好地融入预算决策当中,并通过《预算诚实宪章》和《财政管理及问责法案》将财政管理责任问责至各政府机构,从联邦政府到各州政府都建立了较为全面的绩效管理与报告制度。
我国政府绩效评价工作的开展实际上是沿着两条主线进行的:一是在政府评价层面,围绕行政体制的改革,主要形式是干部实绩考核制度;二是在财政资金评价层面,围绕预算管理方式的改革,主要形式是财政支出项目绩效评价。
(一)政府评价层面
从20世纪80年代开始,政府机构改革把“精简、统一、效能”作为基本原则,各级政府开展了一系列政府绩效评估探索,围绕着机构职责、干部考核、信息公开分别采取了以下三种不同的考核体系。
1.目标管理责任制。针对官僚主义、办事拖拉、不讲效率等机关作风问题,试行机关工作人员岗位责任制,并在此基础上,逐步制定和实行了本级政府目标管理责任制,初步实现了政府管理从原则导向向目标成果导向的转化。
2.党政领导干部政绩考核评价。如果说目标管理责任制考核的是部门、机构整体效能的发挥,干部政绩考核则注重的是机关干部个体德能勤绩的全面检测。其评价原则、评价内容、评价指标、评价标准等一直处于动态完善过程之中,而且各地差别较大。
3.政府作风民主评议活动。近年来,按照科学发展观的总体原则,公民和管理服务对象参与对政府工作作风的评价和业绩的考核逐步成为促进政府部门工作作风民主化、公开化、规范化,管理方式进一步科学化的外在动力。由于公民参与的广泛性,许多地方将公民评议作为促进政府加强履行职能力度、提高公共服务效率和质量,以及对领导干部和公务员考核的一种重要形式,并不断规范化、制度化。
这三种形式虽然在系统性和规范性上有所欠缺,但从形式和内容等方面来讲是对我国政府绩效评价实践的有益探索,对树立政府公信力,改善政府形象,增强政府的凝聚力和执行力都具有积极意义。
(二)财政资金评价层面
2000年,以部门预算为基础的预算管理体制改革在全国展开,核心是明确各项支出绩效目标,建立财政支出绩效评价体系。虽然尚处于绩效评价的初级阶段,但为政府绩效评价体系的建立打下了基础。主要体现在以下几个方面:
一是制度保障。绩效评价方案、工作流程、分析报告等规范性文件的制定,明确了财政支出绩效评价的工作原则、基本方法、指标与标准制定、组织管理、工作程序、评价范围和内容及结果应用,一方面保证了财政支出绩效评价工作可以根据我国行政管理模式和财政资金运行特点顺利、有序地逐步推开,另一方面也促进了绩效评价工作尽快纳入法制化、规范化的轨道。二是主体明确。由财政负责绩效评价的组织实施,各项目单位或主管部门自评,并适当引进中介机构的评价形式,一方面使财政能更好地履行监督管理的职能,另一方面充分利用项目单位或主管部门专家团队的力量,使评价工作更符合实际和更便于操作。三是效果明显。通过对项目预定目标的检测、考核和对资金运行的追踪问效,在管理者和执行者中树立了一种效率意识,这直接影响着决策的科学和依法行政,评价结果在预算安排、政府执政力考核等方面的应用,增强了绩效评价工作的权威性,促进了预算约束机制的建立和完善。
四、比较与启示
比较国内外政府绩效评价的实践,可以看出,尽管各国在评价模式、机构、内容等方面存在差异,但基本的评价程序、原则等是一致的。国外政府绩效评价指标与标准的客观性与可操作性、良好的法律环境等对建立和完善我国政府绩效评价体系具有有益的启示。
启示一:良好的法律环境是政府绩效评价工作顺利开展及目标实现的根本保障。法律的制定实际上是在评价过程中建立一种权力保障和责任约束,使得无论是评价组织者、主体、客体还是工作参与者都能在这种保障机制下履行自已的职责和义务,同时保证评价各方在一个平等的基础上,共同实现政府执政效能的最大化。
启示二:准确、全面的信息收集和数据库的建立是政府绩效评价工作的基础。英美等发达国家先进的信息处理技术为评价数据库的建立提供了支持。我国政府绩效评价尚属起步阶段,数据库的建立应在国民经济统计及各类政府性报表的基础上,进一步扩充、完善,如项目的立项决策、绩效目标设定、实施过程中的工作量和技术数据、项目决算验收数据等。当然,从数据的收集到数据库的整理建立,再到数据库的分析利用是一个循序渐进的过程,需要稳步推进。
启示三:评价结果的客观性、公开性是确保政府绩效评价权威性的关键。财政资金管理体制的改革,部门预算的进一步透明、细化,为绩效评价的公开性创造了条件。将评价结果一方面按照部门预算的要求反馈给资源配置和决策部门,为计划与预算的调整及下一期计划的制定提供依据,另一方面将评价结果向社会公开,以实现公众作为信息使用者、公共支出决策参与者、政府执政监督者的权力。当然,从项目立项、预算、绩效目标制定到评价结果的公开化,不仅涉及到政府工作程序与方式方法的改进,更重要的是首先实现政府工作理念的全面更新。
【主要参考文献】
[1] 财政部会计准则委员会.政府绩效评价与政府会计.
[2] 财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组.美国政府绩效评价体系.
[3] 广东省财政厅.关于美国加拿大绩效预算考察情况的报告. 粤财办[2005]13号.
