【关键词】大部制;无边界组织理论;机构设置合理化
【Abstract】The report of the Seventeenth Congress says “to increase efforts to integrate agencies, explore the implementation of the functions of the organic unity of giant department and improve inter-departmental co-ordination mechanism”. This article focuses on the setting of the giant department, existence of cause and not available advantages. The study responds to the current citizens’ demands of a service-oriented government and responsible government and the return of the government’s public service values by breaking through a variety of visible and invisible borders in order to dilute some executive elements.
【Key words】Giant department; borderless organization theory; rationalization of institution setting
政府组织机构的种种边界壁垒阻隔了信息流通,造成信息不对称,形成了政府机构的话语霸权,从而造成了政府机构臃肿、僵化以及行政成本增高。因此要打破上下边界、水平边界、地理边界和外部边界等四个边界以实现行政职能的优化、政府绩效提升、服务性能突出和组织体制的整合,从而真正回归政府的公共理性。
1 核心概念的涵义
1.1 大部门体制:大部门体制的涵义:所谓大部门体制,或者大部制,就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项,相对集中,由一个部门统一进行管理。一方面可以精简政府机构,最大限度地避免部门之间的职能交叉、政出多门、多头管理和权限冲突,简化公务手续;另一方面也可减少横向协调困难,裁撤议事协调机构,达到提高行政效率,降低行政成本的目标,从而有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。
1.2 无边界组织理论
(1)概念:无边界组织是通用电气的前任CE0杰克•韦尔奇首创的一个概念。他提出公司应该将各个职能部门之间的障碍全部消除。无边界组织原理是受生物学的启发而产生的,认为企业组织就像生物有机体一样,存在各种隔膜使之具有外形或界定。虽然生物体的这些隔膜有足够的结构和强度,但是并不妨碍食物、血液、氧气、化学物质畅通无阻地穿过。无边界组织原理认为:信息、资源、构想及能量也应该能够快速便捷地穿越企业的“隔膜”。所谓无边界组织是指其横向的、纵向的或外部的边界不由某种预先设定的组织结构所限定或定义的一种政府组织机构设计。在今天的环境中要最有效地运作,就必须保持灵活性和非结构化。政府机构无边界组织力图取缔指挥链,保持合适的管理跨度,以授权的团队取代由各个门类划分的部门。
(2)无边界组织的内涵:无边界组织的内涵包括以下几个方面:①无边界组织可以是超组织形式。凡是存在边界模糊化和渗透性强的组织都可称为无边界组织;②无边界组织并不是没有边界的组织,并非对所有边界的绝对否定而是消除边界的刚性;③边界的模糊性使无边界组织更易于信息,资源及能量的渗透扩散。无边界组织将传统组织中的刚性边界模糊化,这种模糊化的边界既能将各成员区分,又能够使信息、资源、构想及能量快捷便利地在各成员之间流动,促进各项工作在组织中顺利展开和完成,从而使组织作为一个整体的功能己远远超过各个组成部分的功能;④无边界组织强调速度、弹性、整合和创新。无边界组织根据外部环境的变化快速做出反应:员工做弹性的工作,经常的变换工作和岗位,持续的学习新技能,依据特定的需要,整合不同的员工和部门,更加强调流程而不是单独的专业化,无边界组织还形成机制、培养氛围以鼓励创新和变革;⑤无边界组织边界的多样性决定了它形式的多样性和不固定性。它可以根据实际需要减少管理层形成扁平化组织;它可以根据特定的目的将职能部门以某种特定的方式重新汇合,形成多功能团队;它可以与不同地区和不同国家的政府形成基于合作伙伴关系的各种跨组织形式。
2 大部制机构设置的动因
2.1 大部制机构设置的可能性
(1)大部制未来的关怀和价值取向:
本次大部制改革的最大特点是围绕政府的职能转变和厘清部门职责的关系来探索实行部门有机统一。职能调转、整合,责任明确和关系理顺都是以构建服务型政府总体目标为发展向度的。也就是它追求的是建设以人民满意的服务型政府为价值取向。政府职能将以提供公共产品和公共服务为己任,意味着政府官员行政理念和行为从部门利益化到公共性为价值取向的根本转型。显然,这一改变将符合现代市场经济社会的需要,使政府权力得以规范,从而真正回归当下政府的公共理性。
(2)大部制对于以往改革试点的经验总结、反思和提升:
本次大部制改革是对于我国政府机构改革和一些地方改革试点的经验总结、反思和提升。随着计划经济解体和市场经济确立,政府部门必然进行调整。改革开放以后我国进行了五次政府机构改革。1982年的政府机构改革,主要是为了提高政府工作效率,实现干部年轻化;1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革,深化经济体制改革的大背景下提出的,首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题;1993年进行了旨在适应社会主义市场经济需要的政府机构改革;鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实,1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。旨在消除政企不分的组织基础;在加入世贸组织的大背景之下,2003年的政府机构改革目标是:行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。改革目的是,进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本。改革目标是,逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。新阶段的行政管理体制改革, 无论是目标的确立还是路径的选择, 都需要从新的历史起点思考和分析。
湖北省随州市于2000年开全国之先河进行了大部制改革,积累了丰富的经验并取得了丰硕的成果。2001年,深圳市罗湖区的行政体制改革方案就主张决策权和执行权的严格划分,并加强监督权。2002年,深圳是政府的改革方案中提出,根据大行业、大系统原则,设置大文教、大交通、大经济、大卫生等机构,同时设计若干决策局、执行局、监督局。2007年4份,浙江富阳就行政管理体制进行了探索和创新,构建起了“4+13”的运作机制。?①这种新型的政府管理模式立足于打破行业界限、部门分隔的弊端,削除政策条块分割、多头分散的现象。这与中央提出的“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”的改革思路相一致。 除了以上试点,四川成都、江苏镇江市、长株潭城市群、长三角地区等区域管理体制改革及其他省市行政管理体制改革也积累了一些有关大部制改革的经验。
(3)国外大部制改革成功经验的示范性效应:西方发达国家在大部制改革积累了宝贵的精神成果和文化财富为我们提供了示范性效应。有许多国家的政府内部结构优化取得了积极的成效。20世纪60年代至70年代初,英国共合并了21个部,组成5个超级大部。1978年,澳大利亚的机构改革,将整个中央政府的部的数量从28个减少到18个。2001年1月,日本将原有的1府(总理府)22省厅合并成1府(内阁府)12省厅。在其他西方国家,联邦和中央的部门原则上不超过20个,如美国部级机构有15个,德国14个,法国18个,加拿大19个,西班牙15个,韩国18个,新加坡15个。这些国家政府机构的设置和管理的历史也非常悠久, 其间积累了非常丰富的经验和教训。
2.2 大部制组织机构设置的必要性
(1)市场经济建设的配套措施:市场经济的发育程度比较高,公共治理结构比较合理,必然会明显提高行政效率。然而我国正处于计划经济体制到市场经济体制转轨的关键时期,行政管理体制改革的严重滞后是一个基本现实。“有所为有所不为”的宏观调控职能必然有优化简洁明晰的组织结构与之适应;同样,庞大臃肿的结构下必然有冗繁的事无巨细的职能,层级较少组织精简的结构下必然有分工明确的宏观调控职能。根据计划经济的特点, 政府采用垂直方式进行管理, 而且分工很细, 每个部门只管理特定的行政事务, 对经济的干预很大。而市场经济则要求各生产要素之间按照市场规律自由流动, 合理配置, 很多事务的管理不再相互独立, 而是相互交织、密不可分。在市场经济的语境下,政府决策必须没有明晰的行为边界,这就不可避免地在实践中造成经济体制与管理体制之间的矛盾与冲突。所以,市场经济的配套措施是行政体制的改革提上日程就成了当即所需。
(2)和谐社会建设的必然要求:随着经济的持续快速增长, 我国社会在经历着从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展。义务教育、公共医疗、就业与再就业、社会保障、公共安全、环境保护以及利益表达等基本公共服务的需求越来越成为全社会普遍关注的焦点。当前, 公共服务需求的全面快速增长与公共服务供给不足和不到位之间的矛盾对建立公共服务体制提出了越来越迫切的现实要求。随着市场经济体制的初步形成和不同利益主体的出现, 合理、正当的利益表达和利益诉求开始成为广大社会成员、特别是困难群体的公共需求。所以重构、重组公共服务供给行政体制对化解社会矛盾和建立和谐社会有着突出意义。
(3)行政机构改革的内在需求:我国现行政府机构设置不合理具体表现为:机构设置细节过多、机构重叠、管理对象与管理事务重叠、协调困难、政出多门以及权限冲突严重。这就导致政府职能交叉、职能转变不到位、对微观经济运行干预过多、社会管理和公共服务比较薄弱、效率低下、权责脱节、行政运行和管理制度不完善;对行政监督约束机制不健全、滥用职权、以权谋私、贪污腐败依然存在。因此,回归合理的政府职能是政府机构改革的现实起点。
3 无边界组织视角下大部制组织机构分析
3.1 构建无边界政府组织的障碍:
组织效能与组织机构匹配的结果,必然使那些对社会的要求与愿望反应迟钝或不愿作出反应的科层制政府组织面临信任危机、权威危机和合法性危机。然而建构无边界政府组织却面临着科层制诸多边界的阻碍。毋庸讳言,边界就是障碍的同义语。科层制政府组织主要有垂直边界,水平边界,外部边界,地理边界等四个边界:
(1)垂直边界:即组织的层级,是通过等级层次、头衔、身份和地位把组织成员分割开来。垂直边界主要是垂直式组织结构引起的内部等级制度,组织设置为层层机构,各层都界定了不同的地位、权威及权力的上下限,其中的各个职位都有明确定义,位高则权重,位底则权轻是自然的事情,也就是说职位、职权和职责是匹配的。无边界组织突破了这种僵化、刚性的界限,撇开所拥有的权威与地位,职位让于能力。显然,新的垂直边界提高了政府组织各层级间的可渗透性,使政府聚集中央、地方以及所有人员的智慧,从中得到最佳的决策。
(2)水平边界:即是内部壁垒,是通过职能、业务单元、利益群体或部门把组织成员分隔开来。水平边界把政府组织内不同的职能部门分隔开来,由于各职能部门都依据自身的进度行事,往往与其他部门发生扯皮、矛盾和冲突。各个部门都会从个人理性的角度出发而不顾整体目标而片面夸大自己的目标,从自身专业或部门的立场来评价单位的决策,而不是根据整个政府组织全盘需要作出反应。因此,水平边界的突破就需要设计能够穿越部门边界的组织结构,使信息、资源和服务理念在部门之间顺畅渗透和共享,把分割的职能部门重新融入一体。
(3)外部边界:即是外部壁垒,是通过自己同外部的组织机构、社区以及其他外部支持者分隔开来;是隔开政府与外部的藩篱。这样就阻塞了信息、能源、服务理念等的流入和流出。无边界政府组织不仅能大大提高管理者和员工的效率,而且也能使沟通更加顺利穿透各种边界,与外部环境构成新型的、和谐的关系。
(4)地理边界:即是文化壁垒,是具有其他三类边界的特点,但却可以跨越时空、跨越不同的文化领域而存在。这样就阻碍了个人和单位的学习和交流,阻碍了单位核心竞争力的提升和发展。
3.2 组织机构对比分析:组织结构是组织目标得以实现、组织活动得以成功的重要保障。组织的结构形式影响着组织的性质、效能,组织能否生存和发展,能否达成目标,在很大程度上取决于这种结构形式的合理性、完善性。
西方企业的无边界组织管理理论的发展为我国行政组织理论的发展提供了借鉴与基础,以致提升我国行政管理水平和管理能力。所以,该研究根据无边界组织内涵和外延,从推动组织运行和发展的组织战略、组织决策、组织计划、组织控制、组织信息、组织沟通、组织领导、人员激励和人员配置等九个要素和关节点提出了无边界政府组织的理性模型。该研究从这九个要素和关节点对科层制政府组织机构和理想型无边界政府组织机构形式进行比较。(见表1)
组织结构会随着组织规模的扩大而趋于复杂化,而组织规模与组织效能是呈负相关的关系,同时市场经济也要求政府组织结构精简、统一和高效。现行的大部制改革不是政府规模的扩大而是在本身机构内的职能部门的调整与整合,是与现行的小政府取向是同向度的。扁平化的无边界政府组织结构能有效克服规模与效率的矛盾,既拥有大政府的力量,又具有小政府的效率和灵活性。 3.3 无边界组织视角下大部制获得的优势:通过科层制组织机构和无边界政府组织机构比较可以看出我国现行的大部制机构设置主要是部分突破了垂直边界、水平边界、外部边界和地理边界并获得了一定的优势。
(1)突破垂直边界而获得的优势:为了适应外部环境和社会需求,行政系统必须协调好内部层级之间的权责关系。换句话说就是,大部制改革通过中央职能部门的整合加强了纵向府际关系与垂直部际关系的协调机制,给垂直府际之间事权与财权、人事权与决策权的配置机制提供了可能,于是,增强了行政系统内部的内生需求,提升了行政部门的效能和灵活性。
(2)突破水平边界而获得的优势:这次国务院机构改革涉及调整变动的机构15个,正部级机构减少4个。改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。通过消解政府组织内各职能部门水平边界的刚性,大部制是职能的界定和机构的调整,能有效解决政出多门,水平边界职能部门的职能交叉、权责不清的状况。新组建的大部门制不仅仅是名称的改变和部门的合并与增减,也不是大揽大统,权力集中,而是根据法律、法规确定职能的原则,将部门职能重新进行梳理和调整,把职能和管辖范围相近、业务性质雷同的部门,整合组建成一个各个要素协调发展的部门,其管辖范围更宽,以达到转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的目的。大部制改革是从微观经济领域退出,更多地发挥公共管理和公共服务的职能, 可以化解当前政府机构重叠、职能交叉、政出多门的问题以及权限冲突的矛盾,有助于减少和规范行政审批,简化公务手续和环节,提高政策执行效能,降低行政成本。
(3)突破外部边界而获得的优势:这次中央政府率先进行的大部制改革通过内部职能关系调整和职能转换,理顺了内部各部门之间的关系,优化了行政结构,提高了行政组织效能。也就是说行政系统为适应外部环境、社会需求而实行政府职能的增减和转变。这既增强了行政系统自身的适应力和活力,在某种程度上又增强了与社会各主体的联系。行政系统把从外界输入的信息,加以转换分析,通过制定政策或提供服务等方式反作用于外部环境,再根据外部环境的变化对自己的政策和行为加以校正和调整,以达到行政目标。
(4)突破地理边界而获得的优势:大部制机构改革通过职能部门的调整部分地解决了部门利益化和条块分割的问题。大部制机构设置在宏观上能协调区域合作是跨地区、跨部门、跨行业的有效合作和管理,避免了各个区域不顾全局而采取利己的盲目行为发生。
3.4 无边界视角下大部制仍需解决的问题
(1)垂直边界问题:理想型无边界政府组织机构就是减少行政机构管理层次, 减少政府组成部门, 实现行政机构由金字塔型向无边界、扁平化政府组织结构转型。我国现行的大部制还未涉及垂直边界的行政层级过多的问题。从世界范围来看, 主要发达国家或规模较大国家的行政层级大多为三四级; 我国宪法规定行政区划层级也只有四级, 中央、省( 直辖市、自治区)、县( 市区)、乡( 镇), 地方行政主体结构就是省管县。但是, 由于我国政府的管理幅度偏大, 过去因交通、通信等相对落后, 一些县区人口规模大, 实行了地管县、市管县的体制, 地方行政区划层级变成了4级。行政层级过多, 管理链过长, 政策层层过滤, 形成“漏斗效应”, 中央政府的政策越到基层越是变形走样。 因此, 必须按照市场经济条件下政府间职能配置的基本原则, 对中央政府与地方政府的事权加以合理安排、明确规范。中央政府主要处理全国性的公共事务, 重点解决地区间交叉的公共事务。比如对现在长江流域面临的治理困局, 就应该结束当前地区和部门“分而治之”的管理机制, 突破地区和部门之间的障碍, 制定全流域规划, 实现流域管理一体化。
(2)外部边界问题:我国政府机构的决策、执行、监督和协调还是行政体制内部运行的。执行、决策和监督部门的权力最终还是向整个行政机构首长集中,又由于行政首长信息堵塞和权力过于集中,就很容易抵消了三部门的合力,从而极易导致极权的错误。然而,在西方国家,执行机构、监督机构和决策机构是相分离, 以达到加强行政机构自我管理的目的。西方的大部制机构实际上是内阁机构, 内阁机构实行首长负责制, 掌管决策事务,向行政首脑或议会负责。在内阁机构外还存在不受政府部门首长或其他政治势力的影响的法律地位平等的独立机构, 它们独立依法执行法律赋予的责任, 独立监督机构对执行过程及结果进行监督并有权对执行中的违法行为进行处罚。我国这次的大部制改革并没有涉及到行政机构与外部的党和人大等协调问题。
4 结论与展望
西方的大部制是在市场经济发育比较完善和第三部门成长比较完备的背景下建立的,而我国尚处在由计划经济到市场经济的转轨时期。如何顺利让渡本该由社会和市场自行解决的事务而保证平稳过渡是必须要重视的问题。另外, 由于第三部门的发育相对不够成熟, 如果大部成立之后让渡那部分本该由市场解决的事务, 必将造成该管的事情没人管, 到时候还是得由政府来管, 那么政府部门的再度膨胀又将不可避免, 最终又成为一种权力更集中的传统体制, 只是原先各部之间的矛盾转移到整合之后的大部, 从而成为名不符实的名义上的大部。然而,我国的大部制改革绝非是从西方大部制的原本照搬,是基于国情而进行政府机构改革的战略选择,而且我国的大部制改革也是逐步进行的,也在考虑借鉴国外的执行、决策和监督三权分立的模式,也是有中央部门率先实行大部制然后由地方按步骤的实行的步伐。我国的大部制机构设置要是在能突破水平边界、外部边界、上下边界和地理边界的大部制而进行信息的融合和沟通,就能真正地构建无边界政府组织。
注释:
① “4”是指从市四套班子层面,建立工业化战略推进领导小组、城市化战略推进领导小组、作风建设领导小组和决策咨询委员会等四个机构。“13”是指从政府层面,建立计划统筹委员会、规划统筹委员会等13个“专委会”。在浙江富阳市,从去年开始推行的“专委会”制度,立足于从传统的管治型政府向现代新型政府转型,在试行一年以来收到了良好的成效。
参考文献
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