关键词:宪政政府建设
Abstract: The power, functions and scale of government are restrained by the constitutionalism. From the perspective of constitutionalism, the structure, role location and operation mechanism should be focused on in the course of government construction. From macrostructure, the government fabric contains spirit part, entity part and procedure part. At middle range,the government should be service-oriented and operation-oriented. Microscopically, the institutions and policies of the government should be scientific, standardized, just and impartial.
Key words: Constitutionalism; government; construction
宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理,以实现一系列民主原则与制度为主要内容,以实行法治为基本保证,以充分实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。其中民主是宪政的基础,法治是它的重要条件,人权保障则是宪政的目的。在行政权、立法权和司法权三权中,立法权具有人民性、抽象性和间接性,司法权具有程序性和被动性,行政权具有主动性和直接性。因此,作为行政学意义上的政府与宪政的关系也就成为焦点,它在许多重要方面和很大程度上影响和制约宪政的实现。宪政视域下,政府在权力、职能和规模上受到严格的宪法和法律约束、限制,政府建设只有在宪政的基础和平台上进行才能得到民众的理解和认同,才具有合法性。
1 宪政视域下的政府结构:精神、实体和程序要件“三位一体”
宪政视域下,价值要件,实体要件和程序要件三者互为存在条件,形成一个有机的整体,构成一个政府的宏观结构。
首先,精神要件是政府建设的基础。精神要件是政府的价值基础和导向,政府要牢固树立以民为本的导向理念、公平公正的价值理念和法治理念。在宪政制度下,政府与人民之间是一种契约关系。政府是人民为了一定的目的而从基本人权中派生出的一种权力。政府的权力产生于人民的授权,政府受人民委托行使权力。而人民之所以设立政府并授予权力。其根本目的是为了更好地维护和实现公民权利,实现社会公共利益的最大化。“公平公正”是政府的观念柱石和灵魂,政府应承认社会的所有公民具有平等的权利和机会。这些权利和机会不因为个人的出身、天赋、种族性别、财富等的差别而受到损害,不能被特权和权力所剥夺,也不能拿来于其他人的经济利益交换。政府应奉行法治之上的理念,其一切行为活动都应限定在法律规定的范围内。“法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对个人实施强制,所以它构成了对政府机构的一切力的限制,这当然也包括对立法机构的权力的限制。”[1]
事实上.宪政视野下政府建设是对政府价值的重新定位。在传统的计划经济体制下.我国政府的治理理念是一种管制型的理念。政府以管理者和统治者的身份对公民进行管理和制约。在管制型政府之下,政府以强制手段进行管理.公民只能处于被动服从的地位。在这种理念的支配下.政府与公民的主次、轻重关系被颠倒了。当前服务型政府成为政府建设的目标和努力方向,它以公民本位、社会本位理念为基础,是颠倒的政府和公民关系的重新归位。
其次,实体要件是政府建设的核心。政府的实体要件是政府权力来源、内涵、运行的基本制度和基本原则,它具有实质性、规范性和结构性。政府实体要件表现在:第一,政府的一切权力都来源于法律,并且最终都受制于法律,没有法律授权的政府权力不得行使。而公民只履行法律以内的义务,任何对公民施加的法律以外的义务,公民都有权拒绝。第二,切实规定人权的基本内容,明晰公民的基本权利义务,细化和完善部门法中的公民权利保护条款,形成法治体系化的权利保障网络。其中,特别强调保护公民自由、财产、生存、安全等基本人权,重点突出为公民提供教育、社会保障、低息住房等全方位公共福利措施。第三,界定政府的职能空间,明确哪些领域由政府管,哪些领域由市场管,哪些采取管制模式,哪些采取服务模式。第三,加强对公民权利的落实与救济,建设完善的权利实现的社会保障体系。第四,构建政府权力运行的责任机制。在宪政学看来,“权力无法脱离责任而单独存在,法治政府权力的行使,必须有责任的规定为前提,否则,这种权力必然是非法的。凡是没有责任的权力必然是权力的放任和腐败,因而行使这种权力的政府也就没有资格称之为法治政府。”[2]责任机制能够有效地督促政府自律,从而政府权力按法定的轨迹运行。
再次,程序要件是政府建设的关键。政府的程序要件是关于政府权力的运行的形式,步骤,顺序和空间的问题。宪政视域下,所有公民都应该享有平等的权利,公平公正也应是政府的价值诉求,而公平公正首先必须体现在程序规则中。程序具有预定性,它的基本功能在于限制和取消当事人为实现目的而选择手段的自由,将实现目的的手段规范化和标准化。程序可以限制程序义务人的主观随意性,当程序所预先确定的要件成立时,程序义务人,必须按照程序的规定做出既定的行为,而无法利用手段选择的自由随意加速或者阻挠程序目标的实现[3]。宪政府的程序化建设影响到如何体现政府的价值导向,实现形式和内容的结合,权力和责任的互相制约。如果不遵从法定的正当程序,如需要向当事人告知的没有告知,应该备案的不备案,必须允许当事人申辩或昕证的而不给予或剥夺这种机会,那么,这种政府即使有良好的动机和效果,也不能视为合理合法,而应该视为违法。
2 宪政视域下的政府角色定位:经济社会的服务者和合作者
宪政的精髓在于政府和法律规定的范围,在于建设一个有限政府,从而保障参与市场经济活动的个体的权利不受侵害,实现政府与公民、政府与社会、政府与市场良性互动,促进市场机制的有效运转。纵观历史的发展,宪政经历了从消极宪政到积极宪政再到适度积极的转变,政府管理经历了从统治行政、管制行政、服务行政三个阶段,政府的角色也经历了从守夜人到全能者再到服务者的角色。 宪政秩序和市场经济秩序在资本主义国家确立之后,政府职能被局限于保护财产权利和生命等最基本权利和为经济发展服务的范围内,政府奉行消极的“守夜人”的角色。从政府和公民的关系来看,公民处在“自我照顾”的地位。19世纪朱20世纪初开始,政府管理的缺位导致社会、经济等问题层出不穷,西方国家的经济、财政和信任危机使人们重新审视市场机制和国家的作用,政府干预渗透到社会的各个领域,社会职能和经济职能空前扩大,社会和家庭组织的经济功能全面萎缩,“福利国家”形成。政府对经济社会的全面管制,政府扮演着“全能政府”角色,公民处在“团体照顾”的地位。20世纪70年代,资本主义国家经济出现“滞胀”,官僚主义倾向泛滥,政府的角色重新被审视。西方政府改革再次举起限制政府职能的大旗,引起行政改革的浪潮。这一时期,在宪政价值反思的基础上,人们重新认识宪政的政治、经济和社会价值,政府的角色由积极走向适度积极。以英美为代表的西方国家推行公共福利政策改革,缩减政府的社会职能,实行政府公共服务的市场化和放松对经济的直接管制,扩大社会,市场参与公共管理的空间。在政府与社会的关系上,政府扮演着经济社会的服务者和合作者角色,公民处在“政治照顾”的地位。
随着我国市场经济的深入发展,公民社会的不断壮大,政府的行政职能也应由管理转向服务,由政府单中心的治理转向多元多中心的共同治理并走向善治。然而在实然层面上,尽管市场和社会在公共事务管理中发挥了某些功能优势,但由于政府还处在强势状态,处在强有力的掌控者或者是主导者地位。为了其本身的利益,政府依据国家强权按政府的意志强力整合调控社会公共资源。政府权力的触须有意无意地延伸到社会的各个领域,垄断公共产品和服务的提供,忽视市场和非政府组织的作用空间。政府应从全能政府中走出来,重新审视自己的角色定位,承担起公共服务者和社会的合作者的角色。
3 宪政视域下的政府运行机制:科学规范、公平公正
孟德斯鸠说,“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不易的一条经验”,“有权力的人们使用权力一直遇到有限制的地方才休止”。[4]政府权力的运行需要建立一整套科学的机制,没有科学规范、公平公正的运行机制,政府权力就可能偏离其“公共属性”,民主就无法得到保证,人权就不能真正落实,服务行政也就会异化。政府政策制度必须具有合法性基础,政府施政目标的制定必须首先征得服务对象即民众的同意,让公民参与到决策的过程中,增强政府对公民的回应性,由民众和政府通过双向的交流互动达成一致来决定。政府制度设计必须科学,公共政策执行具有平等性,承认个体生存环境的差异性。当前,在建设服务型政府过程中,应着力制定推进行政决策科学化民主化的实施细则,完善社会公众参与决策的制度,建立重大决策事项的合法性、合理性专家咨询论证和成本效益分析制度。加强电子政务建设,进一步推进政府信息公开,完善政府重大决策事项、投资项目、承诺事项、招投标等公告、公示制度。另外,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”, 对政府的行政部门和机构进行权能划分,使它们分别掌握行政的决策权、执行权和监督权。
参考文献
[1][2]沈荣华.地方政府法治化是建设我国社会主义法治国家的突破口[J].中国政法大学学报,2000,(6).
[3] 哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来译.北京三联书店,1997.
[4] [法]孟德斯鸠.论法德精神(上)[M].北京:商务印书馆,1982.
