独立规制:含义、实践及中国的选择
网络型产业的特点是产业中存在自然垄断环节,一般来说,基础设施网络具有自然垄断特性,产业上游或下游利用基础设施网络开展的业务具有潜在竞争特性,如表1。
表1 网络型产业的特性
资料来源:OECD。
竞争优于规制,世界各国网络型产业改革的目标都是在具有潜在竞争特性的环节引入竞争。自然垄断环节由于难以引入实质性的竞争,政府一般实施必要的规制,以达到两个目的:一是提高社会福利,减少垄断的弊端。二是防止基础设施网络的所有者将垄断延伸到竞争性环节。
二、独立规制的发展背景
过去20年中,大多数发达国家和少量发展中国家在网络型产业的规制中采取了独立规制的模式。所谓“独立”,指规制机构既与被规制企业、消费者等利益相关者保持一定的距离,又与政府行政部门保持一定的距离。
网络型产业的私有化和开放浪潮是独立规制的直接动因。80年代以前,大多数国家解决网络型产业“市场失灵”的方法是国有化,少数国家采取私人拥有加政府规制的模式。由于规模经济和范围经济特性,行业内企业一般采取一体化的经营模式。过去20年中,实践和理论研究使越来越多的政府认识到过去模式的缺陷和产业内引入竞争的重要意义,并引发了全球范围的私有化和产业开放改革。许多国家的政府全部或部分退出了网络型产业,对产业进行重组(包括对一体化的企业进行结构上或财务上的纵向分离),对规制进行改革,鼓励私有企业进行投资。在此背景下,建立独立的规制机构成为多数国家的选择。
建立独立规制机构的理论基础是“规制俘虏”(Regula?tionCapture)和“规制勒索”(Hold-upProblem)。“规制俘虏”理论认为,传统的规制理论的基本前提假设即规制者以社会利益最大化为目标是不能成立的。该理论强调规制者存在寻求经济利益或政治利益的动机,相关利益集团在决策过程中会积极活动以形成对自己有利的决定,由此可能出现规制者被利益集团俘虏的现象。有关学者的研究表明,规制改革前发达国家广泛存在规制俘虏现象。如Laf?font和Tirole于1993年的研究证明,美国在规制改革前在公路货运、电信、航空等行业存在规制俘虏问题。“规制勒索”理论认为,网络型产业的基础设施投资金额巨大,回收期长,投资具有沉淀性,一旦投资完成,投资者处于非常被动的地位,规制者有可能在利益集团的压力下对被规制企业进行挤压,例如政府为争取选票而降低服务价格。投资者在投资前也会认识到这一点,从而导致投资不足或提高投资成本。这些理论都支持建立独立的规制机构。
实践中,政府部门直接参与规制面临利益冲突。首先,政府与私有化或部分私有化的主导企业存在千丝万缕的利益关系,主导企业常常受到政府的照顾,特别是在企业出现危机的时候。第二,网络型产业的服务价格是高度政治敏感的,价格可能成为政治交易的工具。这些都与政府鼓励私人投资和引入市场竞争的目标相冲突。
经济一体化也是推动独立规制的重要力量。欧盟和OECD等组织积极推动规制改革,建立独立规制机构有利于贸易和投资自由化。
三、独立规制的实践
在独立规制的实践中,各国模式的基本特征相同,但是受到本国的政治、经济、文化和传统的影响,也存在一定的差别。
(一)独立规制的基本特征
设立独立规制机构有两个出发点:一是减少外部干预,二是建立专业技能。二者互相促进。
根据OECD关于规制改革的报告,规制机构的独立性应包括以下6个要素:①法律对规制机构授权;②规制机构在机构设置上独立于行政部门,实行自治管理;③规制者由多方任命(如政府与议会共同任命);④规制者实行固定任期;⑤建立职业标准和有吸引力的薪酬标准;⑥设立稳定的经费来源(如通过行业收费,而不是政府预算拨款)。发达国家的独立规制一般都基本包括了以上特点。
独立规制的基本含义是设立相对独立的规制机构,实践中往往还要建立相关的机制,包括程序、监督制衡等。
(二)与内阁部门的关系
1.与行业政策部门的关系。行业政策部门是负责行业发展的内阁机构。二者关系的基本原则是:内阁部门负责政策,独立规制机构负责规制。世界银行的SmithWarrick的研究指出,实践中职责划分主要有四点考虑:①政治决策还是技术决策。如税收和补贴相关的决策属于内阁部门,价格管理在定价方式确定的情况下定期的资费调整职能属于规制部门;②职责是否冲突;如产业促进政策可能与独立规制相冲突;③专业技能是否匹配;④内阁部门对规制机构的信心。
关于内阁政策部门的职能,存在共识的包括:公共投资、私有化改革、税收、补贴、产业重组、政府间关系等。关于执照颁发则存在不同看法。如果法律对执照颁发的标准和程序有明确规定,适于将执行职能交给规制机构。
关于独立规制机构的职能,存在共识的包括:资费规则调整、标准细化、政策法规的执行监督、争端解决、违规处罚。但是取消执照的处罚权一般由内阁决策。
2.与其它内阁部门的关系。独立规制的范围一般限定于与自然垄断或准自然垄断相关问题。由于网络型产业涉及到安全、环保和反托拉斯等问题,规制机构往往与相关机构存在合作关系。
(三)管辖模式
各国独立规制的管辖模式主要有三种:一是单行业模式,即在电力、燃气、电信、供水等每个行业单独建立规制机构,如英国;二是部门综合模式,即将相关的行业综合到一个部门中,如按能源、交通分别设立规制机构。加拿大、哥伦比亚等国是该模式;三是跨部门模式,即建立跨部门的规制机构,如美国各州的公用事业委员会。
单行业与多行业模式各有所长。单行业规制的优点包括:发展专业技能;减少信息不对称;不同行业规制机构可以互相参照竞争;减少系统性风险即“所有鸡蛋放在一个篮子”的风险;有利于规制的多样性和试验。多行业模式的优点包括:共享资源;跨行业学习;减少规制俘虏的风险;减少经济扭曲;应对行业边界模糊和业务融合的趋势。
(四)机构与资源
1.决策者数量。一些国家采取集体决策机制,一般是设立3～5人的委员会,如美国FCC。一些国家采用首长负责制,如英国的Oftel。
2.人力资源。专业人才是独立规制的重要基础,故各国的规制机构一般采取了比较灵活的薪酬制度,以吸引优秀人才。
规制机构的人数因职能而设定。美国的独立规制机构人数少的只有30多人,多的超过1000人,如联邦能源规制委员会。各国一般都遵循机构精简的原则。为保持机构的精干,常常将部分技术性较强或临时性的任务外包给咨询机构或私人公司,但是规制部门一定要掌握控制权。
3.资金。大多数国家独立规制机构的资金来源与政府行政部门不同。一般采取从行业征收的方式,主要是向企业征收或者收取执照费,允许它们将这些费用转嫁到消费者的服务价格上。
为防止规制机构过度收费,一般在设立规制机构的法律中也同时设定收费上限,常常是规定为不超过行业收入的一定比例。如阿根廷和秘鲁为电信行业规定的上限为0.5%,哥伦比亚为能源行业规定的上限为1%。收费要与预算一致,并纳入国库,不能直接用于支出。除了上限以外,议会每年要审议和批准规制机构的实际预算。
(五)决策权与决策程序
1.决策空间。规制机构的决策空间过大可能会增加投资的不确定性,各国对该问题存在不同的做法。一个极端的例子是美国,法律赋予规制机构较多的决策权。法律对于规制者的权力通常只给出原则性的限制,如符合公众利益,价格公正合理等。另一种极端的例子是制定详细的法规,对未来可能发生的情景进行预测和安排,尽可能减少规制机构的决策空间,以防止规制机构滥用权力,减少投资者的风险。大多数国家采用折中方式。关键性的政策和原则由法律规定,同时赋予规制机构一定的决策权。另外,不同行业适于采取不同政策,对技术进步快的电信业一般赋予规制机构较多的决策权。
2.决策程序。各国在设立独立的规制机构的同时,一般还对其决策程序作出规定。决策程序一般包括三个基本要素:一是在决策过程中为利益相关者提供发表意见的机会;二是公布决策内容以及详细的理由;三是为受屈方提供申诉的渠道。
(六)监督与制衡
由于规制机构的独立性,其监督制衡既是困难的,又是绝对必要的。其目的有二:一是防止规制机构的腐败,二是防止官僚主义和低效率。
各国一般都设立有效的监督与制衡机制。首先是法律规定了规制决策的公开透明性,即决策的过程、理由和结果要公开。有些决策还要经过专家机构咨询,让公众充分了解可能的后果。第二是建立申诉的渠道。申诉受理机构一般是独立机构。大多数国家的申诉直接由法院受理。少数国家还设立了中间机构,以便在法院受理前提供专业化的和快速的解决机会,如英国的反垄断机构。申诉的理由一般只限于事实认定错误或法规应用不当。受理机构不能重新考虑决策的法律基础,也不能以自己的方案替代规制机构的决策。第三是议会监督。有些国家议会要听取职责汇报,还要审查规制预算。另外,规制机构还要定期接受外部的审计。
四、对独立规制的评价
独立规制并不能完全解决“规制俘虏”问题。建立独立规制机构可以割断规制机构与政治力量的关系,因此减少了政治立场影响规制的因素,也减少了产业界或消费者集团通过游说政府影响规制的因素。但是,利益集团仍可以直接对规制机构产生影响,例如许多发达国家存在的“旋转门”现象,即规制者离职参加被规制的公司。
对于设立独立规制机构的意义也存在不同看法。一些学者认为,是否设立独立规制机构并不重要,重要的是法规和决策程序。包括法规是否完备、决策是否公开透明、监督和制衡机制是否健全等。
有人认为发展中国家不具备建立独立规制机构的条件。一些学者指出,发展中国家法治不完善,权力缺乏制衡,存在广泛的腐败现象,专业技能严重不足,独立规制的作用可能微乎其微。也有学者倡议发展中国家设立独立规制机构,如世界银行的SmithWarrick,他认为独立的规制机构是相对较好的制度安排,但他也承认发展中国家的特殊性,需要逐步过渡。
五、中国的网络型产业改革与独立规制
(一)产业改革现状
中国的网络型产业发展于计划经济体制,市场化改革更加艰巨。总体上看,当前的市场化改革和产业开放还处于初级阶段。中国的改革包括多项内容:政企分离与政资分离改革、产业重组改革、产权改革、产业开放、规制改革等。改革进展较快的是电信产业,其它产业进展缓慢。
政企分离与政资分离改革是改革的第一步。政企分离与政资分离改革将政府主管部门与企业分离,政府主管部门不再直接参与企业的经营管理,企业的所有者职能由政府相关部门行使。除铁路产业以外,其它产业已经完成该改革。产业重组改革的目标是将一体化经营的企业按照产业特性进行重组,为引入竞争和实施规制创造条件。电信业已经经过三次产业重组,电力、航空等产业的重组正在进行中。产权改革要改变产业主导企业的国有独资的所有制结构,通过股权多元化改善企业的公司治理,同时增加企业的资本实力。产权改革常通过改制上市实现,如电信企业的重组改制上市。产业开放包括两个方面,一是对国内的资本包括民营资本的开放,二是对外开放。对内开放一般没有明确的政策性限制,但是在市场重组和规制改革不完善的情况下,外部资本无法进入。部分产业在加入WTO后承诺了分阶段部分开放的时间表,如电信。部分产业对外资没有特殊限制。
产业改革的目标是引入竞争。引入竞争的关键是产业重组和合理规制。产业重组的目标是将垄断环节和非垄断性环节分离,并在此基础上建立合理的规制体系。目前我国大多数网络型产业的产业重组还没有完成,规制体系的建立也还有很长的路要走。
表2 网络型产业改革进展
资料来源:作者整理。
(二)建立适合中国国情的规制体系
独立规制是一种相对较好的制度安排,因此引起了国内的广泛关注。需要指出的是,借鉴者必须全面考虑该制度安排的得失,特别是要分析该制度安排的一些前提条件。为此,制度借鉴必须考虑以下三点:
全面认识独立规制的基本条件。设立独立规制机构的前提条件之一是法律基础。只有通过法律授权,独立规制机构才能真正独立于行政部门,才能获得必要的权力和资源。我国目前还没有相关的法律。条件之二是建立必要的监督和制衡机制。规制机构独立于政府后,如果没有强大的监督和制衡机制,不仅不能解决“规制俘虏”问题,还可能成为腐败的温床。在当前的条件下,法院尚缺乏监督的经验和能力。相比之下,政府的政策部门倒具有较丰富的专业知识。条件之三是特殊的人事制度。该条件目前也很难满足。
正确地认识独立规制机构的作用。独立的规制机构的最本质特点是割断规制机构与行政部门的联系。该制度可以减少政府的直接干预,但是并不能解决合理规制问题。真正发挥实质作用的还是规制机构和规制活动本身的制度安排,包括完善的法规体系、充分的专业技能、公开透明的程序、监督制衡机制等。可以说,后者才是真正关键的因素,前者只是创造有利条件。另外,独立规制在减少行政部门不合理干预的同时,也减少了行政部门的监督作用和合理协调能力。
结合中国产业发展的条件和环境。在中国加入WTO之后,产业对外开放程度大大提高。由于中国企业实力与国外跨国公司存在较大差距,完全独立的规制可能会使政府失去保护国内产业免受过分冲击的手段。独立规制不能成为外资在中国形成新的市场垄断的工具,特别是在中国缺乏反垄断法的背景下。在某些行业,政府部门可能还要利用带有一定倾向性的“合法”手段为国内企业创造发展的机会。
随着中国网络型产业改革步伐的加快,规制问题的重要性日益凸现出来。民航、电力产业正在重组之中,铁路和城市公用事业的改革也已经提上了议事日程。一般产业重组的同时往往也同时进行规制改革。二者都是产业竞争的必要条件。“规制俘虏”和“规制勒索”问题也是中国网络型产业规制必须考虑的重要问题,国外的实践为我们提供了宝贵的经验。考虑到中国的具体情况,中国的行业规制短期内不具备建立发达国家的独立规制体制的条件。但是,发达国家的独立规制体系中有许多内容仍然值得我们学习和借鉴。中国的行业规制应考虑以下几点:
在行政框架内建立相对独立的规制机构。行政部门内设规制机构,实现政策、规制相对分离。这是中国政治体制特点的要求,同时也有利于行政部门进行产业协调。
以法规为基础建立规制体系。立法是基础,在立法滞后的情况下,可以先设立行政性条例。法规要对规制机构的权力、资源、责任、程序、重要原则作出规定。法规有助于增强规制机构的独立性,减少规制随意性。
赋予规制机构必要的权力和资源。与职责相一致的权力和资源是规制机构实行独立规制的基本条件。
建立公开透明的决策程序。国外经验值得学习,决策部门应该在决策过程中为利益相关者提供发表意见的机会,公开公布决策结果以及详细的理由,并为受屈方提供申诉的渠道。重要的决策还要经过专家咨询,让有关各方充分了解决策带来的后果。
建立必要的制衡机制。规制机构适宜设在政策主管部门之下,由政策主管部门对规制机构实现监督制衡。二者之间的职能划分和制衡机制的设计必须科学合理。
由于各个产业的改革背景差别较大,利益关系错综复杂,各个产业的规制体系的设计应该具体情况具体分析。
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