摘要:社会保障支出绩效评价主要用于反映和衡量政府社会保障支出效益、效率和有效性。本文试图构建完整、合理的社会保障支出绩效财务分析指标体系,进行指标实际值与标准值的比较,对指标的现实表现予以赋值和打分,从而通过较为客观的实证分析来揭示当前社会保障支出存在的问题。
关键词:社会保障;财务分析;绩效评价
中国
在现代公共管理中,基于结果的支出绩效管理占据了十分重要的地位,它既是提高公共部门运行效率、增强公共部门责任意识的需要,又体现了提高信息透明度、加强公众监督和推进民主建设的时代要求。20世纪50年代以来,许多国际组织和决策研究机构就致力于在公共管理中推行公共支出绩效评价制度。目前,国内学术界对政府公共支出绩效评价也有不少相关研究,但具体反映中国政府社会保障绩效财务评价的研究则定性分析较多,定量分析较少,有关绩效评估的财务分析指标体系的研究相对薄弱。鉴于此,本文试图构建一个基于财务分析指标的社会保障支出绩效评价指标体系,以便对当前中国社会保障支出的绩效进行实证性分析。
一、社会保障支出绩效财务指标设计的必要性
设计评价社会保障支出绩效的财务指标体系,其主旨在于通过系统化、规范化的指标来客观地反映政府社会保障决策效果、执法力度、管理和服务的质量。
第一,长期以来,我国各项财政支出是以规模而不是以效益为基本目标取向的。政府部门在一定程度上存在盲目制订发展计划的倾向,资金使用中不注重成本效益比较,浪费比较严重。建立社会保障支出绩效财务评价体系,实质上是建立一套完整的政府行为约束机制(包括行政约束和舆论约束),使社会保障部门以可操作、可量化的形式注重成本—效益分析,是财政管理精细化的重要一环,有助于增强公共资金管理的科学性与公开性,提高政府理财的民主性与社会参与性。
第二,借助参照指标加以对比考察,分析社会保障工作的发展水平和速度,评价其是否起到了保障和安定社会的作用。通过科学、系统的社会保障绩效财务评估指标体系,可以对政府社会保障的决策、执行、管理、监督的效果进行综合评判,有助于实现社会保障管理的科学化和规范化。
第三,通过评价指标实际值与既定目标值之间的对比分析,监测和评价社会保障发展规划的实施状况,监测和跟踪社会保障的运行过程。对社会保障资金运行状况做出预测,揭示偏差指标,从中发现问题及其成因,保证社会保障资金的安全性和效率性。
二、社会保障支出绩效财务分析指标体系的构建
构建社会保障支出绩效评价的财务分析指标,可以分为反映社会保障支出绩效总体概况的评价指标和反映社会保障制度各组成要素绩效的评价指标两部分。前者反映社会保障支出绩效的总体概况,后者则从社会保障制度的内部结构上,具体反映各组成要素的绩效表现。
1.反映社会保障支出绩效总体概况的财务分析指标
鉴于社会保障制度的优劣及其最终绩效,主要体现为社会保障支出水平、财务状况、国民收入分配结果以及社会就业状况等方面,因而,社会保障支出总体概况作为一级指标,其下可设置社会保障效应和社会保障财务状况两个二级指标,二级指标下再分别设置以下几个三级指标:
(1)全国社会保障支出占GDP比重(x1):该指标反映社会保障参与国民收入分配的力度。发达国家这一比例通常为20%~35%,而发展中国家普遍在10%左右,亚洲、欧洲、北美洲、大洋洲国家1996年的平均值是16%,因而可以初步将该项指标评估标准值确定为16%。
(2)全国社会保障支出占财政支出比重(x2):该指标反映公共财政对社会保障投入的力度。发达国家这一比例一般为40%～55%,亚洲、欧洲、北美洲、大洋洲国家2006年的比例在30%左右,咽而可以将该项指标评估标准值确定为30%。
(3)基尼系数(x3):该指标反映一国国民收入分配的均等化程度,国际上普遍认为一国基尼系数大于0.4时。收入分配差距较大,因而可以将该项指标评估标准值确定为0.4。该指标是一个逆向指标,越小说明国民收入分配越均等,但并非是越小越好,基尼系数小于0.2时,表明国民收入分配过于平均,会影响一国效率的提升。
(4)失业率()(4):该指标反映一国失业状况,国际上普遍认为一国失业率不超过4%,属于正常失业率。因而可以将该指标评估标准值确定为4%,该指标也是逆向指标。
(5)社会保障基金结余率(x5):该指标等于社会保障基金累计结存额÷(社会保障基金累计结存额+本期社会保障基金收入总额),该指标在财务上反映社会保障可持续发展状况。但需要说明的是,社会保障基金筹集模式不同,结余率也不同。理论界一般认为,社会保障基金至少要有三个月(占全年的1/4)的储备,以应对相应的支付需要,因而可以将该项指标评估标准值确定为25%。
(6)社会保障基金收益率(x6):该指标反映社会保障基金增值能力和投资管理能力。当前我国社会保险基金的保值增值方式,或者是存入银行,或者是购买国债。但在目前银行利率涨幅不及CPI涨幅的情况下,社保基金面临相当程度的“缩水”风险。与存入银行相比,购买国债既能保证资金安全又能实现保值增值。本文将该项指标评估标准值确定为同期国债平均利率。
2.反映社会保障制度各组成要素绩效的财务分析指标
从理论上说,社会保障制度包括三方面基本内容:社会保险、社会救济和社会福利。因此,社会保障支出各组成要素的财务分析指标下设社会保险、社会救济、社会优抚和社会福利三个绩效评估指标。其中,社会保险指标按照社会保险的体系构成下设养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险五个二级指标;社会救济指标下设城镇救济状况和农村救济状况两个二级指标;社会优抚和社会福利指标,下设社会优抚和社会福利支出水平、居民生活质量两个二级指标。9个二级指标下面再设置22个三级指标(参见表1),其中主要的三级指标含义及其标准值的判断依据如下:
(1)社会保险绩效财务分析指标
按照目前社会保险的险种覆盖情况,社会保险指标应由养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险指标构成,其主要评估指标应包括养老保险覆盖率(x7)、养老金替代率(x8)、养老保险基金结余率(x9)、失业保险覆盖率(x10)、失业保险基金结余率(x11)、医疗保险覆盖率(x12)、医疗保险支付率(x13)、医 疗保险基金结余率(x14)、工伤保险覆盖率(x15)、工伤保险基金结余率(x16)、生育保险覆盖率(x17)、生育保险基金结余率(x18)。其中各类保险的覆盖率反映社会保险的覆盖面,理论上覆盖率应为100%,因而可将指标评估标准值也确定为100%。各类保险的基金结余率与社会保障基金结余率相似,标准值确定为25%。
①城镇贫困指数(X19)和农村贫困指数(X20):这两项指标分别是指全国城镇(农村)贫困人口数÷全国城镇(农村)人口数,反映全国城镇(农村)人口的贫困状况。国际上一般认为一国贫困率的正常值不应超过5%,因而可以将该项指标评估标准值确定为5%。该指标也是逆向指标,通常贫困率越低,表明一国居民收入状况越好。
②城镇居民最低生活保障平均标准(x21)和农村贫困线标准(x22):这两项指标反映我国政府对各地城镇(农村)贫困人口的平均救助水平。按照2008年世界银行新规定的贫困救助标准为人均每日消费1.25美元,城镇居民最低生活保障平均标准的标准值折合人民币约为每月251元/人,农村贫困线标准值约为人民币每年3100元/人。
(3)反映社会优抚和社会福利绩效的财务分析指标
社会福利既包括精神福利也包括物质福利,精神福利通常较难用具体评估指标来衡量,有些物质福利也难以用指标来衡量,本文分析的绩效评价指标仅考虑物质福利中的部分财务分析指标。
①国家财政用于抚恤和社会福利的支出占财政支出的比例(x23):该指标指每年中央和各级地方政府用于社会优抚和社会福利方面的财政支出占全部财政支出的比重。目前各国财政在这方面的开支数额都相当大,发达国家一般占政府总支出的一半左右,发展中国家也达到30%左右。因而该项指标的标准值可设为30%。
②义务教育入学率(x24):该指标反映国家提供的义务教育程度。理论上义务教育入学率应是100%,因而可以将该指标评估标准值确定为100%。
③城市人均住宅建筑面积(x25):据建设部的相关资料,20世纪90年代初,发达国家的人均住房建筑面积为:美国60平方米,英国和德国38平方米,法国37平方米,日本31平方米。低收入国家人均住房建筑面积8平方米,中低收入国家为17.6平方米,中等收入国家为20.1平方米,中高收入国家为29.3平方米,高收入国家则为46.6平方米。目前我国居民平均收入水平属于中等偏上收入国家,再考虑到时间的因素,因而可以将当前该项指标的标准值定为上世纪90年代初的中高收入国家水平(即29.3平方米)。
④农村人均住房面积(X26):参照上一个指标,将其标准值设为29.3平方米。
⑤每万人口医院、卫生院床位数(x27):该指标指每一万个人所拥有的医院和卫生院的治疗床位的数量。2000年该指标的世界水平为74张/万人,因而可将该指标的标准值设为74。
⑥每万人口执业(助理)医师数(x28):该指标是指每一万人口中医师的数量,它是反映社会医疗水平的一项国际性的通用指标,其国际标准值为50人。
三、当前我国社会保障支出绩效的财务分析指标及其实证分析
1.指标实际值的采集
鉴于某些指标难以找到最新数据,为保证指标体系计算时间的统一,本文所有指标实际值均采集2008年的数据,数据来源如无特别说明,均来自《中国统计年鉴(2009)》和2008年全国财政收支决算情况表。
2.指标权重的赋值
对各类、各项指标权重可采取依重要性及影响程度赋值,也可采取平均化的方法。在本指标体系权重确定时遵循这样的原则:在各指标重要性差异不够明确时,尽量采取将同一级指标权重平均化的办法,以避免人为因素对各指标分值的影响;对于能够明确判断重要程度差别的指标,根据其重要程度赋予不同权重。由于社会保障总体概况是综合反映政府社会保障支出现状的指标,其重要性超过其他一级指标,因而赋予0.3的权重。由于社会保险是社会保障制度的核心内容,因而也赋予0.3的权重。社会救济、社会优抚和社会福利两个一级指标赋予0.2的权重。为避免主观偏差影响指标最终得分,一级指标下设的各项三级指标,均遵照指标权重平均化的方法赋值。
3.各项指标分值的计算
所有指标均通过与标准值的比较得出分值。标准值确定采取三种方式:一是将国际上公认的标准作为标准值;二是采用国际上平均标准作为标准值;三是将某一指标理论上的理想值作为标准值。对于每个定量指标得分值则采用指数法来确定,将指标的标准值赋予10分,对于正向指标,指标分值=10×某指标的实际值÷该指标的标准值;对于逆向指标,指标分值=某指标的标准值÷该指标的实际值×10。
4.综合得分方法
对于政府社会保障支出绩效的总体评价值,采用综合评价方法。表1中的每个三级评估指标,均从不同的侧面反映社会保障支出的财务绩效状况,但要反映社会保障支出绩效的总体状况,仍需对上述评估指标加以综合评价。可以采用多目标线性加权函数法这一较为常用的综合评分法,其函数公式为:
Bj=∑(xi×Ri)
AL=∑(Bj×wj)
Y=∑(AL×QL)
上式中,Bj是某二级评估指标的评价值,xi是某三级指标的评价值,彤是某三级评估指标在层次下的权数;AL是某一级评估指标的评价值,wj是某二级评估指标在层次下的权数;Y是总评价指标的分值,QL是某一级评估指标在层次下的权数。
四、结论
第一,实证分析表明,2008年我国社会保障支出财务绩效的实证分析结果为8.17分,其中社会保障总体概况指标标准分3分,得分1.90分;社会保险指标标准分3分,得分3.49分;社会救济指标标准分2分,得分1.65分;社会优抚和社会福利指标标准分2分,得分1.13分。
第二,得分从总体上看,我国社会保障支出整体财务绩效表现良好,按百分制计算超过了80分。这说明近年来我国社会保障事业取得了长足进展,每年不断增加的社会保障支出总体上发挥了分担风险、互助互济、保障公民基本生活、维护社会稳定的作用。
第三,从得分的结构上看,我国社会保障支出整体绩效之所以表现良好,主要依赖于社会保险各项指标的优秀表现,其得分超过了标准分,而社会保障效应指标、社会救济指标及社会优抚和社会福利指标得分较低,与标准分相差较大,而且受国际金融危机的影响,社会保障基金收益率指标也呈偏低状态。
第四,尽管目前政府高度重视社会保障基金的运转与监管,且社会保障支出连年提高,但我国的社会保障制度建设依然处于起步阶段,其保障力度达不到世界平均水平,更远低于发达国家水平,导致社会保障支出的财务绩效不能完全令人满意。
第五,今后提高社会保障支出绩效,可从以下环节入手:首先,尽快实现社会保障对象、保障内容、征费比例等社会保障政策的全国统一。如果暂时有难度,至少应把全国的养老保障制度尽快统一起来。其次,建立强制性的、主要靠税收维持的再分配系统,并不断完善全国社会保障公共账户,建立社会保障投入水平均衡的稳定增长机制。最后,国家利用统筹的社会保障资金向公民个人提供基础养老等保障,而个人要依法向其个人账存入其工资的一定比例,个人账户上的资金完全由职工个人的缴纳构成,不再与统筹基金发生联系,个人账户的本金和投资收益归个人所有,国家应约束和激励公民建立个人社会保障账户,从而进一步扩大社会保障资金来源。
