关键词： 外汇储备；国际收支；汇率操纵；汇率偏差；汇率调整
Abstract:
Exchange rate serves as an important lever in adjusting balance of payments. Under Article 4 of the IMF Agreement and the New Decisions, where there occurs a large international payment surplus or deficit in a country resulting from manipulation, external instability, or fundamental mis alignment of exchange rate, the country and other relevant countries are liable for adjusting exchange rate to maintain the balance of payments. However, too general, vague and non-operational are the provisions that the duties between the surplus countries and the deficit countries are hard to delineate. Also, most of the directives in the New Decisions are without binding force in law. As such, the allegation of some western countries that it is the exchange rate of Renminbi that leads to the global imbalance of payments and the claim upon China to depreciate Renminbi at an impractical speed are totally groundless. While being cautious not to violate the above provisions, China should exert herself within the bound of the Agreement and the Decisions for rendering legal protection for the reform of the exchange rate of Renminbi.
Key Words:foreign reserves; international payments; exchange rate manipulation; mis alignment of exchange rate; exchange rate adjustment
作为价格的汇率与作为数量的国际收支犹如一个硬币的两个面，一定的汇率会导致相应水平的国际收支状况，汇率的变化会造成国际收支的相应变化，因此，汇率构成调整国际收支的重要手段。例如，一国在经常账户出现逆差时，可以通过汇率贬值而减少或消除逆差；在出现大量顺差时，可以通过汇率升值减少顺差，平衡收支。问题是：在当今的国际货币制度——“牙买加体系”下(注:“布雷顿森林体系”于20世纪70年代初崩溃后，几经周折，1976年1月，IMF“国际货币制度临时委员会”在牙买加首都金斯敦召开会议，达成了《牙买加协议》（Jamaica Agreement）。根据此协议，IMF的执行董事会在1976年4月制定了《IMF协定第二次修正案》。1978年4月1日，经修改的IMF协定获得法定的多数票的通过，正式生效，从而形成当今调整国际货币关系的“牙买加体系”。)，当一国国际收支出现大量盈余或赤字时，该国和其它有关国家是否负有为了国际货币体系的稳定和国际收支的平衡而调整汇率的义务？这一问题作为国际货币制度中的重要问题并没有得到深入探讨。近几年来，随着我国外汇储备的大量增加，西方指责人民币汇率被严重低估，造成了全球性国际收支的严重失衡，要求人民币不切实际地加速升值。(注:例如，2007年3月，民主党众议员蒂姆·瑞安和共和党众议员邓肯·亨特在提出的众议院782号议案——《公平货币法案》中认为人民币至少被严重低估了40％，提出要对中国出口到美国的产品相应地征收40％的反补贴税。)西方是否有牢靠的标准及依据，我国有什么样的对策可循呢？这一切均有赖于对国际收支特别是外汇储备的大量增长与汇率调整义务的关联性这一问题的回答。本文以下通过对“牙买加体系”相关制度的考察，对此问题进行深入探讨，以期为我国提供参考。
一、《IMF协定》有关外汇储备变化与汇率调整义务的规定
通过法律制度，运用汇率手段在全球多边范围内调整国际收支，当始于1945年建立的“布雷顿森林体系”。(注:第二次世界大战结束前夕，为了重建国际货币金融秩序，从而为战后国际贸易的顺利开展和各国经济恢复提供条件，1944年7月在美国布雷顿森林召开的国际货币金融会议，通过了IMF协定，根据协定1945年成立了国际货币基金组织，由此“布雷顿森林体系”建立。)(注:通说认为，人类迄今已经历了3种国际货币制度，依次为“国际金本位制”、“布雷顿森林体系”和“牙买加体系”。国际金本位制虽然也有国际收支平衡调整的机制，但其形成并非起因于国际间的协议，而是各国顺应经济发展在当时自愿采取的。)对于汇率与国际收支调整的关系，国际货币基金组织（以下简称IMF）的主要设计师怀特（H. D. White）曾指出，汇率的任何变化都仅需出于国际收支平衡矫正之目的，且舍此之外没有达到国际收支平衡调整满意效果的其它方法［1］。(注:需要说明的是，怀特阐述的是当时的“布雷顿森林体系”，不完全适合于当今的“牙买加体系”。)当时的《国际货币基金协定》（以下简称《IMF协定》）第4条规定了汇率平价制度，要求各国以黄金确定货币的平价，并将汇率波动限定在狭窄的范围之内。在这种汇率制度下，国际收支失衡有两种解决方法：短期的失衡由IMF提供贷款解决，而严重失衡则由会员国向IMF申请调整汇率平价来解决。然而，“布雷顿森林体系”由于汇率制度的僵化，在其存续的20多年里，国际收支大面积失衡的问题始终没有得到真正解决，该体系也最终在20世纪70年代初崩溃。
（一）“牙买加体系”有关汇率调整的理念
代之而起的“牙买加体系”吸取“布雷顿森林体系”的教训，为了避免僵化的汇率制度妨碍国际收支的有效调整，采取了自由汇率制。根据修改后的《IMF协定》第4条，IMF的会员国可根据需要自由地决定所采取的汇率安排，不需经IMF批准即可通过调整汇率来调整国际收支，从而获得了通过汇率变动而调整国际收支的广阔空间。但问题是，当一会员国或其它会员国的国际收支状况或国际货币体系的状况需要一国调整汇率时，该国是否有义务调整汇率？对此国际社会在“布雷顿森林体系”崩溃后，围绕新的国际货币制度设计，展开了激烈的讨论，其中的突出问题就包括：如果允许各国自由地选择汇率安排，国际收支平衡调整机制如何运转？出现顺差的国家和出现逆差的国家在调整国际收支失衡方面的责任如何分配？在解决国际收支失衡时，是不是只有逆差国才承担责任实行货币贬值和紧缩国内经济，顺差国有没有责任升值本国货币？对于这些问题，国际社会当时形成的共识认为，国际收支平衡调整的责任应当由逆差国和顺差国合理分担［2］。逆差国减少国际收支赤字，通常需要紧缩经济，并通常要达到抑制国内需求增长的程度，同时还需要本币对外实行一定的贬值。顺差国则既可以采取本国货币升值的办法，也可以实行一定的国内通胀，或允许外汇流入以产生一定的通胀效果。(注:一般情况下，顺差国由于国际收支顺差的存在，国内货币供应增加，会出现一定的通胀。)这些讨论和达成的共识，为修改《IMF协定》第4条即制定新的第4条提供了一定的基础和准备。(注:根据1976年1月达成的“牙买加协议”，IMF的执行董事会在1976年4月制定了《IMF协定第二次修正案》，对原来的IMF协定进行修改。这次修改涉及汇率制度、黄金问题、扩大对发展中国家的资金融通、增加IMF份额等方面。其中，汇率为最主要的修改，体现在修改后的《IMF协定》第4条中。)修改后的第4条，对于会员国在享有汇率安排选择的自由的同时，为国际收支平衡或国际货币体系的需要规定了汇率调整的义务，这些义务集中地体现在第4条第1节的规定之中，包括总括性义务和具体义务。
第4条第1节（Section 1）规定的义务是基于这样的理念和设想：汇率应反映一国的基本状况即基本面，如果一会员国的基本面需要对汇率进行调整，那么，该国就不应阻止这种调整。如果各国汇率能够反映其基本面，那么整个国际汇率体系就将更加稳定，即便反映各会员国基本面会造成汇率波动，也会有助于汇率体系的稳定［3］。因此，IMF会员国调整汇率的基本前提是其基本状况的需要，第4条将适应基本面的需要而对汇率进行调整的权力明确地规定由各会员国行使，各会员国享有自由汇率制，但同时规定了相关义务以保证有序的外汇安排和促进汇率体系的稳定。一国状况包括对内对外两个方面，汇率该如何反映和对待这两个方面呢？根据2007 年6 月IMF执行董事会通过的《对会员国政策双边监督的决议》（以下简称《新决议》），要实现有序外汇安排和汇率体系稳定的义务目标，最有效的途径是每个会员国都实施能够促进本国外部稳定的政策，这种政策就是与第4条第1 节规定的会员国义务，特别是该节（1）至（4）项规定的具体义务相一致的政策，而外部稳定就是不会或不太可能导致破坏性汇率变动的国际收支状况［4］。可见，第二次修正案中的各会员国义务侧重的是汇率要反映国际收支平衡的状况和需要，以免国际收支造成破坏性汇率变动，但也不是将国内状况弃之不顾，而是认为会员国通过促进国内稳定而促进外部稳定，例如，有序增长和合理的价格稳定趋于使经常账户的赤字保持在可融资水平内，可持续的国内政策有助于使经常账户接近均衡水平［3］10。总之，根据“牙买加体系”，IMF会员国具有确定汇率安排的广泛的自由，以使汇率反映其基本面，但同时也通过第4条第1节规定的总括性义务和具体义务进行约束。
（二）总括性义务潜在地包含为调整国际收支开展汇率合作的内容
总括性义务规定，各会员国保证同IMF和其它会员国进行合作，以保证有序的外汇安排（exchange arrangement），并促进汇率体系的稳定。这一规定潜在的涵盖面十分广泛，它可以囊括具体义务之外的任何要求，但是否包括为国际收支之目的而采取的汇率行动？各个会员国为了满足合作义务而必须采取的行动，只能借助合作的目标——保证有序的外汇安排和促进汇率体系的稳定来确定［3］19。首先，对于保证有序的外汇安排，需要指出的是，《IMF协定》第4条中的“外汇安排”，从《IMF协定》第4条第2节的内容(注:第4条第2节总的外汇安排的核心内容是：外汇安排可以包括：（1）一个会员国以特别提款权或选定的黄金之外的另一种共同标准，来确定本国货币的价值；（2）通过合作安排，会员国使本国货币同其它会员国的货币保持比价关系；（3）会员国选择的其它外汇安排"。可见，外汇安排是指确定本国货币对外币值的机制和方法。)和相关研究结果来看［4］，不是指货币兑换和对外支付的内容，而是指汇率安排，如一国是采用盯住汇率制、浮动汇率制，还是其它汇率制度。如前所述，汇率和决定汇率的政策，需主要出于正当的国际收支平衡之目的，因此，有序的汇率安排必然是汇率适应国际收支状况而调整的安排。其次，对于促进汇率体系的稳定，《IMF协定》第二次修正案的基本设定是，如果允许汇率随各国的基本状况而变动，那么，国际汇率体系的稳定则能够得到最好的实现。基于这种看法，《IMF协定》原第4条规定为促进“汇率稳定”而进行合作的义务，在第二次修正案中被修改为合作以促进“汇率体系的稳定”，即修改后的目标是实现汇率体系的稳定，而不是汇率的稳定。这表明实现汇率体系稳定之目标，各会员国需根据其基本面，特别是其国际收支状况和有效调整国际收支的需要，对汇率当变则变，不当变则不变。可见，为保证有序的外汇安排和促进汇率体系的稳定而同IMF和其它会员国进行合作的义务，潜在地包含了要求会员国进行汇率合作以调整国际收支的内容，因此，在一国外汇储备出现巨大变化时，不能排除该国需要作出汇率调整。
（三）具体义务中的汇率调整的内容
第4条第1节规定的具体义务有4项。前两项具体义务与IMF会员国的国内政策有关，要求会员国努力实现具有合理价格的稳定的、有序的经济增长，促进有序的基本经济货币条件和不会产生异常波动的货币制度而寻求国内稳定。虽然这些规定都是有关国内政策的义务，但国际货币体系的有效运行，汇率和国际收支平衡问题的解决都不是在真空中实现，没有各会员国国内有序的经济增长和基本经济货币条件以及稳定的货币制度，各国极易借助汇率转嫁国内经济问题和危机，这样各国的国际收支平衡就难以实现，国际汇率体系就难以稳定。
后两项具体义务是有关IMF会员国对外政策的规定。与国际收支平衡义务密切相关的是第3项义务，它规定各会员国应避免为妨碍国际收支的有效调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势，操纵汇率或国际货币制度。从国际收支平衡与汇率调整的关系的视角来考察，这一规定包含着丰富的内容。首先，一国汇率和汇率政策若出于国际收支平衡之外的，为取得对其他国家不公平竞争优势之目的是不允许的，从这一意义上讲，一国汇率变动与否应主要出于矫正国际收支平衡之目的。其次，汇率和汇率政策即便是出于国际收支平衡之目的，也应顺应而不是妨碍国际收支的有效调整，否则，汇率和汇率政策就会丧失正当性。据此，国际收支若严重失衡，则汇率需要发生相应的变化；若国际收支没有失衡，则通常表明汇率处于均衡状态，一国应维持汇率不变。尤其需要指出的是，这一规定表明汇率可以用来妨碍国际收支的有效调整，各会员国国际收支的有效调整需要成员方承担相应的汇率不妨碍和不操纵的义务，以汇率操纵的手段妨碍国际收支的有效调整是不允许的。最后，对这一规定进行分析可以发现，影响国际收支有效调整的汇率操纵，应包括汇率高估和汇率低估两种情形。众所周知，一国国际收支的盈余或赤字相应地体现为其他国家的赤字或盈余，国际收支平衡调整机制若要正常运转，需要汇率高估而出现逆差的国家和汇率低估而取得顺差的国家同时承担责任，所以，为国际收支平衡调整而规定的汇率义务应同等地适用于汇率高估和汇率低估，适用于逆差国和顺差国。此外，从避免为取得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵汇率的措辞来看，禁止汇率操纵的义务无疑应适用于汇率低估的国家，因为在逻辑上要取得对其他会员国不公平的竞争优势，只有实行汇率低估，这些国家的产品才会由于本币币值低估而在外国市场上以外币表现的价格显得低廉。当然，通过汇率操纵造成汇率低估在取得对其他会员国的不公平竞争优势的同时，通常也会不适当地增加本国的盈余和他国的赤字，从这一意义上讲，取得不公平的竞争优势和妨碍国际收支有效的调整二者具有密切的联系，甚至重叠。需要强调的是，禁止汇率操纵的规定不仅在于防范和制止通过汇率操纵而取得对其他会员国的竞争优势，而且更在于确保国际货币体系包括国际收支平衡调整机制的有效和可靠运转，这也是这一义务规定之所以将妨碍国际收支有效的调整置于取得对其他会员国不公平的竞争优势之前的原因所在。因此，在由于操纵汇率妨碍国际收支有效的调整而造成国际收支失衡的情况下，实施操纵的国家需要对汇率进行矫正。
第4项具体义务规定是，奉行同本节所规定的义务不抵触的外汇政策。同样，这里的“外汇政策”仍然是指汇率安排。奉行同本节所规定的义务不相抵触的外汇政策，意味着一国当其基本面特别是国际收支状况，需要其与IMF和其它会员国进行合作采取汇率行动时，该国所选择的汇率安排不得与之相矛盾。同样，一国的汇率安排也不得造成一国操纵汇率，妨碍国际收支的有效调整。这就在《IMF协定》第4条所规定的会员国选择汇率安排的权利和汇率义务之间建立了一个平衡。如前所述，IMF会员国有权选择汇率安排，有些汇率安排如盯住汇率，本身就意味着会员国需要干预市场才能维持盯住汇率，但如后所述，长期的、大规模的单向市场干预，涉嫌违背汇率义务。在这种情况下，能否以盯住汇率的固有特征为据作为背离汇率义务的抗辩呢？奉行同本节所规定的义务不抵触的外汇安排，显然给出了否定的答案，这就意味着一国虽然有权选择汇率安排，但不得违背相关义务。
可见，在“牙买加体系”下，维护国际收支平衡和国际货币体系的稳定，不像在“布雷顿森林体系”下那样，通过经IMF批准调整原来的汇率平价等方式来实现，而是由各国自主地通过调整汇率以反映其基本面来实现，会员国调整汇率需要遵守总括性义务和具体义务。从国际收支的大量增减与汇率调整义务的关联性来考察，这些义务主要有三个方面：一是总括性规定潜在地对各会员国施以为国际收支平衡之需要而进行汇率调整的概括义务；二是在存在妨碍国际收支有效调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵汇率的特定情况下，取消汇率操纵和进行汇率调整；三是会员国不得以汇率安排选择自由为据违背所承担的汇率义务，包括汇率安排不得妨碍国际收支有效调整等。若会员国违背了以上义务，造成了外汇储备的大量增加或减少，使国际收支严重失衡，那么，无论是顺差国，还是逆差国，都有义务和责任通过调整汇率进行矫正。
二、《新决议》有关外汇储备变化与汇率调整义务的规定
各国自由选择汇率安排，如果缺乏监督，就会给国际货币体系带来危害，因此，《IMF协定》在第二次修改时添加了一项内容，即由IMF对会员国的政策实行监督。修改后的《IMF协定》第4条第3节第1项规定，IMF应监督国际货币体系以保证其有效实行，监督各会员国是否遵守该条第1节规定的义务。第2项规定，为了履行上述职能，IMF应对各会员国的汇率政策行使严密的监督，并应制定具体原则，以对会员国的汇率政策提供指导。可见，根据此规定而制定的决议以及其中包含的指导会员国汇率政策的原则，构成牙买加体系下有关外汇储备变化与汇率调整义务的重要内容和组成部分。
根据第2项的规定和授权，IMF的执行董事会于1977年通过了《汇率政策监督的决议》（以下简称《1977年决议》）。2007 年6 月15 日，IMF执行董事会通过了《对会员国政策双边监督的决议》（以下简称《新决议》），《新决议》废止和取代了《1977 年决议》，是30年来IMF对汇率监督框架的首次重大修改。IMF之所以作出这次修改，首先是由于《1977年决议》无法应对其诞生后的30年间对国际货币体系稳定构成重大挑战的一些变化。《1977年决议》主要关注了出于收支平衡目的的汇率操纵和短期汇率变动，而1977年以来与汇率有关的最普遍的问题是：由于国内原因而维持低估汇率，各国财政和货币政策的不一致，晚近出现的由于国内收支不平衡而引起的资本账户的脆弱性等。其次，《IMF协定》第4条确立了会员国在汇率与国内政策两个方面的义务，但《1977年决议》仅覆盖了前者。这种情形反映了《1977年决议》出台时对于在国内政策领域如何进行监督处于一种不确定状态。然而，汇率作为一国状况在其货币对外币值上的体现，无疑受到国内政策和国内发展变化的影响。维护汇率体系的稳定，除需要关注汇率政策之外，还需要将国内政策包括进来。总之，1977年以来世界经济和金融体系发生了重大变化，IMF对汇率的监督实践不断演进，而《1977年决议》几乎没有变化，与汇率监督的最佳做法出现脱节，在这种情况下，IMF通过《新决议》对汇率监督进行更新［5］。以下根据《新决议》，对国际收支平衡与汇率调整义务的关联性进行考察。
（一）外部稳定、汇率操纵与汇率严重偏差
《新决议》对《1977年决议》的重大修改和主要内容，体现在对外部稳定的强调和对汇率操纵进行诠释，但二者都与汇率严重偏差（fundamental mis alignment）密切地联系在一起。
1.外部稳定与汇率严重偏差
如前所述，《IMF协定》第4条第1节规定各会员国应与IMF和其他会员国合作，以确保有序的外汇安排并促进汇率体系的稳定，在《新决议》看来，最有效地实现汇率体系稳定的途径是每个会员国都实施能够促进本国外部稳定的政策，这种政策就是与第4条第1节规定的义务，特别是其中的4项具体义务相一致的政策［6］。因此，《新决议》明确规定外部稳定和影响外部稳定的政策处于IMF监督的核心地位，外部稳定构成IMF汇率监督和《新决议》的统领原则。同时，《新决议》还在《1977年决议》规定的指导会员国汇率政策的三项原则之外增加了第四项原则，即“会员国应避免采用导致外部不稳定的政策”，对外部稳定给予突出的强调。
什么是外部稳定呢？根据《新决议》，外部稳定是指不会或不太可能导致破坏性汇率变动的国际收支状况。它既包括一国国际收支的稳定，也包括该国国际收支状况对其他国家国际收支稳定的影响，即外溢效果。当一国国际收支状况不会或不太可能导致破坏性的汇率变动时，就实现了外部稳定。这要求基本经常账户大体保持平衡(注:基本经常账户是剔除周期性波动、临时冲击、调整时滞等暂时性因素后的经常账户。)，在这种情况下，一国净对外资产头寸的变化与该国经济结构和基本面相一致。(注:此外，外部稳定还要求资本和金融账户不造成资本流动急剧变化的风险，因为融资受限或脆弱的对外资产负债结构都可能导致资本流动急剧变化，从而引起汇率的破坏性变动。)如果基本经常账户处于不平衡状态，汇率就发生了“严重偏差”。汇率严重偏差是指实际有效汇率偏离均衡水平，而均衡水平是指符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平。汇率严重偏差在《新决议》中构成外部不稳定的重要指标。
由此可见，外部稳定又将汇率与国际收支联系在一起。一国外部稳定与否重在考察其国际收支状况是否会导致其本国或其它国家汇率的破坏性变动，强调国际收支对汇率的影响，鼓励各国实行有利于外部稳定的政策，进而促进国际汇率体系的稳定。但是，一定的国际收支状况又是特定汇率作用的结果，汇率处于均衡状态，基本经常账户的收支通常处于平衡状态，反过来又会进一步促进汇率的稳定；否则，若汇率严重偏离均衡水平，就会出现国际收支的严重失衡，反过来可能导致汇率出现破坏性变动。因此，外部稳定意味着一国需要将汇率保持在或接近于均衡水平，要求一国为了自身的外部稳定或消除对其他国家的不良影响，改变或维持现有汇率。
2.汇率操纵与汇率严重偏差
禁止操纵汇率是《IMF协定》第4条第1节所规定的一项重要的具体义务，并在《1977年决议》中得到了重申。然而，这一规定十分概括，可操作性差。(注:对于这一特征，详见后文的阐述。)鉴于这种情况，IMF的执行董事会在《新决议》中力图对其作出符合现实需要的诠释，但所作诠释事实上主要限于为取得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵汇率这种情形(注:《1977年决议》和《新决议》都规定了出于两种目的的两类操纵，一类是操纵汇率，另一类是操纵国际货币体系，二者要么是为了阻止有效的国际收支调整，要么是为了取得对其他会员国不公平的竞争优势。)，规定为取得对其他会员国不公平的竞争优势而实行的汇率操纵，是通过实施旨在影响并实际影响了汇率水平的政策，造成构成汇率严重偏差的低估，并以此扩大净出口。净出口的扩大无疑会增加本国的外汇储备，但是，这种情况下外汇储备的增加是通过汇率操纵的形式之一——汇率严重低估实现的，这正是《IMF协定》第4条和《新决议》所要禁止的。需要指出的是，虽然《新决议》没有对禁止为阻止有效的国际收支调整而操纵汇率和国际货币体系进行解释，但这对于各会员国在《IMF协定》第4条项下的这一义务并无影响，IMF仍然有权要求会员国履行此项义务。可见，禁止汇率操纵的义务，一方面制止汇率操作以避免相关国家间国际收支的严重失衡，另一方面，一旦汇率操纵造成了相关国家间国际收支的严重失衡，有关国家需要进行汇率调整。如果一国异常的外汇储备是由汇率操纵所致，该国有义务调整汇率。
（二）《新决议》中需要重点监督的几种情形
《新决议》还规定了IMF需考察并有必要与会员国商讨的7种情形。从IMF监督的角度来看，这些情形显示出会员国的汇率和有关政策可能存在严重问题。这7种情形的规定具有两个显著的特点：一是“为国际收支之目的”仅出现在第2、3、4种情形之中，其他情形并没有这种限定；二是只有在第5种情形中才明确地提到了“汇率”。但深入考察这些规定，就会发现前6种情形均与国际收支平衡和汇率调整相关，它们从不同方面折射出一国汇率是否反映了一国的基本状况，特别是国际收支状况。
《新决议》规定的第1种情形是“在外汇市场进行持续、大规模的单向干预”。这一规定尤其适用于采取盯住汇率或严格控制汇率的国家，同时在一定情况下也适用于实行浮动汇率制但在外汇市场上实行广泛干预的国家。这一规定并没有提到国际收支平衡或汇率，主要是因为官方干预外汇市场既能够影响汇率（使汇率变动或不动），又能够影响国际收支平衡，官方干预依其本意就是通过影响汇率而达到国际收支平衡之目的，所以，“为国际收支平衡之目的”没有必要出现在这种情形的规定中。如果把这种情形与汇率操纵相联系，那么，一国在外汇市场进行持续、大规模的单向干预，影响国际收支平衡之目的是显而易见的，故当这种情形出现时，IMF要审视该汇率和国际收支是否需要调整。
《新决议》第2、3、4种情形的规定(注:《新决议》规定的第2、3、4种情形是：“以国际收支为目的的不可持续的或带来过高流动性风险的官方或准官方借款，或过度的、长时间的官方或准官方外国资产积累”。第3种情形是：“（a）出于国际收支目的，实行、大幅强化或长期维持对经常交易或支付的限制性或鼓励性措施；（b）出于国际收支目的，实行或大幅修改对资本流入或流出的限制性或鼓励性措施”。第4种情形是：“出于国际收支目的，实行非正常鼓励或阻止资本流动的货币和其他国内金融政策”。)，都是针对一国汇率出现严重偏差，但该国并没有采取在外汇市场进行持续、大规模的单向干预来制造或维持这种偏差的情况。IMF之所以将这类情形列举出来，是因为一国可以通过官方干预外汇市场之外的政策手段达到与官方干预同样的效果。例如，根据第2种情形，政府或准政府机构大量地从境外借款，并不构成官方干预外汇市场，但可有效替代官方干预以阻止汇率贬值。同样，过度的、长时间的官方或准官方外国资产积累虽然也不构成官方干预外汇市场，但能够阻止汇率升值。当然，会员国也可以不亲而为之，而是对私营领域的活动进行引导，如实行贸易限制影响经常项目下的交易、限制和鼓励资本流动等措施，取得与外汇干预相同的效果。这些情形如果出于国际收支的目的，用作官方外汇市场干预的替代，那么，可能折射出汇率失当，因而需要调整的问题。
对于这些情形，问题的关键就在于他们是构成官方外汇市场干预的替代，还是出于其他目的？这是第2、3、4种情形为什么要包含“为国际收支平衡之目的”的原因所在。考察这些情形，不仅要确定有关国家的措施对国际收支平衡和汇率产生了影响，而且要合理地确定这些措施是否主要是为了不适当地寻求这种效果。有些措施不过是官方干预的掩盖，因此，易于得出其“为国际收支平衡之目的”的结论；但有些措施则较为复杂。在“为国际收支平衡之目的”存疑的情况下，需寻求对有关措施主要目的的合理解释。例如，一国经济孱弱，可能会实行宽松的货币政策，以刺激产出和就业增长。这一政策所具有的通常结果是汇率贬值，并由此趋于改善经常项目下的平衡和扩大净出口，甚至会推动汇率陷入严重低估。但是，尽管这一政策对国际收支平衡和汇率产生了影响，但是，通常仍然难以根据第4条对这一政策说“不”，因为这一政策的主要和通常的目的是为了振兴孱弱的经济，符合第4条第1节第1项中“促进具有合理价格稳定的有序经济增长”的规定。
《新决议》所规定的第5种情形是汇率严重偏差(注:由于汇率严重偏差的评估方法存在相当的误差，对偏差及其程度的判断不一定准确，所以，《新决议》瞄准的是严重偏差，以避免在偏差不严重的情况下所引起的争议。)，这也是《新决议》规定的所有情形中惟一使用了“汇率”的地方，既适用于实行浮动汇率制的国家，也适用于实行盯住或准盯住汇率制的国家。规定这一情形的原因在于：无论有关国家是否干预外汇市场，汇率都可能严重偏离经济基本面而出现严重偏差。汇率是否出现了严重偏差，需要IMF进行评估。汇率如果出现了偏差但没有达到严重偏差的程度，IMF需要评估这种偏差是否阻碍了国际收支平衡的有效调整，是否需要进行调整。汇率偏差的数量和需要矫正的规模，通常取决于调整去除暂时性因素的影响之后经常账户余额与其资本流入（或流出）一国的可持续水平之间差额的大小，取决于经常账户平衡对汇率变化的敏感程度［7］。值得注意的是，《新决议》规定的这种情形，也与第1种情形存在逻辑上的密切联系。汇率如果没有严重偏差，意味着该国不需要从事长期的、大规模的单向干预以使其汇率维持在现有水平。相反，汇率若严重偏差，则该国需要从事长期的、大规模的单向干预以使其汇率维持在现有水平，或者需要采取其他措施来达到这种效果，或者表明汇率需要发生变化。在外汇市场从事长期的、大规模的单向干预，不仅显示一国可能违背第4条项下义务，而且也是支持作出严重汇率偏差判断的关键性证据［8］17。
《新决议》规定的第6种情形，即“大量和持续的经常账户逆差或顺差”，是判断汇率是否存在严重偏差的一个极为重要的指标。这一情形在《1977年决议》中的缺失，反映了当时制定者这样的观点：汇率（作为价格）与经常账户（作为数量）是一个硬币的两个面，在对前者作出了规定的情况下，对后者就不必另作规定。然而，由于经常账户在评估一国外部变化时具有极为重要的作用，且指标列举的某些重叠是可以接受的，甚至是有益的，所以，《新决议》添加了经常账户平衡这一指标，规定出现大量和持续的经常账户逆差或顺差，IMF需要给予关注，强调IMF对会员国国际收支失衡的重视，将此情形作为一国汇率可能存在严重问题因而需要进行调整的重要指标。(注:《1977年决议》规定的第5项情形的内容是：汇率的表现与包括影响竞争和长期资本流动的要素在内的基本经济和金融状况无关。有人认为，该项情形在《新决议》中被拆分为第5、6、7三项情形的规定。《新决议》规定的第7种情形是私人资本流动导致的对外部门显著脆弱性，包括流动性风险。)
三、“牙买加体系”下通过汇率调整国际收支义务的特征
《IMF协定》第4条和《新决议》中的以上规定表明，只有由于汇率操纵、外部不稳定和汇率严重偏差等原因造成一国国际收支出现大量盈余或赤字时，或者为保证有序的外汇安排和促进汇率体系的稳定需要一国会员国调整汇率的情况下，该国和其他相关国家才负有调整汇率以此来调整国际收支和国际储备的义务，除此之外，在“牙买加体系”下不能笼统地说在一国外汇储备的大量增加或减少时，该国就负有汇率调整的义务。对这些规定细加考察，不难发现这些规定还具有以下特征：
（一）义务规定具有模糊性
这一特征在《IMF协定》第1节总括性义务规定和具体义务规定中均有体现。总括性义务规定虽然在逻辑上能够将不在具体义务范围之列的，为保证有序的外汇安排和促进汇率体系的稳定而要求会员国同IMF和其他会员国进行合作的情形囊括进来，但是，各会员国如何同IMF和其他会员国进行合作，怎样促进汇率体系的稳定和保证有序的外汇安排，十分模糊，且IMF没有也难以给出指引或解释。国际货币领域的具体问题各不相同，极为微妙和复杂，不同的问题需要有不同的处理和解决方法，因此，在具体问题上各会员国怎样与IMF和其他会员国进行合作，才能促进汇率体系的稳定，仅靠这一概括和模糊的规定是远远不能解决问题的。
与国际收支相关联的汇率调整的具体义务，主要体现在第1节的第3、4项规定中。第3项有关禁止汇率操纵的规定，亦十分模糊。例如，如何认定特定汇率是否存在操纵以及操纵的幅度是多少？如何认定操纵是否是为了妨碍国际收支平衡的有效调整，还是出于其他目的？第3项规定并没有提供任何标准和线索，致使汇率操纵的适用遭遇到了技术上和操作上的难题。尽管《新决议》的一个重要用意是改变这种窘境，对汇率操纵未予明确。如后所述，汇率操纵由于与难以衡量的汇率严重偏差相联系，因此，汇率操纵的认定在《新决议》中仍然缺乏可操作性。第4项义务规定具有兜底的性质，但由于总括性义务规定和禁止汇率操纵的规定概括模糊和缺乏可操作性，有关国家奉行的汇率安排政策是否同这些义务相抵触，也缺乏定数。
（二）缺乏可操作性
综观《IMF协定》第4条和《新决议》，其主要内容体现在对汇率操纵、外部稳定和汇率严重偏差的规定上，而汇率严重偏差构成外部稳定和汇率操纵的重要指标和体现形式，因而是IMF审视的重点。然而，衡量汇率偏差目前尚存在难以逾越的技术难题，进而导致确定一国国际收支和外汇储备是否失当从而需要调整汇率，亦存在困难。首先，衡量汇率偏差是否存在，必须先要确定均衡汇率这一基准，否则，就会缺乏标准。然而，世界上币值决定理论多达几十种，而且没有任何一种理论是被普遍接受；IMF倾其数十年之人力、财力和物力，也没有建立起被各会员国普遍接受的标准或模型。“的确，在缺乏汇率和资本自由的情况下，没有人知道均衡汇率是多少。也没有一个中心规划者或IMF的经济学家拥有能够准确计算出‘严重偏差’是多少的信息。所以，《新决议》缺乏实施机制。”［9］其次，《新决议》将汇率操纵、外部稳定与汇率严重偏差挂起钩来，而汇率严重偏差又与均衡汇率相联系，由于衡量汇率偏差和均衡汇率存在难以逾越的技术难题，因此，根据《IMF协定》和《新决议》衡量汇率操纵、外部稳定和汇率严重偏差也存在难以逾越的技术性难题，缺乏可操作性。也正因为如此，《新决议》规定IMF在监督中，如果对某会员国的政策是否符合IMF的指导原则具有疑问，在有合理怀疑情况下不做出不利于该会员国的认定。最后，《IMF协定》第4条和《新决议》的模糊和缺乏可操作性，又进一步导致了以下问题：什么样的国际收支水平才构成国际收支和外汇储备的大量增加或减少，从而形成国际收支的严重失衡？在外汇储备的大量增加或减少的情况下，一国需要将汇率调整到什么水平才满足了国际义务的要求？诸如此类的问题，在实践中均难以确定。
（三）逆差国和顺差国之间调整国际收支的汇率义务难以厘清
如前所述，在“牙买加体系”下顺差国和逆差国为解决国际收支失衡具有共同的汇率义务和责任，只有这样全球国际收支失衡的问题才能得到解决。因此，解决国际收支失衡的问题，不仅国际储备大国要承担义务，逆差国同样需要承担义务。虽然当今西方许多国家的货币由于构成国际储备货币，因而在逻辑上除非其他国家货币相对于这些储备货币升值或贬值，否则，储备货币发行国则不可能贬值或升值其汇率［8］18，但是，《IMF协定》第4条第1节有关国内政策的具体义务，要求会员国促进有序的基本经济货币条件而寻求国内稳定，从而实现对外稳定。(注:《新决议》认为国内政策通过促进国内稳定来促进外部稳定。)以美国为例，美国多年来的庞大的国际收支赤字是其长期以来国内储蓄率过低造成的，不得不依靠其他国家的国际收支盈余填补缺口。这表明美国国内的经济结构和基本条件存在严重问题，也表明美国没有履行其在国内领域促进有序的基本经济货币条件，实行国内和对外稳定的义务，因此，储备大国和顺差国完全可以要求以美国为代表的逆差国履行义务，而不是责任独担。至于逆差国该如何履行义务，促进有序的国内基本经济货币条件，实现外部稳定，则受制于错综复杂的国内外因素，从IMF多年实践来看，IMF对这类问题无法强制解决［9］。鉴于这种现实，《IMF协定》在规定这些义务时使用了诸如“努力”（endeavor）、寻求（seek）等并非具有严格拘束性质的措辞，给予会员国在国内政策问题上以广泛尊重，但是，这也使逆差国的义务承担处于弹性甚至或然状况，而这种状况必然会使顺差国的努力难以奏效，顺差国的义务和责任难以追究。
（四）指导原则缺乏法律拘束力
就《新决议》而言，其性质是值得关注的一个特点。《1977年决议》和《新决议》制定的法律依据，都是《IMF协定》第4条第3节授权IMF执行董事会制定指导会员国政策的原则的规定。“指导”无法律拘束力，因此，《新决议》仅具有建议的性质，对会员国只具有指导作用。正因为如此，《新决议》明确指出，IMF做出的某会员国没有遵守《新决议》某项建议的认定，并不能推定该会员国违反了其承担的《IMF协定》第4条第1节的义务。
但是，由于《新决议》指导会员国实施汇率政策的原则中的第1项原则——避免操纵汇率或国际货币体系，重申了第4条第1节第3项所包含的义务，因此，这一规定不仅是指导建议，而且构成对会员国的义务判断。这也是《新决议》之所以将这一指导原则与其他指导原则区分开来，规定关于汇率操纵的原则是对《IMF协定》第4条规定的会员国义务的重申，而其他原则是建议的原因所在。(注:《新决议》第14段规定：“原则A 规定了第4条第1 款（iii）项中包含的义务……原则B 至D 为建议，而非会员国的义务。基金组织做出的某会员国没有遵守其中某项建议的认定并不能导致推定该会员国违反了其承担的第4条第1 款的义务。”)对于《新决议》中具有建议性质的指导原则，IMF固然可以通过一定的程序将建议会员国采取的行动强制化，特别是根据《IMF协定》第4条关于各会员国有义务“同IMF和其它会员国进行合作，以保证有序的外汇安排，并促进汇率体系的稳定”之规定，要求会员国采取或避免采取措施。但是，要把建议上升为法律，需要经过很多步骤，且从IMF一向偏软的传统来看，这种可能性并不大。(注:即便IMF通过一定的程序将建议上升为法律，这种做法仍然没有在IMF协定项下创设新的义务，因为协定第4条规定IMF各会员国有义务“同IMF和其它会员国进行合作，以保证有序的外汇安排，并促进汇率体系的稳定”。所以，IMF可以根据这一义务，要求各会员国采取或避免采取不在第4条第1节具体义务之列的行动。)
可见，虽然在汇率操纵、外部不稳定和汇率严重偏差造成一国国际收支出现大量盈余或赤字时，或者为保证有序的外汇安排和促进汇率体系的稳定需要一国会员国调整汇率情况下，该国和其他相关国家有调整汇率以此来调整国际收支和国际储备的义务，但这些规定由于具有以上特征，因而呈现出某种软法的性质，所规定的义务具有柔性，难以取得实质的效果。
四、重视“牙买加体系”，但不为其所困
如本文开头所言，西方指责人民币汇率严重低估导致了全球国际收支失衡，要求人民币不切实际地加速升值，我国该如何对待呢？《IMF协定》第4条和《新决议》的以上规定及其特征，给我们提供了开启这一问题之门的钥匙。
首先，运用“牙买加体系”下与国际收支相关联的汇率义务规定，难以甚至无法确定人民币汇率安排违背了相关的国际义务规定。西方指责人民币汇率导致全球性国际收支失衡，要求人民币不切实际地加速升值，从《IMF协定》和《新决议》的规定来看，法律依据主要有三：同IMF和其他会员国进行合作以保证有序的外汇安排和促进汇率体系稳定的总括性规定，禁止汇率操纵的规定，《新决议》中外部稳定与汇率不得严重偏差的规定。由此三个方面来考察，我们认为西方的以我国外汇储备激增为由指责人民币汇率违背国际义务，是缺乏牢靠的标准及依据的。
第一，同IMF和其它会员国进行合作的总括性规定，虽然潜在地包括了会员国为国际收支平衡而采取汇率行动的义务，但如前所述，这一规定概括模糊，仅靠这一规定要求人民币急剧升值是不够的。同时，根据这一规定由IMF通过一项新决议要求人民币急剧升值，从目前来看可能性也不大。第二，根据禁止汇率操纵的规定要求人民币急剧升值，也并非易事。汇率操纵的确定涉及一系列难以确定的因素，因而在IMF长期实践中被束之高阁。《新决议》为赋予这一规定以可操作性，通过附件的形式对之给予了明确，但《新决议》中的汇率操纵由于涉及到难以确定的均衡汇率和汇率严重偏差，并没有达到预期的效果和目的。不仅如此，《IMF协定》和《新决议》对汇率操纵的规定还表明，会员国单纯的汇率低估或高估本身并不违背《IMF协定》项下的这一义务，只有这种低估或高估系出于阻止有效的国际收支调整或取得对其他会员国不公平的竞争优势之目的时才构成汇率操纵。一国的汇率政策往往是一系列复杂的国内外因素综合作用的结果，其目的和用意并不容易分辨。这些都会使西方依据汇率操纵来解决人民币汇率问题的尝试难以奏效。第三，虽然《新决议》强调外部稳定和汇率严重偏差，但《新决议》中包含这些内容的指导原则只具有建议性质，缺乏法律拘束力，同时由于缺乏标准，外部稳定和汇率严重偏差也难以衡量和定论，在这种情况下确定我国的外汇储备在什么水平上是不适当的，汇率在什么水平是严重失衡和偏差的，矫正和调整幅度是多少，亦难以量度。第四，《新决议》规定对于成员国就其政策目的所作的任何陈述，在存在合理怀疑的情况下IMF不做出不利于成员国的判定。这一“疑罪从无”的原则，使人民币汇率在难以确定违背国际义务的情况下不构成对国际义务的违反。所有这些都表明，西方的指责是缺乏牢靠的标准及依据的，因此，我们不必为这些指责而惊慌失措。
其次，我们应当关注《IMF协定》和《新决议》中与国际收支相关联的汇率调整的规定。虽然根据《IMF协定》和《新决议》难以确定人民币汇率安排是否违背我国承担的国际义务，但是，《IMF协定》包含的与国际收支相关联的汇率调整的规定，构成对包括我国在内的IMF各会员国的国际义务。而《新决议》在《IMF协定》基础上，为了适应过去30年来对国际货币体系稳定构成重大挑战的诸多发展变化而出台，赋予了IMF和其他会员国在人民币汇率问题上更多的话语权，主要体现为：第一，《新决议》将外部稳定置于汇率监督的核心，而外部稳定既包括一国国际收支的稳定，也包括该国国际收支状况对其他国家国际收支稳定的影响，要求各国基本经常账户大体保持平衡。近些年来，我国国际收支一直拥有巨大的顺差和盈余。《新决议》明确要求各国基本经常账户大体保持平衡，从这个意义上讲，一国出现大量国际收支盈余不仅表明该国没有实现外部稳定，而且也会导致他国的外部不稳定，需要进行调整。这无疑会使我国面临调整汇率从而调整国际收支的更大压力。第二，《新决议》使人民币汇率沾染严重偏差之嫌。《新决议》将外部稳定与汇率偏差相联系，将汇率严重偏差作为外部不稳定的重要指标，而汇率严重偏差就是基本经常账户处于不平衡状态。这意味着持续的贸易顺差和外汇储备的持续大量增长具有汇率严重偏差之嫌，对于衡量人民币汇率是否存在严重偏差十分不利。这些都是我国所需要重视的。虽然《IMF协定》和《新决议》的有关规定具有软法的特征且IMF解决争议的方式一向偏软，但西方国家在人民币汇率问题上的重要用意是用WTO争端解决机制来取代IMF，同时欲借助《IMF协定》的有关规定由IMF做出不利于中国的结论，最终由WTO裁决［10］，而WTO是通过争端解决机制来适用规则的［11］。如果我们对《IMF协定》和《新决议》的影响不给予足够的重视，那么，就可能为西方提供可乘之机。
为此，我们应注重并在经济能够承受的范围内尽力满足《IMF协定》和《新决议》的要求。这么做，既对我国有利，又可以使指责者哑口无言。例如，我国迄今所积累的庞大的外汇储备和依然强劲的外汇储备增速，给我国带来的负面影响愈益凸显，适当地加速人民币汇率的升值既有利于减少这些负面影响，又能使我国更好地满足《IMF协定》和《新决议》的要求，否则，则可能加重摩擦，不利于我国的改革开放和经济发展。而且，根据《新决议》，如果一会员国遵守了《新决议》中的指导原则，就会被认为是遵守了《IMF协定》第4条第1节项下的义务，因为IMF制定每一项具体的指导原则都是意在指导会员国实施什么政策能够确保其遵守《IMF协定》第4条第1节的义务，如此遵守执行董事会制定的指导原则就构成会员国满足第4条第1节义务的安全港。所以，我国的汇率安排和政策遵循了这些原则，IMF就不会得出我国违背《IMF协定》项下义务的结论，其他有关国家的指责也是徒劳的。
参考文献：
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［11］迈克·麦克威尔.WTO与国际经济法［N］.法制日报,2000-09-24(4).
