政策，往往是国家机关、政党或政治团体在特定时期为实现或服务于一定目标所采取的政治行为或规定的行为准则，法规则体现为政策的进一步发展，如法、法令、措施、办法、方法、条例等。建国以来，党和国家制订了一系列档案政策，并及时废止了不宜施行的档案规章；这些政策与法规成了当代中国档案事业发展的重要保障。
一、当代中国档案事业发展过程中政策法规建设的简单回顾
早在1951年9月，中央人民政府就公布了《公文处理暂行办法》。由于各大行政区机构的撤销，1954年6月中共中央办公厅颁发《关于中央局撤销后档案集中管理的办法》，同年8月中央人民政府政务院秘书厅发布《关于大区行政机构撤销后档案集中管理的办法》。这两个办法都指出了集中档案的重要性及意义，规定了在统一领导下集中大区机关档案的原则、步骤和范围，并要求成立相应的档案保管机构。在当代中国档案事业创建之初，就得到了相应的政策的保驾。
在档案事业发展的过程中，党和国家通过政策与法规的制定实现了对档案事业发展的主动干预，实现了对档案工作的引导与规范。从施行的角度来说，当代中国档案事业有创建初期的党、政系统的档案工作政策与法规，1959年党、政档案工作统一后党、政档案工作统一施行的相关政策与法规，以及如1980年发布的《中国人民解放军档案工作条例》等建国以来相对独立的军队档案工作的政策法规。从施行的范围来看，有全局性的档案政策法规以及部门与地方性的档案政策法规。前者如《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》），后者如《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》等。至“九五”末已制订并在使用的全局性的政策与法规共217项，其中综合类26个，专门档案管理类115个，档案的收集保管类8个，档案开发利用类11个，档案科研管理类6个，档案管理升级、目标管理类6个，编制、职称与经费类12个，档案工作标准33个。废止88个。“十五”期间，国家档案局依据《中华人民共和国行政许可法》和国务院行政审批制度改革的要求，对法律、行政法规以及行政规章和规范性文件设定的档案行政审批项目进行了清理，取消了33项行政审批项目，按照现行法律、行政法规设定继续实施的行政许可项目3项、继续实施的非行政许可审批项目3项，经国务院同意暂予保留的非行政许可审批项目6项。地方各级档案行政管理部门也根据要求努力做好行政审批项目改革和行政许可清理的后续工作，建立健全配套制度。截至目前，已有30个省、自治区、直辖市和18个较大的市颁布或修订了地方性档案法规。
这些政策与法规，是人民利益在档案领域的体现与表达，有明确的思想导向性，是当代中国档案事业发展的规范，针对档案工作的现实而制定，并随着档案工作实践的进步及环境的发展而发展，对当代中国档案事业的发展具有现实作用和指导意义。
二、当代中国档案事业发展的政策与法规保障
（一）政策与法规是当代中国档案事业发展的导向
党和国家根据当代中国社会发展的实际，以“便于社会各方面的利用”为目标，制定了相关的档案政策与法规，并以之引导人们对档案事业的认识，明确人们的档案行为与准则，从而引导档案工作达到一定的目标，引导着当代中国档案事业会的发展。1956年4月国务院《关于加强国家档案工作的决定》第一条规定：“档案工作的基本原则是集中统一地管理档案，维护档案的完整与安全，便于国家各项工作的利用”。这体现了国家的档案意志，是当代中国档案事业发展的目标。该决定的颁布奠定了新中国档案事业建设的理论基础，标志着当代中国档案事业有了原则的指导和明确的方向与目标，成了当代中国档案事业发展的指南。不久，该决定所规定的原则和明确的目标在《档案法》得到了重申：“档案工作实行统一领导、分组管理的原则，维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用”。当代中国档案事业管理的原则及发展目标以法律的形式固定下来，对于国家加强档案工作的管理，维护档案的完整与安全，大力开发利用档案信息资源，更好地为社会主义建设各项事业服务，都有十分重要的意义。当代中国档案事业的发展进入了一个新的阶段。
档案政策与法规的目标导向功能还体现为它的公布与施行过程，也是面向社会各阶层进行档案教育的过程，从而有利统一人们的档案意识，协调人们的档案行为。档案政策与法规不仅让人们知道在档案行为上什么是应该做的，什么是不宜做的，而且也让人们明白为什么这样做而不那样做，怎样做才能做得更好。1956年4月国务院《关于加强国家档案工作的决定》中指出，建国以来以及中华人民共和国成立以前存在的革命历史档案和旧政权档案，“都是我们国家的历史财富”，在档案的价值意义上“使我们档案工作者和其他机关工作人员都有了统一的和正确认识”，①1959年1月《中共中央关于统一管理党、政档案工作的通知》认为：“党的档案和政府、军队、群众团体以及各企业、事业单位的档案都有不可分割的联系，而且各机关的档案都必须以党的方针为纲才好整理”，对全国档案事业进行统一业务指导，统一规划，起到了很大的推动作用。20世纪80年代以来，专业管理部门或行业组织与国家档案局联合颁发了众多的专业、行业档案管理的条例、办法等，这些条例、办法等对档案工作以及档案事业的发展所产生的导向作用，同样地也是显而易见的，这里不作一一论述。
显然，档案政策与法规对档案工作、档案事业的发展具有导向性功能，从而规范社会的档案行为，最大限度地避免档案工作过程中的不协调、盲目性或随意性的产生，确保了工作质量，确保了档案事业的顺利发展。
（二）政策与法规是实现对档案事业管理的手段
国家作为社会管理的主体，通过对整个社会生活过程进行计划、组织、控制、调节的活动，从而使整个社会协调一致地发展，而政策与法规则是社会管理的重要手段之一。“即便美国这样高度发达的资本主义国家，政府几乎也是靠发布政策法规过日子的”。② 发展需要管理，管理离不开政策与法规。档案事业的发展也不例外。当代中国档案事业发展的过程中，档案政策与法规对档案事业的管理具有无可替代的作用。
档案政策与法规在档案事业发展的过程中具有计划功能。当然，这样的计划功能更多地通过档案政策得以体现，即通过档案政策，档案工作及档案事业得到规划和部署。虽然这样的规划和部署，有短期、中期或长期的不同，但依据政策的规划和部署，档案工作活动、档案事业得以有目的、有秩序地进行。1956年4月国务院《关于加强国家档案工作的决定》指出，“二、全面档推行文书处理部门立卷，以建立统一的归档制度。……还没有这样做的，应当迅速地做好准备，在1956年内全面推行”；“三、迅速整理建国以来的积存档案。……中央一级和省、自治区、直辖市一级机关在整理各机关的积存档案和代管的原大区行政区机关档案的时候，都应该组织一定的力量，加强领导，大力进行，要求在1956、1957两年内完成。专、县级机关的积存档案也应该着手进行整理”。这既是对当时重大档案工作问题的具体规划，也是具体的部署，在时间上也非常具体。该决定颁布后，机关的文书立卷工作和档案工作得到了合理的分工，案卷的质量得到了基本保证和提高，建国以来省级机关所形成的档案整体上得到整理。而类似1964年4月《中华人民共和国科学技术委员会、文化部、国家档案局下达1963至1972年科学技术发展规划（情报、图书、档案资料）的通知》及其附件，其本身就是一个规划性文件，也是一个政策性文件，对档案事业发展的积极意义不言而喻，只是因为“文革”而受影响。根据《档案法》规定：“各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划”。20世纪90年代以来，《档案法》的这一规定在全国各地基本得到落实。这一切，对于档案事业的持续发展意义是深远的。
档案政策与法规，是国家对档案事业实行有效控制的重要手段。政策带有强制性，它必须为政策对象所遵守。档案事业发展的过程中，国家力量以相关的档案政策与法规为依据为准绳，对良好的档案行为给予物质、精神鼓励，以调动、激发人们的积极性和创造性；对不良的档案行为予以惩处，以杜绝类似事情的发生。1981年国务院批准颁布的《图书、档案、资料专业干部业务职称暂行规定》，是以对档案专业人员进行职称评定为切入点控制档案事业发展的一种体现。对从业人员职称的评定是肯定与鼓励，同时也是鞭策。档案职称是档案专业人员的目标与向往之一，“随着档案专业干部职称的颁布，档案干部队伍的重要和作用就得以正式的和明确的确定，并将更受到社会上的承认和尊重，从而鼓舞我们档案工作者积极做好档案工作而艰苦奋斗”。③ 当然，这其中的控制颇有间接性。而《中华人民共和国档案法实施办法》对档案事业发展的直接控制作用的，则非常明显。依笔者之见，《档案法》可以认为是国家档案事业宏观控制的具体办法，“是我国国家机关、团体、企业事业单位和其他组织与公民从事档案事务的行为准则”，《档案法》“规定了国家管理档案的范围，档案的管理原则，档案机构及其职责，档案的利用和公布，国家机关、集体单位和公民在档案方面的权利和义务，以及法律责任等。”“是强化档案事业管理工作的法律依据”。④ 《档案法》的颁布，开创了当代中国档案事业建设的新局面，标志着当代中国档案事业的发展步入了新的阶段。
（四）政策与法规的惩处作用为当代中国档案事业发展保驾护航
档案政策与法规对档案事业发展的积极意义，还通过它的惩处功能得以体现。这方面的功能作用类似于档案政策与法规的管理功能中的控制作用，但又有区别。控制，主要是避免档案活动的任意性或者越出范围；惩处，则是对已发生的错误档案行为人从精神或物质上作较严厉的处理，使行为者有所损失，对不良的档案行为具有某种程度上的震慑作用。为了档案事业的发展，可以通过对不良的档案行为进行处罚或对良好的档案行为加以奖励，从而实现对档案事业行为的控制，。新中国建国以来的各项档案政策与法规，是国家档案利益和档案意志的体现，表达了国家的档案意图、档案利益诉求。因此，虽然没有为此而制订有专门政策或法规，但在相应的政策法规条文中已有体现，它规定了社会各界的档案责任，明确了档案活动的可作为与不可作为，如《档案法》第五章“法律责任”中的条款内容等。尽管1996年修改后的《档案法》在关于惩处错误档案行为方面也不能说已尽善尽美，但强化了档案行政管理部门的管理手段，赋予了档案行政管理部门行政处罚权，这是一大进步。惩处不是目的而是手段，但必要的惩处则是良好的管理目标得以实现的必要措施之一。
（五）政策与法规是协调档案事业发展的依据
档案政策与法规在档案事业发展过程中的管理功能，还通过它的协调作用得以体现。档案事业的管理活动是一个复杂的系统工程。档案事业发展与社会发展之间、档案事业内部宏观管理与微观管理之间，以及档案事业宏观管理各项工作之间甚至档案的微观管理之间等，诸多关系需要协调，才能更好地保障和促进档案事业的发展。显然，这协调工作的有效进行，都必须以赖政策法规为支持、为依据。《档案法》是协调档案事业发展与社会发展关系的大法，“它是一种社会规范，它规定了一定的行为规则，指示人们在特定的条件下，可以做什么，不可以做什么，必须做什么，禁止做什么，也就是规定法人享有的权利和应当履行的义务，从而调整人们在社会生活中的相互关系”。⑤ 1980年12月国家经委、国家建委、国家科委、国家档案局联合发布的《科学技术档案工作条例》，涉及工业、交通、基建、科研、农林、军事、地质、测绘、水文、气象、教育、卫生等单位，对自然科学研究、生产技术、基本建设等活动中形成的应当归档保存的图纸、图表、文字材料、计算材料、照片、影片、录像、录音等科技文件材料的管理，产生了积极意义；《机关档案工作业务建设规范》则是机关内部协调档案工作与其它他工作的依据，是档案行政管理部门检查、监督、指导机关档案工作的指南，对确保机关档案工作质量具有决定性意义。
三、结束语
有必要说明的是，为了便于认识，这里分别从档案政策与法规的导向功能、管理功能、惩处功能、协调功能的角度剖析档案政策与法规在档案事业发展过程中的作用与影响。其实，政策与法规的作用对于事业的发展往往具有综合性，也就是说档案政策与法规对档案事业发展的作用与影响并非单一而是综合性的，只是作用的重点领域有所差别而已。这是我们在这一问题上应有的认识。
同时，产生于一定社会环境并服务于一定的社会的政策与法规，固然不能朝令夕改，但社会总是发展的，所以服务于社会的进步与发展的政策与法规，也有一个前进与发展的问题。这不但体现为既有新的政策法规产生，也体现为旧的政策与法规的完善修改、自行失效甚至淘汰废除。正因如此，所以有了建国以来废止了的档案事业政策与法规逾100个，所以有了1996年7月修改后的《档案法》，1957年2月国务院批准的《国家机关文书立卷工作和档案室工作暂行通则》的废止和1983年4月中共中央办公厅、国务院办公厅《机关档案工作条例》的印发，国家档案局1963年11月发布的《关于地质档案不向地方档案馆移交的通知》的自行失效，等等。
显而易见，当代中国档案事业的发展过程中，相关的政策法规是必要的保障。我们既要用足用好现有的政策与法规，也必须对档案事业的政策与法规建设予以应有的重视，因势利导，促进我国档案事业的健康快速发展。
注释：
1、《社论：积极拥护国务院的决定，做好我们国家的档案工作》，《档案工作》1956年第4期。
2、陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社，1998年第9月版。
3、张中：《发展档案事业的一项重要措施》，《档案工作》，1981年，第3期5页。
4、刘文仲：《中华人民共和国档案法讲话·第一讲制定〈档案法〉的意义》，《档案工作》1988年第1期。
5、王刚：《加强档案法制建设强化行政执法职能》，《中国档案》1996年第9期。
