关键词:城市公用事业;特许经营;政府监管
城市公用事业,作为现代经济体系的重要组成部分,属于国民经济和社会发展的基础性行业,与公众的社会生活联系密切。近年来,城市公用事业市场化改革已成为一个重要趋势,尤其特许经营制度的引入推动了城市公用事业的迅猛发展,然而,在城市公用事业的改革进程中,新的运营方式也对政府的监管职能提出更高的要求。由于城市公用事业本身的垄断特性和政府监管中存在的各种问题,在城市公用事业特许经营制度的运营中,如何建立一个完善的政府监管体制,成为社会关注的重点。
一、 特许经营制度中政府监管的目标
通常地,私人部门参与公共事务的治理都具有逐利的本能,因而政府对投资者授予特许经营权之后的重新规制是必要的,但是政府的规制行为也必须是有限度的。否则,过度的规制会使私人部门的投资者丧失投资公共事务的动力。当然,维护私人企业的利益也绝不能损害公用事业的公益性。
在授予特许经营权前,政府规制的主要目标是:选择合适的特许经营权授予者,对特许经营合同的各项条款要认真考虑,明确合同中的规制条款。在授予特许经营权后政府规制的目标至少应当包括以下几项: 提高资源的配置效率。利用价格监管、资源的竞争性使用和反垄断政策,对垄断型运营商进行监管,对垄断价格进行规制,实现资源有效配置这一目标;提高企业的内部效率,包括技术效率、生产效率、配送效率和设备利用效率等。垄断型企业由于外部压力较小,有可能造成内部效率降低,通过引入可竞争的市场政策,推行激励性监管和服务质量监管政策,可以促进企业内部提高效率的积极性;使消费者能够以可承受的价格,公平享受基本可得的服务。从公益事业的社会职能出发,要求服务的公平性是非常必要的。必须通过监管使企业为所有用户提供无差别的、价格合理的服务。同时要防止企业内部出现用一个部门的盈余来填补另一个部门的亏损的情况,这种在不同领域的消费者之间进行收入再分配是不公平的;维持企业财务稳定和可持续发展。通过设计一种投资承诺机制和固定成本补偿机制,保证企业实现收支平衡,并有不断发展的能力。
二、 政府在特许经营的规制中存在的问题
1. 监管缺失。市场化改革不是将公用事业推向市场后放任不管,政府有责任保证基础设施服务的稳定和普遍供应。一些地方片面的认为市场化就是出售国有资产、将公用事业承包给私人部门,“一卖了之”,只是考虑引资问题,而没有进一步考虑监管机构的角色,以至于出现市场化以后公共服务质量下降、价格上涨、经营不善、中断服务等诸多问题,危害公众利益。
2. 规制主体不明确。首先,从横向来看,各级政府部门的监管职能界定不清晰,分工不明确,职能重叠,多重监管并且随时可以调整,这增加了监管部门之间的协调难度,降低了行政效率,增加了企业负担,增大了企业风险;从纵向看,条块之间监管分工不尽合理,纵向监管权力配置与横向权力配置之间缺乏协调机制,条块发生冲突时,又缺乏相应的裁决机制。
3. 政府监管方式单一,监管水平落后,没有形成一个多方位、立体化的监管体系。当前我国主要监管内容是经济性的价格监管和进入监管,而对于社会性监管还刚刚起步;对于价格监管,使用的是“企业成本+税费+合理利润”监管模式,无法产生足够的激励;对于进入监管,特许经营者的选择,往往竞争不足,难于显示市场真实成本;普遍服务的监管,还没有使用交叉补贴、设立普遍服务基金等手段来履行政府义务;在企业外部监管上,还没有广泛动员社会公众和舆论的力量,听证制度还不健全。
4. 政府承诺和保证屡屡失信,承诺缺失现象普遍存在
政府的承诺有利于降低投资者的风险,保障投资者合法的权益,吸引投资者投资公用事业项目。但在我国由于特许经营的时间还不是很长,对它的理解还不是很深,政府往往急功近利,引资心切,重承诺轻践诺,结果政府承诺和保证屡屡失信,承诺缺失现象普遍存在,导致许多项目中途夭折。
5. 缺乏有效、公平、合理的良性定价机制。价格规制问题是特许经营能否顺利运行的一个关键问题。在自然垄断的公用事业行业,价格的制定必须同时满足三维的目标:促进社会公平,提高企业生产效率和保护企业的发展潜力,政府如何进行有效的价格规制,以调节政府、消费者、企业三者之间的利益关系,制定同时符合三个目标的价格,是当前迫切需要解决的问题。
6. 合同性质存在争议、合同设计尚未完善。我国法律没有对特许合同的性质进行明确的界定,因此,造成了合同争议的解决途径不确定。发生争议后,政府、企业都无法通过合适的途径解决;此外,特许合同的内容制定极不规范,对受许人的权利和义务没有明确规定,合同期满后的一些交接和财产处理方式也没有确立标准,特许经营合同中存在较多具有争议性的条款,这造成了特许经营权不能顺利进行交接。
三、 加强政府监管的建议
1. 整合政府各部门监管职能,建立专业、独立的监管机构。监管机构是监管法律法规的执法者,建立专门、独立的专业性监管机构对于提高政府管制效率具有重要意义。专门的监管机构可以避免管制职能分散带来的混乱,提高监管职能的专业性;而独立的监管机构确保了监管职能公正性。监管机构的独立性体现在其与政府和被监管者的独立,三者应成为互相制衡的不同主体。监管机构除了要独立于被监管者,同时也要独立于政府的政策制定机构,以保证其监管是公正透明的。
2. 建立信息公开制度,确保监管机构以一种透明和民主的方式发挥功能。政府信息公开,既是依法行政的基本准则,也是公民和企业了解政府决策、监督政府行为并据以维护自身权益、制定个体发展和行动计划的前提条件。落实到具体的规制活动,政府在制定和颁布规制政策之前,应当拟定规制计划,并及时面向社会公开发布,充分征求有关方面的意见和建议;政府制定有关规制的法律性文件,应当在充分征求社会各个层面的意见的基础上,形成正式文件。对于出台的法律性文件,既要在官方的公报或刊物上发表,还应当低价出售或免费赠阅,确实难以公开发布的,必须提供一个公开查阅的免费渠道;对于管理过程中获取的产品和服务质量信息,以及企业经济参数等,除确实需要保密的以外,政府机构应当面向社会公开发布。
3. 完善合同设计,加强基于合同的监管。在我国正式的法律法规制度不完善的条件下,政府和投资者应注重在对可能产生的各种政治风险、商业风险、法律风险进行充分论证的基础上,本着风险共担、利益共享的公平、公正原则完善合同的设计,尽量减少合同的不完备性,预设纠纷解决机制和风险保障机制,加强基于合同的监管。在给企业颁发授权书之前,政府必须和特许经营中标企业签订具有法律效率的公用事业特许合同。合同应对双方的权力和义务作出具体的明确规定,对违约风险、赔偿责任和处罚办法等也要有详细的约定,以便合同纠纷的解决。
4. 政府遵守诺言,及时承担相应的责任。政府应该根据具体国情,确定哪些风险可以由政府承担,进而确定由哪一级的政府承担。由于公用事业特许经营项目一般来说,投入比较大,回收周期比较长。投资者要承担巨大的商业风险,在投资公用事业时一般要求政府提供固定回报率之类的担保,政府应该在充分考虑各种风险因素的基础上给投资者提供适当的担保。其次严格的守信用,稳固投资者的投资信心,最终满足公众对基础设施的强烈需求。
5. 完善公用事业产品和服务的定价方式。形成有效、公平、合理的良性定价机制,完善公用事业产品和服务的定价方式,建立规范化、程序化的定价机制,同时规范公用事业会计准则,为成本的核算提供科学的依据。应明确公用事业产品和服务价格构成,严禁借此搭便车乱收费,混淆视听。理顺各价格构成之间的关系,逐步提高总体价格水平和收缴率。健全价格听证制度,既要防止监管机构被监管者俘获,又要明确价格的听证范围。同时建立政府的补贴制度,对于政府为了社会公众福利,履行普遍服务或其他政策性措施所导致的政府定价低于市场真实成本,企业无法获得合理回报、甚至亏损的,应由政府提供相应的经济补贴,以形成良性的市场化机制。
6. 努力建立良好的正式制度体系。特许经营制度的良好运转需要一个包括宪政制度,法律法规体系、监管制度等在内的一个正式的制度体系。它是被大家认可的具有法律效力的规范,它使社会各行为主体:政府、私人投资者等形成稳定的预期,减少私人投资者的投资风险,同时对政府承诺和保障进行约束,使政府实现自己的承诺。正式的制度也是有效合同的外在保障,是解决合同纠纷的最终方式。当前,新的规则的制定要把注意力重点放在与现有的法律法规相配套上面,同时修改、补充包括我国政府管制的规定,以适应特许经营制度,发展的新需要,努力建立一个无懈可击的制度体系。
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