【摘要】生存和发展问题是人类自身最基本的问题，“三农”问题的本质就是农民生存利益和发展利益的实现与发展。现有的农业补贴制度对发展中成员的生存权和发展关注不多，还无法实现发展中成员的生存和发展问题。我们需要以生存权和发展权平等为中心对农业补贴法律制度进行创新性发展。通过对国外相关制度的比较借鉴，构建以生存权和发展权平等为中心的“黄箱”农业补贴法制度；通过对多哈回合中“蓝箱”改革的研究，构建以生存权和发展权平等为中心的“蓝箱”农业补贴法制度；从“绿箱”补贴的十一个内容，结合中国实施情况，构建中国以生存权和发展权平等为中心的“绿箱”农业补贴法制度；由于现有的农业补贴制度的局限性和农业发展的需要，创新性地建构以生存权和发展权平等为中心的“白箱”农业补贴法律制度。
【关键词】农业补贴；生存权和发展权平等；制度设计；“白箱”补贴；互补性权利义务；国际协调
【正文】
一、导语
从生存权与发展权角度来说，生存和发展问题是人类自身最基本的问题，人类社会的一切制度设计和安排从根本上说都是为更好地解决人类的生存和发展问题。农业补贴在实践中较大程度上解决了农民生存权的问题，并且通过提高农民能力逐步解决农民发展权的问题。通过农业补贴来改善农业、农村发展的资源瓶颈，农业的稳步发展也就为农民生存权与发展权的实现创造了现实基础，最终推动农民生存权与发展权的实现。
无论是对于国外还是国内来说，都存在着农业问题、农村问题、农民问题。对于“三农”问题的困境，学界已经有很多研究。邓小平同志多次说：现在世界上真正大的问题，带全球性的战略问题，一个是和平问题，一个是经济问题或说发展问题{1}，这实质上也就是生存问题与发展问题，也更为明确涉及了生存权与发展权。在国际经济一体化和中国加入世贸组织的背景下，从生存权与发展权平等的视角对中国农业补贴制度进行系统研究，有着重大的理论意义和实践意义。中国“三农”问题的现实困境事实上就是农民的生存和发展困境。
可见“三农”问题困境实质上都要归结到人的因素上来。生存权与发展权的需求主体是多种多样的，但法律制度进行倾斜性保护的重点在于弱势群体利益，与农民这一弱势群体利益相联结来看，“三农”问题的本质就是农民生存利益和发展利益的实现与发展，所以“三农”问题困境实质上和事实上也就是农民生存利益与发展利益的困境。因此，我们必然需要通过相关农业补贴法律制度的完善，并且对现有的农业补贴法律制度进行创新性设计，满足生存权与发展权平等的需要，从而促进我国“三农”问题的解决。
二、农业补贴制度以生存权和发展权平等为中心建构的历史必然性
（一）农民平等生存权与发展权的特点和保护现状决定农业补贴制度必须以生存权和发展权为中心进行建构
生存权是20世纪西方社会的法律思想之一，其主要是帮助生活贫困者和社会、经济上的弱者，生存权要求国家有所作为，积极履行其义务，以维护其基本生存权利。而发展权作为一种新型且重要的人权，是每个人均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现的权利。
根据生存权的一般原理，农民的生存权现状具有如下两方面的特点：首先，农民生存权的弱者身份性。联合国经济、社会、文化权利委员会也指出，最为脆弱的社会弱者包括“无地农民、受排斥的农民、农村工人、农村失业者、城镇穷人、移民劳动者、土著人、儿童、老人和其他受到特别影响的群体”[1]。可见，农民的弱者身份是国际普遍现象，即使在发达国家也不例外。国家赋予农民生存权就是根据农民的社会弱者特性，给予其法律和政策上的特殊的扶持和保护。国家通过农业补贴干预社会分配，促使补贴向需要基本生活保障的人群倾斜，是保障基本生存权的表现。其次，农民生存权的脆弱性。现实中农民的生存极易受到自然和社会各方面不利因素的威胁，因而农民生存权具有脆弱性特点。农民生存权的脆弱性首先根源于农业生产具有极高的自然风险和市场风险。自然风险与市场风险交织在一起，对农民的经济收入构成严重威胁，并直接影响了农民的生存能力。正如詹姆斯·斯科特所说：那些从事高风险农业生产的农民，“在生存边缘上拼命劳作，一旦计算有误，便要失去一切；他的有限的技术加上天气的变幻无常，使得他比其他大多数生产者都面临更大的难以避免的风险；可获利的工作机会的相对匮乏使他毫无经济保障可言”[2]。不仅如此，农民的生存权还受到现代社会科技风险、工业风险、制度风险的威胁。农民社会经济实力的薄弱决定了其风险抵抗能力低，因而需要农业补贴在具体的制度设计中以生存权平等为中心来进行建构。
发展权作为一种新型的人权，是人类社会整体的全面发展。发展权的主体是个人与集体，个人既包括发展中国家的个人也包括发达国家的个人；发展权的集体主体内容丰富，既包括特定的弱势群体也包括民族与国家。总之，发展权的发展是全人类的发展而不是某一部分人与国家的发展，只是发展权尤其关注被边缘化、被掩盖、被遮蔽的弱势群体与发展中国家的权利{2}。农民个体发展权内容上缺失还较严重，难以实现个体发展权。发展权剥夺的影响比收入低下的影响更重要，农民发展权的缺失限制了农民的发展机会和空间，导致了农民进一步边缘化，促使农民与其他社会主体相比更加处于社会博弈的不利地位。所以农业补贴制度必须以发展权平等为中心进行建构，并致力于促进农民发展利益的增加。
（二）生存权和发展权与农业补贴的关系决定农业补贴制度必须以生存权和发展权平等为中心进行建构
生存权作为法律概念是基于特定的物质生活条件而提出的，其不仅是指人的生命不受非法剥夺的权利，而且还包括每个生命得以延续的权利。生存权的实现本身就是国家通过积极义务的履行而给予社会弱势群体的特别保障，生存权凸显了社会弱势群体的主体地位，其以积极权利的性质为社会弱势群体权利的实现提供了强有力的支撑。在实质平等理念的指引下，生存权将关怀社会弱势群体的福祉作为价值目标。显然，生存权是农民作为人而应该享有的权利，是为保障人之生存而需要享有的权利。对农民生存权的保障需达到这样一个水平，使农民能够“像人那样生存”；只有实现了农民的生存权，并且是像人一样的生存，才谈得上“人格和尊严”，这是许多人权学说或宣言所追求的目标。农业补贴的基本理念就是通过国家（政府）的积极作为，凸显对农民群体的倾斜性保护，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活。
发展权是指人的个体和人的集合体参与、促进并享受其相互之间在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地发展的一项基本人权{3}。其以公正、公平为内核。按照《发展权宣言》的宣告，发展权是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进、并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。公平与公正是发展权为农业补贴提供的价值基础，平等参与和公平、公正地分享发展成果同时也是实现发展权的主要手段。发展权视野下的农业补贴被凝结为实现具体人权的行动，转化为现实力量；它一方面保障了发展以人为本的宗旨，另一方面也为农业补贴提供了正义的思维逻辑。现代农业补贴作为一种国家（政府）的积极作为，其基本理念不仅是要保障人的生存权，而且要维持人的一种“体面”的生活状态，即以权利为基础促进人的全面发展。
（三）和谐社会的构建要求决定了农业补贴制度必须以生存权和发展权为中心进行建构
生存权和发展权是首要的人权，也是和谐社会的重要基石。和谐社会是世界人民所追求和向往的社会。社会生活的和谐，必须有稳定安宁的社会环境和有条不紊的社会生活秩序。一个动荡不定、秩序混乱的社会决不能使人们安居乐业、和睦共处。而一个贫困落后，人民衣不蔽体、食不果腹的社会，很难指望它会有稳定、安宁和秩序，“安定有序”的和谐社会只能是空中楼阁。因此，发展与社会和谐的前提是稳定和秩序，而发展反过来又是稳定与秩序进而是社会和谐的基础。贫困是产生社会不和谐的重要原因。故而，促进社会主义和谐社会建设，就要切实实现生存权和发展权。农业补贴作为实现和谐社会的一种重要手段，理所当然应以生存权和发展权平等为中心，将生存权和发展权平等贯彻到一切具体制度的构建和实施中。
三、以生存权与发展权平等为中心的“黄箱”具体制度设计
“黄箱”政策WTO需求各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等，一般称“黄箱政策”。属于“黄箱政策”范围的农业补贴，叫“黄箱政策”补贴。《农业协定》规定用综合支持量（简称AMS)来衡量“黄箱政策”补贴的大小，并要求在约束该类补贴的基础上，逐步予以削减。
（一）有益的借鉴：国外“黄箱”补贴的使用情况
分别对发达国家和发展中国家具有典型意义的“黄箱”补贴使用过程进行介绍，对于中国来说是有益的借鉴。
1．典型发达国家（地区）“黄箱”补贴的使用情况
(1)美国“黄箱”补贴使用情况
美国是世界上最发达的国家，也是世界上农业立法对农业保护最大的国家，美国农业立法旨在最大限度保护美国的私有农业。美国向WTO提交2002 -2005年农业国内支持通报中表明其国内支持量为：2002年“黄箱”9亿美元，“绿箱”583亿美元；2003年“黄箱”69亿美元，“绿箱”641亿美元；2004年“黄箱”116亿美元，“绿箱”674亿美元；2005年“黄箱”129亿美元，“绿箱”718亿美元[3]。由此可见，“黄箱”补贴在美国的农业补贴中也占有重要一席，而且支出数额比较大。美国采取的有关“黄箱”措施主要是通过“销售贷款补贴”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”三道保护线，对种植小麦、玉米、大米、棉花、油料的农场主提供收入补贴，构成严密的收入安全保护网。
美国特别制定了销售性贷款项目（MLP).，以棉花为例，美国对棉花提供的M LP始于1986年，延用至今（经过几次修改）。美国政府通过该项目向棉花生产者提供无追索贷款，贷款价格为每磅0.52美分左右，以棉花预期收获为抵押。这种贷款可弥补生产者的生产成本，使生产者不必一定在收获时低价出售农产品。在贷款到期时，偿还价格是“经调整的世界市场价格”与“原贷款价格加利息”中较低者。
“直接支付”或“直接补贴”，即“不挂钩补贴”。这项政策也是1996年实行政策的延续，支付面积和支付单产一经确定便保持不变，与以后每年的生产情况无关，也与市场价格无关。直接支付额为“支付率”与该产品的支付面积和支付单产之乘积。各种农产品的支付率已经在新《农业法》中明确确定。支付面积是农场基期种植面积的85% o新《农业法》确定的基期面积是1998-2001年四年的平均值，支付单产是指1995年确定的水平。与老《农业法》相比，新《农业法》新增了大豆、花生和其他油料作物，同时提高了原有产品的直接支付率。
反周期补贴是指当有效价格低于目标价格之时对生产者提供的收入支持。该计划覆盖的农产品包括：小麦、饲料粮食、大米、陆地棉、油籽和花生。目标价格由国家法规加以确定；有效价格是指生产者所得到的直接补贴再加上从市场价格或者交易贷款计划所获得的较高的一项收入之和。反周期补贴率的计算标准是：目标价格减去直接补贴、再减去市场价格或交易贷款率中较高的一项之间的差额。“反周期补贴”是这次新增加的一种补贴方式，其实质是提高农产品的目标价格水平，降低农场主的生产成本，使其产品在国际市场上更具竞争力。
(2）欧盟“黄箱”补贴使用情况
农业补贴尤其是价格补贴是欧盟共同农业政策的重要内容。虽然欧盟农业产值仅占其国民生产总值的1.4%,但农业补贴却占欧盟预算的一半。1992年，欧盟为协调乌拉圭回合谈判中的立场，对其共同农业政策进行了系统的改革。改革的主要内容是将其农业保护政策从以价格支持为基础的机制，过渡到以价格和直接补贴为主的机制。其中最主要措施是到WTO《农业协议》生效时（1995年），欧盟主要农产品价格降到国际市场价格水平，农民因降价的收入损失由欧盟补贴。另外，还向农民提供土地休耕、保护农业生态和提前退休等方面的财政补贴。
经过20世纪90年代第一轮改革后，欧盟农业补贴有所减少，但总体补贴水平仍居世界前列。为面对世界贸易组织新一轮农产品贸易谈判要求及国际农产品市场发展趋势，特别是来自美国等国家的压力，再次修改共同农业政策(2000-2006年），即“2000年议程”改革方案，强调对农业政策进行更为彻底的改革。其重点是降低价格支持和出口补贴，减少政府干涉，更多地采取直接补贴农民收入手段。改革的中心还是将欧盟农产品价格支持体系转变为与农产品产量限制相结合的价格补助体系。欧盟的价格支持是政府事先确定保护价格，分干预价格和目标价格两种，当市场价格低于干预价格时，由政府按干预价格收购；当市场价格低于目标价格时，政府直接向农民支付市场价格与目标价格的差价。这种支持保护方式，属于WTO协议规定需要逐步削减的“黄箱”补贴。
(3）日本“黄箱”补贴使用情况
长期以来，日本始终以国家财政扶持本国农业发展，对主要农产品尤其是大米实行了极为严格的保护。不仅通过配额、关税等措施严格控制农产品的进口，对农产品的国内流通也进行严格管理。保持农产品价格稳定是日本政府对农产品价格管理的主要目标。日本政府对农产品价格管理比较严格，价格形式有统一价格、稳定价格（安定价格或稳定幅度价格）、最低保护价格和稳定价格基金等。管理的政策目标是确保农民的利益，保持消费者物价稳定。
日本政府的“黄箱”政策主要采取进口加价或提高国内批发价的方式，使得农产品国内销售价大大高于进口平均价，从而达到间接保护本国农民利益和农业生产的目的。1995年以来，该政策所产生的庞大价差，涉及的资金规模（尽管财政直接补贴仅占很少比例）甚至超过“绿箱”政策。以1997年为例，当年“黄箱”政策涉及的总金额达271亿美元，其中大米、麦类、肉制品、牛奶等主要农产品的国内外价差（农民间接受益）达254亿美元，占93.6%（大米的保护又占其中的79%)；其余由财政直接支付农业生产的补贴为17.3亿美元，占“黄箱”政策涉及金额的6.4%。从主要农产品受“黄箱”政策两种手段保护的构成比重看，大米、肉制品、牛奶及小麦、砂糖、大豆等的价格保护比重分别占96%、 85%、 75％和97%；由财政直接支付给生产者的比重分别占4% 、15%、 25％和3%。可见，尽管不同的农产品在“黄箱”政策范围内受保护的方式与程度有所不同，但上述主要农副产品受价格保护的程度都相当高。
由以上三个具有代表性的发达国家可知，他们的农业补贴的方式发生了较大变化，以直接补贴农民收入为主。各国对农产品价格补贴、出口补贴等“黄箱”政策进行了削减，但这种削减的相当一部分又以收入补贴等形式进入“绿箱”政策的范围。
2．发展中国家“黄箱”补贴的使用情况
(1)印度“黄箱”补贴使用情况
印度的农业补贴主要是对早春作物（RABI CROPS)和秋季作物（KHARIF CROPS)实施最低支持价格政策，相当于中国的保护价收购政策。先由印度农业成本与价格委员会根据所有的相关因素，如生产水平、市场价格行为，作物间比价、仓贮量，分销及供求平衡，投入品价格水平、生产成本、农业与非农业间贸易条款等，推荐最低支持价格，然后由政府根据市场情况决定并公布实施最低支持价格。秋季作物，如稻谷、大豆，葵花籽及原棉，当市场价格降到最低支持价格之下时，按照公布的最低支持价格，谷物由印度食品公司负责收购，油籽及豆类由印度全国农业合作营销联合会负责收购，棉花由印度棉花公司负责收购。春季小麦价格支持由印度食品公司实施，采用州级代理、印度食品公司全权负责的模式。
(2）巴西“黄箱”补贴使用情况
从20世纪60年代直到90年代中期，巴西农业补贴政策都以收入支付和市场价格支持为核心。但收入支付由于财政不堪重负一直在不断弱化。当前，巴西农业补贴政策分为两个主要部分，一是价格支持政策，二是实施家庭农业支持计划。价格支持政策包括两类：一是类似于美国“贷款率”的保护价政策，在巴西称为期权合约补贴，二是营销差价补贴，即“产品售出计划”。期权合约补贴相当于保护价，它先定某个时期（如半年）以后的期权价格，但是先要买这个保险，如果买了这个保险，当到期实际市场价格高于期权价格时，由农民自己出售，到期实际市场价格低于期权价格时，政府直接把市场价格与期权价格之间的差额补给农民，仍由农民自己销售。这不仅在一定程度上稳定了农民收入，而且减少了政府直接以保证价格收购形成的储备。产品售出计划是政府通过向加工企业或批发商支付“差价”补贴的方式来支持农产品价格，“差价”是指市场价格与政府制定的参考价格之间的差额。参考价格既可以是官方的最低价，也可以是期权合约中固定的价格。实际运作中，棉花、玉米和小麦三种作物从中获益。
(3)印度尼西亚“黄箱”补贴使用情况
印度尼西亚属于凯恩斯集团，其贸易政策与凯恩斯集团的贸易政策紧密相连。印度尼西亚在“黄箱”政策上一直持限制其费用支出的态度。在1986年加入世界贸易组织以来，凯恩斯集团已经把在农业方面的谈判作为它的主要目标，其中包括在关税与贸易总协定谈判中进行的为促进更公平的农产品贸易的相关谈判。凯恩斯集团已经计划将“黄箱”政策费用支出减少为零，同时要求发达国家减少50％的支持量和去除“蓝箱”政策。在19世纪80年代，“黄箱”政策在印度尼西亚的国内支持中还占据主要部分。在以后的经济发展过程中，由于黄箱政策自身的缺陷和对贸易的极大扭曲，印度尼西亚逐渐削减“黄箱”政策，并逐渐转移到其他贸易政策的使用上，如“蓝箱”政策和“绿箱”政策，从而在一定程度上减少了“黄箱”政策所带来的贸易扭曲。
(4）埃及“黄箱”补贴使用情况
埃及是非洲工农业都比较发达的国家。其农业主要种植作物是小麦、玉米、蚕豆和棉花，是世界上优质棉出口国之一。埃及利用“农产品协议”中对粮食净进口的发展中国家的优惠安排，制定了保护国内市场和有利于发展的农业政策。减少对化肥和农药的补贴，90年代后完全取消化肥和农药的补贴；鼓励对农产品和农业投入品的加工及销售的私有化。把农民推向市场，增强农民经营自主权，充分发挥私营农场主和农业企业的作用。
(5）菲律宾“黄箱”补贴使用情况
菲律宾也属于凯恩斯集团，但其在政策主张方面与其他发展中国家成员有所不同。菲律宾主张更为灵活的“黄箱”政策，认为如果发达国家在“黄箱”政策上并未作出削减的情况下，发展中国家一味的开放必然带来自身利益的损失。以菲律宾为代表的一些发展中凯恩斯成员（如巴西、阿根廷、泰国、印度尼西亚、马来西亚）在黄箱政策上的许多立场与美国一致。美国主张大幅度削减国内农业补贴，要求在5年内将所有成员国内支持总量（即黄箱政策补贴）限制在农业总产值的5％之内。凯恩斯集团要求发达成员第一年削减50％的国内农业补贴，在5年内取消所有补贴。日本、欧盟、韩国等则要求继续采取乌拉圭回合减让模式，削减55％的农业国内支持总量。而以澳大利亚、阿根廷、泰国、智利等凯恩斯集团成员为代表的国家认为“蓝箱”政策具有较大贸易扭曲作用，应通过取消《农业协议》第6.5条款将“蓝箱”并入“黄箱”；主张发达成员在5年内，发展中成员在9年内将所有对贸易扭曲的国内支持削减为零，实施期第一年削减50%，对特定产品的支持水平应进行限定；反对将动物福利支付纳入绿箱。可见，在“黄箱”政策主张上，凯恩斯集团存在微小的差异，但菲律宾仍然坚持主张黄箱政策的削减，前提是其他发达国家作出同样甚至更优惠的削减，从而维护其农产品贸易的利益。
（二）中国以生存权与发展权平等为中心的“黄箱”具体制度设计
对于农业协议约束的“黄箱”政策补贴，据国家粮食局提供的数据，目前中国补贴额约为2200亿元，与8. 5％的限额还差1,004亿元之多，还有很大的补贴空间。根据WTO对农产品国内补贴支持条款，中国对农业资金的投入可由现在的每年270亿元提高至480亿元。因此，中国农业国内支持措施不存在减让问题，相反是应加强和调整，提高对农业支持的效率{4}。因此，从某种程度上说，中国在“黄箱”政策支持上的利用空间还是相当大的。中国目前的“黄箱”政策主要涉及两类：市场价格支持措施和农业投入补贴，这些支持大部分都沉淀在流通领域或生产企业受益，农民所获得的利益很有限。
基于生存权与发展权平等的考虑，以及WTO的相关规定，借鉴其他国家的有益做法，中国今后的“黄箱”补贴具体制度设计应从以下几方面着手：
1.以农产品价格支持体系为中心的“黄箱”补贴制度设计
根据WTO国内支持“微量允许标准”条款，中国对农产品的价格支持与补贴还有一定的调节空间。应充分利用这一有利的条件，对那些竞争性农产品建立灵敏、高效的价格支持体系。但是，WTO《农业协议》要求政府提供的价格支持应针对农产品生产者，而不是流通部门。因此，尽管今后价格支持在总量上有一定调控空间，但在支持结构及补贴目标上则需作较大的改革。应通过调整农产品价格支持目标、支持重点，深化农产品流通体系改革，逐步减少对流通环节的补贴，把支持与补贴的重点转向农业生产者。
首先，建立主要农产品的合理的收购价格制度，保持农民农业收入的稳定增长。中国长期以来国家确定的农产品收购价格低于市场价格，比如私营的棉花收购者价格制定普遍比国有棉厂的价格高，却往往遭到政府限制、清理，今后应将农产品价格保护政策从单纯的粮食保护逐步扩大到其他大宗农产品，并通过建立主要农产品的储备制度，稳定主要农产品价格；在支持结构方面，中国的财政状况不允许中国以价格支持为主，但政府必须依据恰当的市场均衡价格，优化农业资金的投入，有重点地支持粮棉油等大宗农作物的生产，坚持和完善重点粮食品种最低收购保护价政策，保持合理的粮价水平，稳定粮食生产发展，坚决制止粮食收购中的压级压价和随意扣杂扣水行为，保护农民利益和种粮积极性。
其次，加强农业生产资料价格调控制度，降低农产品生产成本。完善化肥、种子、农膜、农药、农用柴油等农业生产资料价格管理办法，控制农业生产资料价格过快上涨。继续对化肥生产实行价格优惠政策，运用综合手段调控化肥价格，必要时可规定最高限价。及时通过成本监审、公布中准价等手段干预农药、种子、农膜价格，缩小其价格变化与成本变化的差异。
再次，构建农产品价格预警应急制度，降低农业生产风险。构建主要农副产品价格预警应急机制，包括收购和销售两个环节。对已经或可能出现的价格异动事件，做到早预警、早发现、早报告、早处置。根据实行预警应急措施的对象不同，其价格干预的原则有别。比如对粮食等主要农产品收购环节实行价格干预，就应遵循有利于促进生产发展、有利于调动和保护农民种养积极性、有利于国家掌握资源、有利于尽量减轻国家财政和城市居民经济负担的原则。而销售环节的价格干预，就应兼顾加工者、经营者和消费者三方面的合法权益，既要有利于调动加工、经营企业的积极性、促进粮食加工流通，又要有利于保持粮食价格基本稳定，保护消费者利益；要有利于鼓励先进，鞭策落后，促进经营加工企业加强管理，改善经营，减少环节，努力降低成本费用；要综合配套，切实可行，综合考虑粮食加工、批发和零售环节，使从源头到最终价格的干预措施相互协调、相互配套，有利于从总体上控制价格水平，并具有可操作性，便于执行、便于监督。
2．以直接补贴为主要方式的“黄箱”补贴制度设计
中国在农业补贴的方式上，主要采取的是“暗补”方式。许多农业补贴并没有补给农业生产者，而是补给了中间环节。以粮食补贴为例，其补贴种类有多种，有价格补贴、储备补贴、超合理周转库存补贴、销售补贴、新老财务挂账补贴等。而实际上收效不理想，政府出了钱，而农民得到的却不多，有相当一部分补贴流失在粮食流通领域，用于支付人员经费和弥补经营亏损上去了。而粮食企业亏损持续发生，国家财政补贴负担日益沉重。因此，中国应考虑改革补贴的方式，对农民实行直接补贴。直接补贴不仅不会扭曲农产品贸易，是WTO《农业协议》免于削减的一种补贴措施，而且在流通体制、行政管理体制等方面可以大大节省国家管理的运行成本，从源头上减小补贴资金的流失风险，是目前各国特别是发达国家进行农业补贴的一种普遍做法。将各种流转环节的补贴转为生产环节的直接补贴，不仅可以提高农业补贴效率，减少补贴资金的流失，防止农民应得利益受损，而且可以增加农民收入，提高广大种粮农民的生产经济性，保障国家粮食安全。目前，中国已经认识到直接补贴措施的优越性，从2004年起开始逐步实行了种粮农民直接补贴、种粮农民生产资料综合直接补贴等补贴措施，取得了很好的成效，受到广大种粮农民的普遍欢迎。但中国现行的直接补贴措施还仅限于粮食生产领域，应在其他领域予以逐步推广。
3．借鉴国外经验创新“黄箱”补贴制度
中国目前适用的种粮农民直接补贴、水稻最低价保护政策、良种补贴、农机具购置补贴、种粮农民生产资料综合直接补贴等补贴措施都属于WTO《农业协议》下的“黄箱”措施。与发达国家相比，中国“黄箱”措施补贴方式仍显单一。如美国在2002年新颁布的《2002年农业法案》中所采取的“销售贷款差额补贴”和“反周期波动补贴”，巴西现阶段仍在实行的“产品售出计划”和“期权合约补贴”{5}都属于“黄箱”措施，这些措施对于增加农民收入发挥了重要作用，而目前这些措施在中国还是空白。因此，充分借鉴国外经验，创新各种营销贷款补贴、价格支持措施、面积补贴、牲畜数量补贴等“黄箱”措施补贴方式至关重要。
4．防范“黄箱”补贴使用引发的问题
首先，防止财政压力过大。尽管近年来中国的国民经济取得了较大的发展，而且国家财政比较充裕，但是如果不根据中国国情和财政现状，无计划、超水平地增加农业补贴投入，可能给国家财政带来严重负担，不仅积压其他财政的支出，而且可能会反过来增加农民负担。因此，在制定加大“黄箱”补贴时，要根据国家的客观情况，适时适量地逐步增进。其次，防止农产品过剩。由于价格支持政策的实行，势必增加农民的生产积极性，生产出大量的农产品，就有可能导致农产品过剩。解决这一问题的措施有两点值得注意：一是，在进行农产品价格补贴时，应选择主要、重点农产品进行补贴，对于中国在国际市场上具有竞争优势的农产品也可以补贴；二是，提高中国农产品的质量，增强国际竞争力，把过剩的农产品以不低于国际价格的水平销售到国际市场上去。最后，防范因补贴取消而引发的政治问题和社会问题。“黄箱”补贴作为一种会对贸易产生扭曲的措施，随着世界贸易自由化的发展，其必将会退出历史舞台。一旦突然取消“黄箱”补贴，就有可能因为损害了广大农民利益集团的所得利益而引发政治和社会问题。以日本为例，日本目前通货紧缩非常严重，前几年中国提出建立东盟10+3自由贸易区，这对日本扩大其工业品海外市场和投资领域、走出通货紧缩困境大有好处。但是日本对本国的农产品进行高额补贴，如果日本加入这个自由贸易区，农业就会受到很大冲击。农民是日本的一个重要政治利益集团，为了3.9％的农业人口和占总GDP20％的农业利益，日本政府只好放弃了这个可以使其经济复苏的机遇。因此，中国在“黄箱”补贴问题上要十分谨慎，要用发展的眼光看待问题，不断创新补贴方式，逐步以“绿箱”替代“黄箱”。
5．以发展的战略眼光来实施“黄箱”补贴制度
“黄箱”政策是W TO要求各国作出削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施。因此，从历史发展的角度看，尽管目前《农业协议》允许“黄箱”补贴存在，但由于其“引起农产品贸易扭曲”的本质恶劣性，随着世界贸易的自由化发展和国际农产品市场的不断开放，“黄箱”补贴最终会被禁止实施。因此，中国必须以发展的战略眼光来对待“黄箱”补贴，以生存权和发展权平等为中心来进行制度考察。笔者认为要注意以下几点：
第一，在未来的国内支持政策改革中，要有计划地逐渐削减“黄箱”补贴。上面已经提到，黄箱补贴的实施可能引发财政压力过大、农产品过剩、政治和社会问题等，甚至有可能导致农业生产的倒退和农民利益的巨大损失。在“黄箱”补贴的削减中，我们既要尽量配合WTO的有关规定履行国际义务，又要保障国内农业和农民的发展利益，在不影响农业生产和损害农民利益的前提下，逐渐稳步削减。第二，削减本国的同时注重要求发达国家的同步削减甚至提前削减。基于生存权与发展权平等的要求，中国作为发展中国家，已经承受了许多国际责任，同时应该让发达国家承担与其相应的甚至更多的责任与义务。在WTO的谈判中，我们必须基于本国的立场，要求发达国家在“黄箱”补贴的削减中同步削减甚至提前削减，我们应该争取发展中国家可以获得的更多特殊利益，保证国内农业和农民利益。第三，“黄箱”补贴削减的同时，以其他不同形式补贴的替代。除“黄箱”补贴外还有“绿箱”和“蓝箱”补贴，我们在今后的国内农业支持政策中，要逐步以“绿箱”措施替代“黄箱”措施，保证农业的长期顺利发展。
四、以生存权与发展权平等为中心的“蓝箱”具体制度设计
农业协议6.5条款规定，对一些与限制生产计划相关的“黄箱”补贴可以不计入“综合支持量（AMS)”中，不进行削减。这些不需要削减的“黄箱”补贴被称为“蓝箱”措施。在多哈回合新一轮谈判中，“蓝箱”补贴已经发生了变化。多哈回合在重新认定“蓝箱”政策的同时，取消了限产的前提条件，“蓝箱”支付可以在限产计划下实行，也可以不跟产量发生联系。框架协议还规定了一个扩大化的“蓝箱”支持，既包括原限产计划下的直接支付，也包括不要求生产的直接支付。“蓝箱”支持的标准应保证“蓝箱”支付对贸易的扭曲作用要小于计算到综合支持量中的措施，并应考虑到WTO权利、义务的平衡，不能对当前改革有不当影响。“蓝箱”支持上限不能超过成员历史时期平均农业生产总值的5%.。这就赋予了“蓝箱”更大的灵活性。不仅放宽了农产品过剩的发达国家使用“蓝箱”政策的范围，同时允许农产品短缺的发展中国家，尤其是食物净进口国家和最不发达国家，运用“蓝箱”政策支持国内农产品生产。
（一）国际上“蓝箱”补贴使用情况
1．国外使用“蓝箱”补贴情况概述
一般来说，农业补贴中的“蓝箱”补贴的运用要求较高，通常为经济实力雄厚的发达国家。就目前的实践来看，国际上使用“蓝箱”补贴的国家较少。根据WTO统计，共有9名成员使用。欧盟和挪威是使用“蓝箱”补贴最多的两个成员，如欧盟基于历史产量的补偿性补贴和基于牲畜头数的牲畜头数补贴、日本与产量挂钩的稻作收入稳定计划属于此类补贴。其中欧盟和挪威目前的蓝箱补贴较高，欧盟2001年蓝箱补贴为212.31亿美元，占农业产值的比例为9.48%,挪威蓝箱补贴占农业产值的比例高达41.68%（参见表I：主要成员蓝箱补贴情况[6]）。美国也曾使用过“蓝箱”补贴措施，在1996年农业法中被废除，但在2002年农业新法案中又有重新使用“蓝箱”补贴的倾向，例如在其1001款第10点指出“本法案所指的支付面积是指生产面积的85%，或者是牲畜养殖头数的85%”，这与农业协议中的第6条第5款的规定是完全一致的。
表1主要成员蓝箱补贴情况
Tablet The main members of the blue box subsidies
┌─────┬────┬─────┬─────┬────────────┐
│主要成员 │通报年份│蓝箱补贴 │农业产值 │蓝箱补贴占农业补贴的比重│
│ │ │（亿美元）│（亿美元）│ （％） │
├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤
│欧盟（15) │2001 │212.31 │2240 │9.48 │
├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤
│美国 │2001 │0 │1979 │0 │
├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤
│日本 │2000 │8.39 │826 │1.02 │
├─────┼────┼─────┼─────┼────────────┤
│挪威 │2001 │8.13 │20 │41.68 │
└─────┴────┴─────┴─────┴────────────┘
2．国外实施“蓝箱”补贴的经验
在新一轮农业谈判协定下，美国可以获得105亿美元的蓝箱补贴空间（2002年的农业总产值2101亿美元）。通过对2002年农业法相关规定的估算得到的“蓝箱”政策支持量约56亿美元（占农业总产值的2.7%)。这意味着美国尚有约50亿美元的剩余“蓝箱”政策空间（占农业总产值23% )。这就是说，美国具备将一部分“黄箱”支持转移到蓝箱政策的可行条件，从而达到合法回避对“黄箱”支持的削减承诺。2002年美国新农业法为农场主主要提供三种形式的国内支持补贴，分别是固定直接补贴、贷款差额补贴和反周期补贴。在目前的农业协议下，其贷款差额补贴和固定直接补贴属于“黄箱”，反周期补贴由于没有限产的要求，所以也属于“黄箱”。所以，美国在谈判中坚决要求取消蓝箱“限产”的要求，反周期补贴便可堂而皇之地入蓝箱。如果美国充分利用WTO新蓝箱政策，其农业国内总支持量可达到300亿美元左右。毫无疑问．新一轮农业谈判的“蓝箱”政策改革给美国一个重新调整其国内支持结构的机会，使“黄箱”支持有可能向“蓝箱”或者“绿箱”支持转移{6}。
由于共同农业政策在1999年底到期，欧盟出台了2000年农业政策改革计划，主要运用“蓝箱”政策对农民进行补贴。其特点是按固定的面积和产量进行补贴，补贴的基本原理很简单，但是具体操作方法十分复杂。首先是按种植面积进行补贴，按照该计划，支持价格在两年之内共降低15％，而油料、蛋白作物则按照市场价格。为了部分的弥补价格降低对收入的影响，农民将按照面积和产量获得政府直接补贴（欧盟对谷物等的价格支持仍然存在，但是支持价格水平大大下降）。其次是休耕补贴。休耕补贴分为两种：一种是面积补贴中所涉及到的，每年同面积补贴一起申报，作为享受面积补贴的前提条件，大农场必须休耕十年；此外，大小农场均可以自由休耕，这种每年一次的休耕，享受与谷物同等的面积补贴标准。另一种是多年性休耕，至少休耕十年以上。100公顷以下的农场最多可以休耕5公顷，100公顷以上的农场最多可以休耕10公顷。这种补贴的标准略高一些。最后是环境保护补贴。对于在农业生产中采取了一定的方式，使得生产对环境的影响向着有力与环境保护的方向发展，则通过给予一定的补贴给予鼓励。环境补贴的基本原则是：自愿参加，至少五年，遵守有关环境保护的规定。
（二）以生存权与发展权平等为中心的“蓝箱”具体制度设计
对中国而言，由于中国财政能力有限，对两亿多农户进行大量补贴是很困难的，因此新“蓝箱”补贴的存在对中国农业的发展和农产品的国际贸易仍然是很不利的。但是新“蓝箱”补贴的制定为中国将一些“黄箱”向“蓝箱”补贴调整（如中国的退耕还林还草工程），启用“蓝箱”补贴来对国内农业进行补贴，预留了一个合法的政策空间；同时，把挂钩的直接补贴改革为脱钩的直接补贴是大势所趋，新“蓝箱”补贴为中国农业补贴指明了方向，有助于中国农业的发展与农民生存权与发展权平等的实现。在中国的农业补贴制度中确立“蓝箱”补贴的法律地位，科学合理地使用“蓝箱”补贴，不仅是中国农业自身发展的要求，也是基于生存权与发展权平等理论，对农民权益保护的需要。而且，“蓝箱”补贴的确立不仅势在必行，而且切实可行。
构建以生存权与发展权平等为中心的“蓝箱”补贴制度。农业补贴的基本理念就是通过国家（政府）的积极作为，凸显对农民群体的倾斜性保护，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活，进而最终实现社会的实质正义。生存权的实现本身就是国家通过积极义务的履行而给予社会弱势群体的特别保障，大须贺明从国家责任角度出发，强调指出生存权主要是保护帮助生活贫困者和社会的经济上的弱者，要求国家有所作为的权利{7}。农民作为社会中的最弱势群体，其生存权的实现亟待国家在各方面有所作为，尤其是在农民赖以生存农业发展上，需要国家做出对农民群体的倾斜性保护。公平与公正是发展权为农业补贴提供的价值基础，平等参与和公平、公正地分享发展成果同时也是实现发展权的主要手段。在“蓝箱”补贴制度的确立，必须遵循公平、公正的原则，促进农民群体内部的平等参与和公平、公正地分享发展成果，同时也要体现农民全体与国内其他群体的平等参与和公平、公正地分享发展成果，这样才是平等发展权的最终实现。
开辟以生存权和发展权平等为中心的“蓝箱”补贴新空间。WTO“蓝箱”补贴的设计是“黄箱”和“绿箱”之间的过渡，终将被削减的“黄箱”补贴的发展方向之一是逐渐实现向“蓝箱”补贴的转移。因此，从农业补贴实施的本质和历史使命来看，中国“蓝箱”补贴的制度设计中，必须以生存权和发展权为中心开辟新的政策空间。WTO《农业协议》规定的“蓝箱”政策是指按固定面积和产量给予的补贴。中国在“蓝箱”补贴的具体得制度设计中可以进行尝试。从中国农业发展的情况来看{8}，改革开放以来，中国农业已经有了长足的发展，基本解决了温饱问题，但是农业的结构性矛盾也随着改革而突显出来，生产结构与需求结构的差异，使得中国农业已经面临着发展的危机，结构调整势在必行。“蓝箱”补贴的实施则对于农业结构的调整有促进作用。例如，在加强农业生态环境保护而采取退耕还林措施的同时，可以充分利用“蓝箱”政策的规定对农民进行适当补贴，减少或缓冲由此给农民收入带来的冲击。同时，“蓝箱”补贴的实施具有相当的灵活性，目前，一些发达国家在调整国内支持时，都利用“蓝箱”补贴来规避“黄箱”补贴的削减，如欧盟在共同农业政策中将其1995年的补偿支付纳入“蓝箱”补贴，美国则将其1995年的差价支付纳入“蓝箱”补贴。“蓝箱”补贴具体制度设计上，中国应在促进结构调整的基础上，逐步将限产计划下的补贴列入财政预算，适当启用“蓝箱”补贴，可以将“蓝箱”补贴作为“黄箱”补贴调整的主要方面。改变以往农业补贴范围广、间接补贴多，直接补贴少、隐性补贴为主，公开补贴为辅的补贴政策现状，增加对农民的公开的直接补贴，增强补贴的有效性和针对性，促进农业发展，有利于实现农民的生存权与发展权的实现。
五、以生存权与发展权平等为中心的“绿箱”具体制度设计
“绿箱”政策，是由世界贸易组织在《农业协议》中为保护各成员方的农业利益，专门设立的保护条款。它指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来，且对农产品贸易和生产者不会产生或仅有微小的扭曲影响的农业支持措施。这类支农措施是允许的，成员方无须承担约束和削减义务。它包括政府的一般性服务、粮食安全目的等公共原因引起的公共储备补贴、国内粮食援助补贴、与生产不挂钩的收入支持、政府参与的收入保险和收入安全网计划、自然灾害救济补贴、对生产者退休或转业补贴、资源停用或储备的补贴、农业结构调整投资补贴、农业环境保护补贴和区域性援助等十一个方面。
中国“绿箱”补贴政策的具体制度应该在WTO框架下设计，但是又要根据中国的具体国情有所差别。本研究在“绿箱”的具体制度设计中，以生存权与发展权平等为中心进行有关制度设计[7]。
（一）完善农业基本保障的政府一般性服务农业补贴制度
政府的一般性服务，指支持为农业提供一般性的公共服务开支。针对WTO中规定的政府的一般性服务的主要内容和中国在农业发展中面临的主要任务，在政府一般性服务农业补贴制度中着力构建以下几项内容：
1．完善提高农业生产力的农业科研投入补贴制度
首先，在科研投入主体建设上，构建以国家为主体的多元主体。从国外经验来看，无论发展中国家还是发达国家对农业科研机构都给予“特殊照顾”。保证政府投入主体的前提下，开辟多条渠道，形成多元投资主体。农业科技活动是一种社会活动，本着社会活动社会办的原则，国家、集体、企业、个人作为中国社会活动的主体，他们有责任也有义务承担这种责任，成为农业科技活动的投资者；改革的实践证明，多渠道的投资格局的形成，大大活跃了农业科技活动的局面。其次，在科研创新主体发展上，为农业科技发展提供人才支持。为了提高农业科研的整体水平，要借鉴国外农业科研体制设置的经验，加强地方研究机构之间的横向联系，加强中央农业研究机构和高等农业院校、综合性大学、农业企业、农民组织以及国际农业研究和教育机构的联系，鼓励农业研究机构间的科研协作。第三，在建立全方位共享平台上，促进农业科技应用。要大幅度提升中国农业科研的实际能力和效果，还必须在挖掘农业科研投入存量潜力上做文章，健全科技成果管理和资产管理体系，高效管理、处置政府科技投入形成的科技资产，高效运作受托管理的其他主体投入形成的科技资产。
2．完善病虫害控制补贴制度
病虫害控制补贴制度，包括一般性控制和针对具体产品的控制，例如自然灾害的预报服务、检疫和抗灾行动等。病虫害控制补贴制度的完善需要建立健全动植物疫病防控体系。加快构建网络健全、队伍稳定、保障有力、处置高效的动物疫病防控体系。抓紧落实官方兽医和执业兽医制度，继续加大动物防疫体系建设投入力度，扩大无规定动物疫病区建设范围。对重大动物疫病实施免费强制免疫，完善重大动物疫病捕杀补偿机制。加快研制高效安全农药、兽药。加强动物疫病防控基础工作，健全村级动物防疫员队伍，并给予必要的经费补助。继续实施植保工程，探索建立专业化防治队伍，推进重大植物病虫害统防统治。
3．健全农业科技人员和生产操作培训补贴制度
党的十七大指出：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。”人是最活跃的生产力，要实现生存权与发展权的平等，就要抓紧农村人才的培养，体现在农业补贴上就是要健全农业科技人员和生产操作培训补贴制度。具体来讲，要组织实施新农村实用人才培训工程，重点培训种养业能手、科技带头人、农村经纪人和专业合作组织领办人等。加快提高农民素质和创业能力，以创业带动就业，实现创业富民、创新强农。继续加大外出务工农民职业技能培训力度。加快构建县域农村职业教育和培训网络，发展城乡一体化的中等职业教育。支持高等学校设置和强化农林水类专业。国家励志奖学金和助学金对在高等学校农林水类专业就读的学生给予倾斜，对毕业后到农村基层从事农林水专业工作达到一定年限的毕业生，实行国家助学贷款代偿政策，落实中等职业教育助学金政策，对农林水类专业学生给予倾斜。
4．完善农业基础设施建设补贴制度
以生存权与发展权为中心的中国农业补贴制度，要求改善农业生产环境和农民生活环境，必须完善农业基础设施建设补贴制度。根据中国目前农业和农村的基本情况，农业基础设施建设补贴制度的重点在于以下几方面：(1)小型农田水利建设补贴制度。推进小型农田水利工程产权制度改革，探索非经营性农村水利工程管理体制改革办法，明确建设主体和管护责任。(2)发展节水灌溉农业补贴制度。继续把大型灌区节水改造作为农业固定资产投资的重点，力争到2020年基本完成大型灌区续建配套与节水改造任务。(3)实施病险水库除险加固补贴制度。大幅度增加病险水库除险加固资金投入，健全责任制，加快完成大中型和重点小型病险水库除险加固任务。(4）耕地保护和土壤改良补贴制度。(5）推进农业机械化补贴制度。(6）加强生态建设补贴制度。深入实施天然林保护、退耕还林等重点生态工程。建立健全森林、草原和水土保持生态效益补偿制度，多渠道筹集补偿资金，增强生态功能。
（二）建立确保粮食安全为核心的公共储备补贴制度
粮食安全目的等公共原因引起的公共储备补贴，是指政府为了粮食安全目标进行粮食储备的支出（或税收减免），也包括为此目的向私营储备提供的政府资助。这些财政支出或补贴都是农业协议允许的。但这些财政支出或补贴不得用于以高于市场价收购储备粮或以低于市场价销售储备粮，并且用于储备粮的支出或补贴必须保持充分透明，且属于合理储备需要，不能过度补贴。
中国基于粮食安全目的的公共储备战略补贴制度，从生存权与发展权平等出发，具体应做到：首先，构建功能明确的粮食风险基金公共储备补贴制度。世界各国对于粮食问题所实施的政策多为价格政策。价格政策主要是国内市场上保护农业生产者利益，但价格保护只是用以稳定农民收入，而不是提高农民收入，稳定价格政策主要是为了粮食安全，粮食的安全价格机制操作复杂。如果考虑国家粮食安全问题，中国不能放弃价格支持政策，对粮农的补贴不能只有“直补”这种固定补贴，政府还必须提供必要的保护，保证农民在价格下跌时的合理利益。其次，构建提高粮食主产区补贴水平的公共储备补贴制度。粮食直接补贴实质是一项公共工程，公共工程的实施应该以最低的成本实现特定的目标，基于粮食安全的补贴政策应是一种价格政策，实际上是一种包含有价格保障机制的补贴，其目的是减少粮农的市场风险。确保粮食安全，并不意味着所有地区都实现粮食自给，要积极引导和强化市场对粮食供需的调节作用，从各地区追求区域内的产需平衡向全国供需平衡转变。使中国粮食生产愈来愈向粮食主产区集中，即集中到东北三省、黄淮海平原、长江中下游平原等地区，以便进一步增加国家对粮食主产区的补贴水平。第三，实施WTO规则下统一的全国粮食直接补贴政策的公共储备补贴制度。中国已加入WTO，粮食产业直接面对国际竞争，粮食生产支持政策也必须适应这种形势，充分、灵活运用WTO《农业协议》的“绿箱”政策和部分“黄箱”政策，对粮农进行直接的收入补贴和价格支持，这既是长期任务，又有较大的政策实施空间。因此，应将为粮食安全所进行的粮食直接补贴、生产者收入直接补贴和价格保护政策所形成的补贴明确分开，为国家粮食安全问题的补贴需要对粮食安全的补贴数量进行测算，按统一的标准，明确补贴的目的，强调其粮食安全储备补贴的性质，从而在WTO的谈判中处于主动地位。最后，加强粮食安全战略研究的公共储备补贴制度。包括：创新耕地管理战略、创新国家粮食储备战略、创新农业或粮食科技国家战略和构建粮食安全前瞻性研究战略。
（三）保证基本生存权的国内粮食援助补贴制度
根据《农业协议》的规定，赈济本国（地区）饥民是每个政府所必须承担的责任，而为低收入居民保障粮食供给也是许多政府需要承担的义务。为此目的而作出的财政开支或对非政府援助行动减免税收均是正当的补贴。粮食援助补贴只能采取向符合受援资格的居民提供粮食或以补贴价格供应粮食的方式，政府所采购的援助粮食必须按市价采购（即不得高价采购），并且粮食援助行动还必须保持充分透明。
根据国内粮食援助情况的不同，可以将国内粮食援助分为两种：一种是紧急型国内粮食援助，主要是对自然或人为灾难的受害者进行人道主义援助，具有短期性；另一种是项目型国内粮食援助，主要是用于支持减少贫困、预防灾害等特定活动的援助，具有长期性。不论是紧急型国内粮食援助还是项目型国内粮食援助，都需要国内相应补贴制度的建立。笔者认为，国内粮食援助补贴的主体首先是政府，其次是各种公益组织。不论是基于何种原因和何种主体做出的，都必须设立专门的款项和机构进行管理。
国内粮食援助补贴制度是中国已经实施的“绿箱”农业补贴制度。尽管中国早已经基本上解决了温饱水平，并逐步进入小康社会，大范围粮食短缺的情况不会存在，但是必须防范因自然灾害等紧急突发事件引起的短期粮食短缺问题，还有部分自然条件恶劣地区的长期粮食短缺问题。因为，粮食问题关系到国计民生，直接决定着人们的生存权利的实现。所以，不论何时，中国都不能放松对国内粮食援助补贴制度的警惕，并要进一步完善以生存权和发展为中心的国内粮食援助补贴制度。
（四）加快建立与生产不挂钩的收入补贴制度
农业协议规定与生产不挂钩的收入补贴必须基于合理的和明确的标准（如收入标准、农业生产者身份或土地所有者身份标准、生产水平标准等），并且要保证不会使接受补贴者获得额外的生产优势。以前欧美等国对农业都实行价格支持，乌拉圭回合后，要求减少价格支持，政府逐步取消价格支持，但价格补贴的这部分钱还继续补给农民，但不限定农民种什么养什么。中国目前还没有实施这项补贴制度。尽管中国的经济发展水平比不上国外发达国家，但是出于生存权与发展权平等的考虑，中国应该加快建立与生产不挂钩的收入补贴制度。
（五）保障农民基本收入的收入保险计划补贴制度
《农业协议》中的收入保险计划补贴。在农产品贸易自由化的环境下，市场变动或其他原因都有可能严重减少农业从业者的收入，这对农业生产肯定不利，为此政府实施适当的补贴是正当的。但这类补贴必须符合以下规定：(1)接受补贴的生产者收入损失量必须为全体农业生产者平均收入的30％以上；(2）接受补贴的生产者收入损失量必须超过其正常年份收入的30%以上；(3)有关补贴应仅针对收入的减少，而不应针对产品或产量；(4)若收入减少有自然灾害因素，则可同时适用收入保险计划补贴和自然灾害补贴。但补贴总量必须低于收入损失量的100% 。
虽然目前试点工作选择了多种农业保险的经营模式，但是财政补贴都是必须的，只是要根据不同地区不同情形不同模式区别对待。根据实际情况选择具体的补贴制度，给将来制定更细微的操作实施规则起到指导作用。一是建立中央和省两级财政补贴体系。二是对于由地方政府自己建立政策性农业保险公司，由中央和省两级共同提供经营管理费和保险费补贴。两级承担的具体比例要与中国财税体系相适应。三是区域性补贴和差别性补贴齐头并进。由于中国各省经济发展水平的差异，决定了在补贴制度上也不能一视同仁，要体现区域性的特点。四是直补农民与补贴企业双向投入。中国先前对补贴更多采用了暗补、间接补贴的方式，这样补贴的效果不明显，真正让农业、农民得到的好处很少，因此有必要改变补贴方式，在农业保险的补贴中，补贴保费是直接补贴农民的较好方式，可以直补农民。对企业的补贴主要体现在管理费补贴，对管理保险业务的支出费用予以补贴。双向补贴保障农业保险的顺利实行和深入。
（六）完善化减农民风险的自然灾害救济补贴制度
《农业协议》对属于“绿箱”的自然灾害救济补贴有以下规定：(1)必须基于实际发生的灾害（包括一切不可抗拒的突发事故）;(2）补贴必须基于实际损失（包括收入损失、牲畜损失、土地及其他生产要素损失等）;(3）补贴量不得超过实际损失量。
中国加入世界贸易组织后，政府应该按照世界贸易组织规则所允许的农业收入扶持政策，利用市场机制加强和完善对农业的支持和管理，将农业保险作为一项支持农业的政策工具来实施，注重对农业保险业务亏损的补贴，支持农业保险业务的全面开展，加强农业保险防灾补损职能，健全农业风险补偿机制。今后应从以下几方面着力进行以生存权和发展权平等为中心的自然灾害救济补贴制度的构建：首先，建立稳定增长的自然灾害救济政府投入机制。一个有效的政府在经济、社会中的地位，应该是以合作者的身份促进市场发育并发挥作用。针对灾害发生的偶然性和不确定性特性，为克服这种高度不确定性给经济和社会所造成的冲击与影响，政府的灾害管理的投入应加强计划性和预见性。其次，构建多层次、全方位的农业保险补贴制度体系。建立以政府补贴为主的政策性农业保险制度；建立农业自然灾害的相互保险和合作保险制度；建立政府和社会共同联办的农作物保险集团；拓展农业巨灾风险的分担途径。最后，加快建立农业灾害风险管理工具的创新的自然灾害救济补贴制度。现代风险管理呼唤灾害风险管理工具的创新，而现代农业风险监测技术的创新、灾害管理信息化网络的构建，以及资本市场的蓬勃发展，为农业自然灾害风险管理工具的创新提供了可能。
（七）创建通过生产者退休计划提供的结构调整补贴制度
通过生产者退休计划提供的结构调整补贴，属于农业生产结构调整性补贴。逐步使小型农户退出农业，有利于农业集约化生产和提高生产效率，但此项补贴必须基于合理的和明确的标准。中国目前关于此类补贴还甚少，基本上没有启用。
笔者认为，农业生产者的退休应该至少包括两种，一种是正常情况下的退休，即农民长期从事农业生产达到一定年龄，因年老而离开土地、不再从事农业劳动的退休，类似于城市工人的退休；另一种是非正常情况下的退休，即农民因土地被国家征用而被迫离开土地、不再从事农业劳动的退休。但是这两种退休的农业生产者要想获得此项补贴，有一个前提，就是必须是基于结构调整的需要，逐步使小型农户退出农业，有利于农业集约化生产和提高生产效率，且此项补贴必须基于合理的和明确的标准。
中国的农业补贴应该着眼于调整中国农业结构，而不是仅仅作为临时性和局部性的增收措施。农业结构调整是中国农业发展战略转型的首要任务。调整农业结构必须做到：既要瞄准国内外市场需求，又要以农业可持续发展为依据，对农、林、牧、副、渔实行深入的综合性调整。调整农业结构不能单凭强制性的政策法规，要借鉴美国的成功做法，发挥农业补贴的资源配置作用，利用补贴手段调动农业生产者的积极性，在保障农业生产者利益的基础上引导他们根据中国农业发展综合战略调整农业生产。同时，加大对农村地区的教育补贴，提高农民的综合素质。政府要在提高农业素质的问题上加大投入，对农业结构的调整和农民教育的补贴，是对农民生存权和发展权实现的保障。
（八）完善通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴制度
通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴。这类补贴应按照退出的农业资源，确立明确的补贴标准，例如基于土地休耕的补贴应仅发放给休耕三年以上的土地。这类补贴措施不得以将有关资源投入特定的农产品生产作为补贴条件，或以干预农产品市场价格为目标。
目前，中国政府已经越来越意识到环境问题的重要，重视环保已成全民共识。环境计划下的支付和通过资源轮休计划提供的结构调整援助都属于WTO“绿箱”政策中所允许的向生产者提供的直接补贴。因此，全国各地要统筹实施农业综合开发，加强对环境的保护和治理，保护和改善生态环境，不断增强农业发展潜力，实现农业的可持续发展。我们认为基于WTO“绿箱”补贴建立以生存权和发展权为中心的生态财政部体制度是促进农业可持续发展的有效手段。
在具体的实施中，引导农民走生态与经济和谐发展之路，实现经济与生态的良性互动。首先要加强植被保护、水土保护、荒漠保护，合理利用土地资源；其次要反对随意开垦，粗放耕作，破坏土地结构；其三要因地制宜，兴修水利，改良土地，鼓励使用农家肥和生物肥；其四是按照生态学原理和生态规律，因地制宜地设计，组装调整和管理农业生产的工程体系，它要求把粮食与多种经济结构生产，发展大田种植与林、牧、副、渔业，发展大农业与发展工业结合起来，利用传统农业精华与现代科技成果，通过人工设计生态工程，协调发展与环境之间、资源利用与资源保护之间的矛盾，形成生态与经济上的良性循环，实现经济、生态、社会三大效益的统一。积极推进农业产业化，是既能加快生态文明建设步伐又能有效发展农业，提高农业效益的必由之路。推进农业产业化，改变传统的弱质地位，提高农业规模化效应和竞争质量，促使农业突破传统的生产范围，向加工业、商业延伸，形成加工、科技、服务、销售的产业链，逐步走向现代化农业，使生态文明建设与发展农业形成统一，使生态经济化、经济生态化
（九）建立通过投资援助提供的结构调整补贴制度
通过投资援助提供的结构调整补贴。这类补贴可根据政府的农业生产结构调整规划而进行相应调整，但补贴应基于明确的结构调整规划和标准，并不得以有关农产品的市场价格作为补贴措施的目标。
在生存权与发展权平等的理念指导下，中国建立通过投资援助提供的结构调整补贴制度的具体制度设计要体现以下三方面内容：
1．在补贴的重点投入上，将资金投入到结构调整中优先和重点发展的领域。在农业结构调整中，必须明确结构调整重点。适应中国农业进入发展新阶段的客观要求，准确把握现代农业的基本特征，根据市场需求，运用现代科技，将调整农业结构的重点放在改善农产品的质量和品种、发展优质高效农业、变粗放经营为集约经营、提高农业综合效益上。因此，在补贴资金的分配上，应该放在结构调整的优先和重点发展领域上，从而促进农业结构调整的科学合理化，实现农业的最优化发展。
2．在接受补贴的主体上，合理补偿在结构调整中受损的有关主体。在农业结构的调整中，势必会使部分农民的现有利益和短期利益受损，例如为了保护水土而由种植业向林业发展，会使原来在土地上耕作的人不能再通过种植作物获得生存所需的粮食和其他利益。因此，基于生存权与发展权平等的考虑，对于这部分在农业结构调整中做出牺牲的农民，应该给与合理的补偿，至少保证其原有的生活水平不下降，要是有条件的话，还应该让其分享农业结构调整后所增长的利益。
3．在补贴的保障和发展上，大力支持建立社会中间层组织。提高农业组织化程度。农民以一家一户为经营单位调整生产结构，资金投入能力弱，抵御市场风险的能力差，而且还会受到规模有限的制约。为了有效地推进农业结构调整，应在尊重农民意愿的基础上，积极探索多种途径，不断提高农民的组织化程度，为扩大经营规模、提高集约程度、优化资源配置创造条件。在这个过程中，应注意发挥农业龙头企业的带动作用，大力发展“订单农业”。
（十）可持续发展的农业环境补贴制度
农业环境补贴。协定规定，获得此类补贴的资格应确定为明确规定的政府环境或保护计划的一部分，并应取决于对该政府计划下特定条件的满足，包括与生产方法或投入有关的条件。
在今后的以生存权和发展权平等为中心的农业环境补贴制度设计中，要制定有利于环境保护的财政补贴政策运行制度，形成长效运行机制。第一，通过财政政策，加大政府对环保投资的力度。为了解决环境保护所需要的巨额资金，财政政策应做如下调整：加大中央对地方的投资和转移支付力度。利用财政信用方式筹集财政收入，支持生态环境保护工作。政府对环境保护投入的重点，应是公益性很强的环保基础设施的建设；跨地区的污染综合治理；跨流域大江、大河、大湖等区域环境治理；环境保护的基础科学研究等。因为这些领域社会效益大，经济效益低，风险大，投资多，是单个企业和个人不愿或无力涉及的。政府的直接投资可纠正市场机制的缺陷。第二，调整财政投资政策，将环境和资源保护纳入各级政府的财政预算。政府在制定财政政策时，应将环境和资源保护纳入其中，并且要逐年增加投入。各级政府为了保证环境保护资金的落实，必须从本地财力实际情况出发，每年从预算内的支出中安排部分资金用于防治环境污染。此外，每年可从预算外资金中统筹部分资金用于防治环境污染和资源保护。第三，增强财政政策对企业投资的约束力。一方面国家对于那些经济风险比较大的行业，在财政和金融政策上应给予一定的优惠；另一方面，增强财政政策对企业环境投资的约束力，加大企业不投资环境治理和环境保护的压力，国家财政支持重视污染治理和环境保护的企业，增强财政政策的刚性约束。
（十一）促平等的地区援助补贴制度
这类补贴是向农业生产条件明显不利的地区所发放的，受援地区应基于明确的和合理的标准加以认定，所谓“不利的生产条件”必须是长期性的。为此而发放的补贴必须是受援地区农业生产者所普遍能够获得的，补贴额应限于该地区的平均生产成本高出一般平均生产成本的部分。
因此，在充分运用“绿箱”构建地区援助补贴制度时，应从以下几方面来改进：第一，在援助补贴制度对象的确定上应进一步细分和明确。援助对象范围宽泛和瞄准性不强，会产生援助资金的稀释和遗漏效应。为了提高扶贫政策目标瞄准的准确性和资金利用效率，需要把扶贫资金拨款单位以县为单位改变为以乡为单位，保证所有贫困村都能获得扶贫资金。另外，还应当总结以往扶贫资金使用的成功经验，在更好发挥农户和自治组织对扶贫资金的监督作用基础上，加大扶贫资源直接分配到农户的比例。第二，建立一套科学合理的、稳定规范的转移支付制度。从中国目前经济发展形势来看，近期内中央对地区的财政转移支付必须根据当前的形势加以规范，重新调整返还数，并逐步创造条件，在稍长的时期内，尽快建立规范的按因素支出的财政转移支付制度。第三，改革中央财政援助资金的使用方式及领域。改革现行“一刀切”的中央与地方公共投资分配制度，有区别地规定地方配套资金比例，原则上人均GDP相对于全国人均GDP水平愈低的地区，地方配套资金比率越低，反之亦然。调整政府财政援助资金的使用重点，农村贫困人口的生活保障和农村义务教育应当成为政府援助资金的优先领域。第四，国家援助与农业补贴方式改革。将农业补贴由暗补转变为明补，将间接补贴转变为直接补贴，使受援助者充分了解国家的补贴政策，充分感受到国家给予的帮助和温暖，减少贫困地区农民对国家援助的抱怨情绪，避免因援助方式使用不当而产生的负面作用。第五，加强援助资金的管理与监督，构建资金使用效率高的援助补贴制度。建议将这些政府部门分散掌握和使用的各类援助资金相对集中管理，以便于管理与监督，减少援助资金在使用过程中的成本和损耗，提高其使用效率。第六，完善地区援助的法律制度。在已有的一些法律制度基础上，进一步对援助制度的总体结构、援助责任、援助对象、援助方式、资金来源、数量规模、操作程序、机构设置及监督管理等方面都以法律的形式确定下来，提高其科学性、规范性和法制约束性，做到有法可依，使其从形式到内容都符合规范化要求。
六、以生存权与发展权平等为中心的“白箱”具体制度设计
农民生存权和发展权的平等实现，需要对WTO现有的“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”农业补贴进行完善，然而仅有这三种补贴的完善还是无法全面满足农民生存权和发展权平等实现的要求，亟需对现有农业补贴进行创造性发展，增设“白箱”，[8]补贴措施。“白箱”补贴是对现有农业补贴制度的补充和发展，是农业补贴制度以生存权和发展权平等为中心建构的必然结果。
（一）“白箱”补贴的创设是农业补贴法律制度的理性回归
法律是一种具有国家强制力的规则。法律的功能就是通过对这种规则的设立和执行，将社会中的各种矛盾控制在一定的限度之内，以维系社会的平衡、稳定和发展。公平一直被视作法的最高价值之一。法律规则调整社会关系的基本方式是权利义务规则，因此，在农业补贴法律制度中公平价值的实现也要通过对相关权利义务规则的调整来实现。
1．在价值上，“白箱”补贴是从形式公平到实质公平的要求。公平的要义包括两方面：第一，形式公平是平等权的理性之所系。离开了形式公平而言公平，公平就有可能成为空话。形式公平的核心理论则由“起点平等”和“同等情况同样对待”两部分构成。如果没有起点平等，后续的“平等”就是画饼充饥，起点的不平等是造成发展不平衡的主要原因。机会平等要求摒弃先赋性特权、身份等级等不公正因素的影响，保证每个社会成员能够有一个平等竞争的条件，从而拓展个人自由创造的空间，最大限度发挥自己的能力和潜能。在现代社会，机会平等堪称最重要的正义原则，因为机会平等是起点平等，机会平等意味着对权利的普遍尊重，即权利平等。权利平等就是要求在公共领域公正地对待和确保每一个人的应有权利{9}。然而，在形式公平的理念下，人被抽象为一种普遍的人格，一种没有自然和社会差别的人，这种没有任何差别的公平使某些主体只徒有形式上的自由权，而这些权利的实现毫无保障也毫无意义，甚至在某些领域内会造成更加广泛的不公平。形式公平的实践产生了贫困、失业、两极分化等严重的社会冲突和不公，人们开始重新思考：“习惯上，正义被认为是维护或重建平衡或均衡，其重要的格言常常被格式化为‘同样的情况同样对待’。当然，我们需要对之补上‘不同情况不同对待”’{10}。在这样的背景下，产生了实质公平理论。所谓“实质上的平等原理，主要指的是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性采取分别不同的方式，对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障”{11}。罗尔斯在他的《正义论》中谈到正义原则包括两个部分：“第一个原则：每个人对所有人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都有一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应当这样安排，使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益。(2)依系于地位和职位向所有的人开放。即差别原则和机会均等原则。”{12}因此，在农业补贴法律制度中的公平，应是在承认农业补贴相关主体的资源和个人禀赋等方面差异的前提下而追求的一种结果上的公平，即实质公平。
“白箱”农业补贴法律制度中是一种发展的高层次的公平，是一种可持续的发展公平，它克服了民法的以平等求公平的形式公平的价值理念，追求的是以结果公平为内容的实质公平。所以，“白箱”补贴的创设对于弱者地位的农民来说，是赋予其更多参与社会竞争的机会，更好地分享社会发展的成果。
2．在权利义务内容上，“白箱”补贴是从差异性权利义务到互补性权利义务的体现。差异性权利义务与“不同情况不同对待”、“共同但有区别责任”本质上是一致的。农业补贴制度中的“不同情况不同对待”、“共同但有区别责任”属于一个新颖和重要的法律原则。它所蕴涵的权利义务差异性体现在以下方面：就城市支持农村、工业反哺农业来说，非农业相关主体目前属于“义务优先”。非农业相关主体应当“率先”承担义务并且在承担方面作出符合自身能力实际的义务，这与非农业相关主体的经济先发、财务实力、技术能力、人力资源优势以及其历史和现实情况等方面是相辅相成的。而就农业发展、农村稳定、农民富裕来说，农业相关主体（主要指农民）目前属于“权利优先”。具体表现在，那些欠发达、需要国家支持和发展的农业及其相关产业享有享受国家农业补贴的权利而暂时不需要支付对应的代价或不履行相当的义务。这意味着允许农业相关主体在特定的时期内依然可以享受合理的补贴权利，即农业发展至少在一定时间里需要有一个受到法律认可和保护的适度发展空间，农业相关主体不应承诺和承担与其经济先发、财务实力、技术能力、人力资源优势不相适应的义务。差异性权利义务在一定程度上体现了针对不同对象和在特定时期内“实质公平”先于“形式公平”的思想。从主体的角度，农业相关主体暂时只享受权利、不履行义务，看起来是“权义结构”的权利、义务的分配与组合上的不对等，看起来对非农业相关主体造成了“不平等”，但从历史的角度，国家长期实行的工农业剪刀差，农业支持工业发展导致大量农业利益向城市流动的事实，以及农业相关主体最终亦需要履行其义务说明了，不可能存在绝对的权利和绝对的义务，权利和义务存在着辩证统一的关系。所以，无论是非农业相关主体在城市支持农村、工业反哺农业方面现实性的“义务优先”或是农业相关主体在农业发展、农村稳定、农民富裕方面暂时性的“权利优先”，最终必须回归于权利义务的一致性和统一性上来。
权利义务的一致性和统一性要求享受权利就应当履行义务、履行义务就应当享受权利，但权利与义务的互补、对应关系并不意味着两者的均等，也并不是说我们要求农业相关主体与非农业相关主体履行的义务和享受的权利上具有相同性。权利与义务存在着功能上的互补性，功能的互补性是说权利与义务对同一主体同时贡献着启动与抑制、激励与约束、主动与被动、受益与付出两种机制。以社会需要而言，当活力与创造及革新为人们所追求时，权利的功能就会被人们格外重视；而当稳定、秩序与安全为人们所珍视时，义务的功能更能满足人们的要求。在功能上的互补性体现着社会时代变迁的需求，在权利和义务体系中存在着一个价值互换的模式，根据社会的现实需要，权利和义务会互相取长补短，以实现权利和义务动态结构的功能性。农业相关主体与非农业相关主体的权利义务互补性决定了其中一主体的义务的履行可以成为另一主体的享受的权利，其中一主体的权利的享受可以要求另一主体的义务的履行，而不必然要求权利与义务之间的对等性和同一性。
显然，仅依靠现有的“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”三种农业补贴在W TO现有框架下是无法实现的，必须有一种新的补贴制度来完成这个历史任务。特别是在农业补贴的国际协调中，构建农业补贴法律制度的互补性权利义务规则平衡国家间发展利益和促进发展中国家发展的必要手段。国际组织的建立和国际规则的出台往往是国家间权利义务妥协的结果，最终是为了实现本国的发展。国家间的权利义务一般是通过国际规则来实现的，因此，要实现国家间的共同协调发展，就要着眼于国际规则的变化，尽快建立互补性权利义务规则。例如，对于广大发展中国家来说，主要是通过初级农产品的出口实现国际贸易收支的平衡，而发达国家的贸易重点则在于工业产品的输出，因此，在WTO规定中，构建一套互补性权利义务规则的农业补贴法律制度，可以给与发展中国家在农业补贴上更多权利优惠，对于发达国家则在其他贸易领域给予一定的权利补偿。
3．在法律规则上，“白箱”补贴是从互补性权利义务到互补性制度规则的结果。体现此一主体的权利与彼一主体的义务和此一主体的义务与彼一主体的权利的平衡关系的互补性权利义务理应上升为互补性制度规则。在现时的中国，农民作为社会地位低下的弱势群体处于一种结构性的社会歧视之中，一般不具备自我改变的能力和自我发展的潜力，必须诉诸外在的权威对其进行特别的权利保护。边沁认为，公权力机关的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福，如果组成社会的个人是幸福和美满的，那么整个国家就是幸福和昌盛的{13}。让每一个人机会均等地参与社会的发展并公平地分享社会发展的成果，从而使人们获得物质上免于匮乏、精神上免于恐惧的生活境地，是人权追求的至高境界，也是和谐社会建构所应有的题中之义。现有农民权利需要更多的关怀和对待，现有农民生存权、发展权应当抛弃只是在形式上强调主体之间的公平与自治、而不问其实质上公平与否的传统。笔者认为要实现农民与其他个人、群体同等地参与经济、政治、社会和文化发展并享有发展成果的权益和维护这些权益，必须有一种新的互补性权利义务配置制度规则，即应更多的体现为一种倾斜性的权利配置制度规则。所谓倾斜性的权利配置是指通过公权力介入弱者与相对强者所形成的私权关系，实行政策性倾斜，从单纯的向弱、贫、无权者与强、富、有权者提供平等的政策设计、安排到有意识地向弱、贫、无权者提供更多的政策、制度设计、安排，以期平衡两者的力量对比，实现两者实质上的平等。表现在农业补贴法律制度中，就通过权利的互补为处于社会弱势的农民、处于弱质产业的农业提供更多的倾斜性保护，在实质上保护其权利并真正的促进其发展。
根据WTO的规定，“黄箱”补贴迟早都会被取消，而“蓝箱”补贴却还“前途未卜”，“绿箱”补贴的实施尽管不受限制，但在各国平等的条件下无法实现对发展中国家农业和农民的倾斜性保护。因此，互补性权利义务规则的主要体现就在于原有补贴制度规则之外的新规则，“白箱”补贴正是为了弥补现有农业补贴制度的不足。
（二）以生存权与发展权平等为中心“白箱”补贴的具体制度设计
1.“白箱”补贴制度规则的基本性质。“白箱”补贴规则的性质是一种基于生存权和发展权平等需要的、由WTO做出原则性规定，各成员可灵活变通的兜底发展性补贴条款。“白箱”补贴的创设是对WTO农业补贴法律制度的丰富，要想获得各成员国的认可和执行，前提则在于先获得WTO的认可，使其具有基本的国际法律制度资格。因此，“白箱”规则的性质首先是WTO农业补贴制度下的一种规则，然而由于“白箱”的特殊性，其具体的规则内容不宜由WTO这样一个国际组织作出具体的规定，只要做出原则性的规定即可，具体的内容和权利义务规则可由各成员国根据自身情况做出具体规定，并且允许各成员做出灵活变通，只要不违反WTO基本精神，能够促进农民生存权和发展权的平等实现即可。之所以说“白箱”补贴是一种兜底发展性条款，理由有三：一是，法律制度稳定性和普遍性的要求，只要原有的“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”补贴措施能够满足农民生存权和发展权平等实现的现实要求，就在原有的框架制度中寻找制度支持，而不随意引用“白箱”补贴制度。二是，基于农业补贴法律制度发展和现实情况复杂性的考虑，根据WTO规则的要求“黄箱”和“蓝箱”补贴终将退出农业补贴体系，而现有的“绿箱”虽明确规定了十一项内容，但是农业生产的特殊性和农民利益的重要性，需要有一种兜底条款，只要实施的补贴措施是有利于农业生产和农民利益保护的生存权与发展权平等实现的，就允许其存在，补充“绿箱”补贴措施的空白。三是，农业与农民的重要性与发展性实现的需要。从农业重要性与发展性看，农业是人类生存与发展的基础，是国民经济的基础，在国民经济发展过程中农业具有其他产业不可替代的作用。从农民重要性与发展性看，补贴制度保护核心内容是农民利益，农民利益既是农村社会经济文化发展的前提和动因，也是社会经济文化存在与发展的基础和条件。农民权益不仅是农民作为社会主体存在与发展的条件，从某种意义上来说也是人类社会其他主体存在与发展的前提条件。可以说，保护发展农业及农民，就是保护发展我们自己。
2.“白箱”补贴的实施主体。“白箱”补贴的实施主体应以中央为主地方为辅。从补贴的主体划分，财政补贴分为中央财政补贴和地方财政补贴。财政补贴是在特定的条件下，为了发展社会主义经济和保障劳动者的福利而采取的一项财政措施。它具有双重作用：一方面，财政补贴是国家调节国民经济和社会生活的重要杠杆。运用财政补贴特别是价格补贴，能够保持市场销售价格的基本稳定；保证城乡居民的基本生活水平；有利于合理分配国民收入；有利于合理利用和开发资源；另一方面，补贴范围过广，项目过多也会扭曲比价关系，削弱价格作为经济杠杆的作用，不利于农产品经营者改善经营管理；如果补贴数额过大，超越国家财力所能，就会成为国家财政的沉重负担，影响经济建设规模，阻滞经济发展速度。因此，“白箱”补贴的主体首先是国家，以中央财政为主，由中央财政进行统一规划和补贴，确保全国各地区农民的共同协调发展；有条件的地方政府也要发挥必要的地方财政作用，实施“白箱”补贴，促进本地区农民的生存权和发展权的进一步实现；另外，在不同的地区，补贴的主体性也有所差异，经济较发达的东部地区，地方财政较充裕，地方政府就应该在“白箱”补贴实施中扮演更加重要的角色，让中央把有限的财政更多的投入到中西部较不发达地区。
3.“白箱”补贴的对象具有广泛性，但重点在于贫困落后对象和优势发展对象。“白箱”补贴是对现有补贴的补充和延伸，其目标是推进农民生存权和发展的实现，面对的是广泛的农业生产者，包括农民，也包括从事农业生产经营的组织。“白箱”重点补贴贫困落后者是对他们最基本的生存权的保障和实现，毫无疑义。从我国的经济和社会发展情况来看，东部地区的农业发展和社会保障都较中西部好很多，因此，用于解决农民基本生存权的“白箱”自然应该更多的投入到中西部地区，特别是还没有解决温饱的农民手中。“白箱”补贴的另一个重点投入是优势发展对象。其理由主要是因为优势发展应该或者是优势农产品的种植者、或是较先进的农业生产经营者，他们代表了现代农业的发展方向，不仅农产品有着较强的竞争力，而且组织管理经营模式较为完善，具备参与国际竞争和抗衡的实力，是我国参与国际贸易的重要力量。
4.“白箱”补贴的内容，补贴的重点是关系农民生存权和发展权平等实现的关键领域。“白箱”补贴的创设是以生存权和发展权平等为中心的农业补贴法律制度，其权利义务规则的特征在于权利义务的互补和对弱势的倾斜性权利配置。因此，在具体实施中，“白箱”补贴的投入领域主要在事关农民基本生存与发展的项目上。具体来说，可以从如下方面进行安排：一是与农民基本生存相关的农业生产经营。对于发展中国家来说，占人口多数的农民大多是以农业生产为生，农业收入是其最主要的经济来源，也是其谋生的基本手段。因此，对于这部分农民和农业生产理应给予更多的制度倾斜，采取必要的措施保证农民的基本生存权利。二是关系国家粮食安全和农业稳定的基本农业生产领域，如粮食生产领域、大豆、棉花等基本农产品生产领域等，这一领域主要是基本农业生产领域。如果这些领域得不到基本的保证，那么影响的不仅仅是农民的生存与发展问题，甚至会危及整个人类社会的生存与发展。三是关系农业可持续发展的重要领域，如农业科技的研发与推广应用、农业环境和农业资源保护等。四是关系农民生存和发展的重要领域，如农民的教育问题、农民的社会保障问题等，特别是对年老农民和失地农民的社会保障问题，可以尝试建立“三农”发展补贴。五是影响农业生产和农民正常生活的重大突发紧急事件，主要是指一些突发性的自然灾害、疫病疫情和突发的社会问题，这些突发事件可能是直接影响了农业生产的开展，例如严重的自然灾害，也有可能是间接地影响了农民的利益，如全球经济危机对农产品贸易的严重不利影响。六是其他对农业可持续发展起着基础作用的领域。例如传统农业资源保护领域，随着社会的发展，物种灭绝的速度越来越快，生物多样性受到了严重威胁，传统农业资源将越来越少，而传统农业资源是农业现代化的资源基础。因此有必要对这些濒临灭绝的农业资源进行特殊保护性发展，这样就要求我们对从事这方面的保护者给予更多的保护发展性补贴。
5.“白箱”补贴的实施坚持原则性与灵活性相结合的原则。“白箱”补贴作为一种“兜底”性质的规则，其最大的优点即可根据具体情况做出灵活变通。“白箱”补贴的设计是由WTO进行统一的原则性的制定，预先为各成员制定使用的方向和手段等，以防止某些成员的滥用。中国在实际运行“白箱”补贴时，也不得超越WTO的原则性规定，应在WTO框架下实施。但是可以结合中国的现实特殊情况实施，例如中国农业人口的绝对数量和相对数量与其他大部分国家相比都很庞大，尤其是绝对数量的庞大会导致农业补贴的压力巨大，因此在实施的方式上就可以采取多样化，灵活运用，如在现金补贴有压力时，可以灵活地通过其他的利益或实物措施来替代，只要不违反WTO的原则性规定即可。
6．在国际协调中，“白箱”补贴将发挥更加重要的作用。随着经济全球化的发展，世界各国间的联系越来越紧密，国家间的制度安排会相互影响。农业补贴制度作为WTO的一项重要制度安排，是各国间协调选择的结果。WTO作为世界上最大、最有影响力的世界贸易组织，其影响力不仅仅在经济贸易领域，已经延伸到社会其他领域，任何一项国际贸易规则的制定都有可能影响到各个国家国内的其他社会制度，甚至影响国际社会的走向。然而，众多的成员之间经常存在着巨大的利益诉求和利益分歧，并且往往因为找不到适当的规则和解决办法而无法协调，甚至“不欢而散”。以生存权和发展权为中心的“白箱”补贴措施是对现有农业补贴制度的创新和发展，作为一种新型的补贴措施，允许各成员遵守在WTO框架的原则性规定的同时，做出有利于生存权与发展权平等实现的灵活规定，这一做法将有可能改变原来利益冲突不可调和的局面，在协调不同主体的利益要求上发挥更大作用，实现各成员利益的和谐发展。当然，WTO应对“白箱”补贴的适用限定在农民生存权和发展权平等实现的前提下，对比的主体选择主要应在发达国家与发展中国家之间，避免“白箱”补贴过于为发达国家所用，反而进一步拉大发展中国家与发达国家之间的差距。“白箱”补贴措施国际协调的基本思路是：一以实现全人类整体利益为目标。二以生存权与发展权平等为中心。三建立注重保护弱者的倾斜性国际规则。四构建农业补贴法律制度的互补性权利义务规则。“白箱”补贴措施国际协调的路径选择体现在两个方面：一方面基于生存权与发展权平等的国际协调。发展中国家要积极参与新一轮多边贸易谈判所讨论的每一个议题，不能再把制定规则的主要职责寄托于贸易伙伴，必须在农业补贴法律制度的制定中为自己的利益而奋争，敢于提出以农民生存权和发展区平等为中心的“白箱”补贴措施，并力争为国际社会所承认和确立。另一方面，中国要在发展回合利益集团间进行有效的协调。在既定利益格局下，作为一个正在迅速崛起的大国，中国需要有利于本国经济发展的国际政治、经济稳定秩序，而只有赋予现有对发展中国家不公平的秩序的“正义”诉求，这种秩序才能健康有序的稳定发展，对中国有利的稳定秩序才能持久。正是立足于中国的这种国家根本利益，附之作为一个负责任的大国应有的道德或正义感，决定了中国在创建与维护国际经济法律秩序的公平价值上发挥作用。
【注释】
[1]See World Conference on Human Rights, Vienna Declaration and Programme of Action（UN doe. A/CONF. 157/24)， Part I , Para. 5.
[2]See Paul Hunt. Reclainming Social Rights（1996)， Dartmouth Publishing Company, para.7.
[3]美国向WTO提交2002 -2005年农业国内支持通报，http://sms. mofcom. gov. cn /aarticle/ cbw/ 200710/ 20071005156088. html. 2007-12-13.
[4]所谓销售贷款，是指出售农产品时的价格和政府规定的最低价格之间的差价，可归农民自己所有。
[5]Doha Work Programme: Decision Adopted by the General Council on 1 August 2004, WTO Doc. WT/L/579.
[6]资料来源：根据WTO数据库、OECD数据库（农业产值）整理。
[7]“绿箱”补贴的设计主要是按照WTO规定的十一个方面来进行分别设计。
[8]称为“白箱”是为了与其他三箱匹配，不仅是为了保持表述上的一致性，而且是体现该类补贴制度的透明性与对实质公平的追求，体现该类补贴是一种发展性的补贴，一种平衡协调的、可持续的发展性补贴制度。
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