论文摘要 我国2008年实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十四条规定：行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。本条旨在保障公民知情权的同时保护公民的隐私权，但由于法条规定的不明确，导致《条例》在实际运用的过程中产生了政府公开信息侵犯公民隐私全和以保护公民隐私全的名义不公开政府信息等问题。因此，必须明晰政府信息公开过程中公民隐私权和公共利益的界定，增强《条例》的可操作性，完善我国政府信息公开制度。
论文关键词 政府信息公开 隐私权 知情权 信息采集
一、政府信息公开中的两对冲突
《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定：为了保障公民、法人和其他组织依
法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。第十四条规定：行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。分析法条我们可以得知，在政府信息公开的过程中存在着两对对立的矛盾，即公权力与私权利的矛盾和私权利与私权利的矛盾。
（一）公共利益与隐私权
一般认为政府信息公开是为了公共利益，而公民隐隐私权是为了个人利益，而这两种利益不可能是完全吻合的。当两者发生利益冲突之时选择那一个？又以什么为依据作出该选择呢？2004年修正的《宪法》第10条、第13条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地和公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。在我国的《行政诉讼法》、《刑法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《合同法》等主要的实体法与程序法中都有类似的关
于公共利益的规定。但是，为公共利益做明确的范围界定是非常困难的，因为在不同的时间和空间中，公共利益是会发生很大的变化，因此，我们只能原则性的界定公共利益，即公共利益是政府对各种相互冲突的利益平衡后符合大多数人的利益。因此，我们可以将公共利益和隐私权的关系看作为有强制力的公权力和强调自由的私权利之间的关系。
隐私权是个人权利的核心构成部分，是指自然人享有的私人生活安宁与私人信息秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、收集、利用和公开的一种人格权。权利主体对他人在何种程度上可以介入自己的私生活，对自己是否向他人公开隐私以及公开的范围和程度等具有决定权，充分体现人的自由。但是，个人的自由不能被无限放大，否则社会会因为隐私权的无限行使而无法正常运转。因此，自由只有在社会秩序中才能存在，而社会秩序在很大程度上由行政力量来维护。因此隐私权在一定程度上被行政权约束，那么，行政权可以再什么情况下，多大程度上可以对隐私权进行干涉就成为一个值得探讨的问题。
（二）知情权与隐私权
从《条例》第一条所确定的目的来看，《条例》的制定和实施是要保证公民的知情权。公众有权根据自己的意愿从政府机构获取信息，并且政府也有义务提供各种条件，保证公众平等地利用政府机构的信息。但是随着人们维护自身权利意识的提高，在政府信息公开的领域，知情权与隐私权极易产生冲突。一方面，公民想要了解自己应当知道的或者需要知道的政府掌握的信息，要求政府多一些公开性和透明性；另一方面，又要求政府保护自己的隐私权，不愿意自己的隐私让他人知道。这就构成了公民的知情权与公民隐私权，这对私权之间的紧张和冲突。如，手术失败的患者要求医院公开某医生治疗的，与其患同种疾病的病人的病例和个人信息，以便追究某医生的责任，此时，医院是否能够将这位患者的知情权优先于其他患者的隐私权呢？笔者认为，在不侵害公共利益的情况下，应该充分尊重人格尊严的保护，保护公民的隐私权。
二、关于政府信息公开中公民隐私权保护的外国立法借鉴
（一）加拿大
加拿大较早的建立了信息公开制度，通过颁布《信息获取法》来保障公民的知情权，
与此同时加拿大也通过了《隐私权法》，特别注重对公民隐私权的保护。《信息获取法》详细地规定了信息公开的程序和完善救济制度；《隐私权法》规定了公民个人信息的采集、利用和公布制度，严格限定了政府机构在不经信息关系人许可的情形下向申请查询的其他公民提供信息的情形；这两部法律都对政府公开信息的豁免做出了规定，并且将这种豁免划分为强制性豁免和自由裁量豁免，有效地缩小了行政机关自由裁量的范围。
加拿大《隐私权法》配合《信息获取法》通过详细的规定，对公民的隐私权进行了最大限度的保护，有效的降低了在政府信息公开过程中侵犯公民隐私权的可能。同时，这两部法律也体现了利益制衡的理念，即信息公开所涉的公共利益明显超过由此产生的对信息关系人隐私权的侵害，或者披露个人信息对信息关系人明显有利时，信息可以公开。由此我们可以看到，公民隐私权的保护也不是无条件的，个人隐私权只有在符合国家利益、公共利益的范围内才会受到保护。
美国1966年制定了专门规定政府信息公开的法律《信息自由法令》，旨在通过最大限度
地公开政府信息来保障公民的知情权，这一立法为世界各国制定信息公开法律提供了借鉴。随后，在1974年，美国又通过了《隐私权法》。《隐私权法》是《信息自由法令》的补充，目的在于通过限制某些政府文件、信息的公开以保护公民的隐私权，两部法律相互补充，关系密切。
美国《隐私权法》详细地规定了政府采集、使用公民信息的规则和事后的救济规则，赋予公民对政府掌握的自己的个人信息的知情权和修正的权利。同时，详尽的以列举的方式规定了免除公开义务的信息类型，将免除公开义务的信息分为一般免除和特定免除。如此一来，对部门和事项都详细规定，增强了政府在公开信息时的可操作性，也避免了行政机关以公开豁免为理由规避信息的公开。
分析以上立法我们看到，加拿大和美国的关于政府信息公开和公民隐私权的保护对可豁免公开的信息种类都进行了详细的规定，并且都细致的规定了公民信息采集的制度和事后救济制度，可操作性强，降低了行政机关的自由裁量度，很大限度的保护公民隐私权。
三、我国政府信息公开制度的不足和完善
（一）对豁免公开的“隐私权”范围界定不清
美国和加拿大都配合政府信息公开法律制定了《隐私权法》，其中对可以豁免公开的公
民的信息种类做了详细的规定或列举。一方面增加了行政机关公开信息过程的可操作性，另一方面也限制了行政机关自由裁量的权利，不仅保护了公民的隐私权也可以提高行政机关的工作效率。我国《政府信息公开条例》之所以在实践中出现公开信息侵犯隐私权和以隐私权保护为借口不公开信息等问题，很大一部分原因是由于法律对可以豁免公开的“隐私权”类型和豁免公开的情形规定不明确。这一事项的模糊，赋予行政机关自行判断哪些属于隐私权以及隐私权是否对公共利益造成影响等极大的自由裁量权，容易造成行政机关对公民利益的侵害。
借鉴其他国家的做法，我国可以指定专门的保护公民隐私权的法律规范，配合《政府信息公开条例》，对政府信息公开过程中涉及的公民隐私信息的相关事项做出详细的规定，比如什么级别的行政机关可以规定豁免、何种隐私信息可以被豁免、在何种情形下公民隐私信息可以被豁免等，增强《条例》的可操作性。
（二）对隐私权保护与“对公共利益造成影响”规定模糊
根据加拿大《信息获取法》规定，在两种情形下信息可以公开，其一是信息公开所涉的
公共利益明显超过由此产生的对信息关系人隐私权的侵害，其二是披露个人信息对信息关系人明显有利。而我国《条例》仅规定“可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开”，此表述明显缺乏可操作性，在判断上容易引起歧义。
因此，笔者认为，隐私权是公民的重要权利，因此在为了公共利益而强制公开涉及当事人隐私的公共信息的情形下，首先应得到信息关系人的同意，只有在无法取得其同意的情况下，才能够以公共利益名义强制公开该信息，在可以取得信息关系人同意的情形下，即使涉及公共利益问题，也应当首先征得其的同意。其次，要兼顾公共利益和信息关系人的隐私权，在为了公共利益而强制公开涉及当事人的个人隐私的公共信息时，应当选择最小的给当事人造成损害的方式，如给信息相关人提供一定的补偿等。最后，明确为公共利益而强制公开涉及关系人的个人隐私的公共信息的情形，如：防止、侦查或调查罪行；防止或者消除不合法或严重不当的行为；当事人执行他的公共职务或专业职务的能力；当事人担任他现有或希望担任的公职的适合程度等。如此一来，限制政府的自由裁量权，保护信息相关人的隐私。
（三）救济制度不完善
《条例》第三十三条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但是，在政府信息公开的实践中，行政机关涉及公民隐私权的行为不都是具体行政行为行政行为，行政机关在收集、筛选、保管、使用个人信息时行为常常表现为一种事实行为，对于这些行为侵害公民的隐私权时如何提供救济，法律应作出规定。比如，在此种情况下，是否可以允许受害人以侵害隐私权的主体为被告提起民事侵权诉讼，并有权要求给予赔偿，以充分保护政府信息公开中公民的隐私权。
我国颁布实施《政府信息公开条例》，旨在充分保障公民的知情权，但在解决公共利益与公民的隐私权的保护的方面仍有欠缺，应尽快完善公民隐私全保护的相关法律法规，规范行政机关的信息公开的行为，在确保公民知情权的同时保护公民的隐私权。
