经济改革的“瓶颈”——国有企业改革

中国的国有企业反正最后都得走上改制这条道，问题是如果主动选择改革，所花的代价
相对要少，社会震荡也可避免，现在被动流夫只使少数人得利，必然会酿成深刻的政治经济
危机。
欠债还钱是市场经济的基本法则，但国有企业不遵守这一游戏规则，日积月累，不但使
整个国民经济的发展为此付出高昂代价，还给中国金融系统深种祸根。
计划经济体制积累的庞大遗产，企业职工理所当然应有自己的份额。

※ ※ ※

中国当代资本原始积累过程中，国有企业的国有资产是不少人展开寻皿活动的重要猎
物。国有企业存在的问题是旧体制深层次矛盾的集中反映，是计划经济体制的一大重要“遗
产”。而国有企业的改革，已经成了我国经济改革中一个非常难以通过的“瓶颈”。

国有企业改革的轨迹
本节阐述了我国在处理计划经济体制遗产——国有企业的问题上所走过的“渐进式”道
路和开过的种种“药方”，包括自十四届三中全会提出要建立所有权与法人财产权相分离的
现代企业制度以来，我国国有企业“摸着石头过河”进行的种种改革，以及目前国有企业改
革的困境：想放手改革却没有找到“突破口”。
之所以说中国国有企业改革己成为中国经济改革的一个“瓶颈口”，是因为国有企业现
在被“三座大山”压住。这“三座大山”是债务过重、企业办社会、冗员过多。这三大问题
中，由于企业办社会和冗员问题牵涉到安定团结，以及社会承受力和政治承受力问题，并非
一个纯粹的经济问题，即便是在建立市场经济方面走得最远的广东省，也得在1996年初推
出措施，限制企业经济性裁员。所以大家现在寄望于通过社会保险体制改革的成功来解决这
两大问题。而债务问题因为已成为中国的金融体制改革的一个障碍，并影响到国家财政，因
此讨论得比较多。
国有企业如何改革，这一问题早已成为近几年的讨论重点。从党的十四届三中全会提出
建立现代企业制度以来，到作者成书这段时间里，在全国范围内，还没有多少企业摸索出一
条行之有效的路子。理论界也持比较谨慎的态度，不再像以前搞“承包经营责任制”和“股
份制改造”时那样，总是乐观地预言“一包就灵”，“一改就灵”。因为在经10多年改革
以后，大家已开始明白，国有企业改革的问题并不仅仅是个经济制度创新的问题，从本质上
来看，它是一个如何处理计划经济体制遗产的问题，而这正是转轨时期主要社会矛盾的集结
点。
自从1983年以来，中国的企业改革已经通过“渐进”方式走过了几个阶段：
扩大企业经营自主权，实行利润留成，改变高度集中的计划体制，推动企业走向市场。
颁布《企业法》，推行承包经营责任制，实行厂长（经理）负责制，明确企业是相对独
立的商品生产者、经营者，促使资产所有权与经营权相分离。
贯彻《国有企业转换经营机制条例》，划分政府与企业的权限．推动企业转换机制，政
府转变职能，进而推行企业法人治理结构，建立现代企业制度。
从利改税、放权让利到所有权和经营权适当分离，从单项改革到多项改革，进而到建立
现代企业制度，风风雨雨十几年，什么药方都用过了，可以说还没有找到包医国有企业顽症
的灵丹。如前所述，曾有部分经济学家提出用股份制改组国有企业，但是经过5年的试验以
后，发现效果并不理想，只是使许多企业成了“翻牌公司”。党的十四届三中全会提出要建
立所有权和法人财产权札分离的现代企业制度，并将现代企业制度的特点概括为“产权清
晰，权责明确，政企分开，管理科学”这十六个字。当时许多人的理解是：十六字真诀的要
点是前八个字，改革的主要目标是把企业的所有权和同有资产管理权划分开，确立企业的法
人财产权。但这一条从理论上看起来似乎已经弄清楚的改制措施，而实际上可操作性不强： 
法人代表都是由上级机关委派的，且不知哪一天又会被更换，所有权又如何与法人财产权相
分离？一些国有企业的经营者更妙，总是琢磨着如何从国有资产存量中拿出一部分来作为
“经营者产权”。按待“经营者产权”论者的说法，仿佛亏损连年的国有企业只要划出一部
分作为“经营者产权”，重新进行利益组合，企业马上就能扭亏为盈，资产就能极快增值。
对这种说法，除了能分得“产权”的经营者之外，深谙中国国情的人士都不做此想——类似
的说法在“股份制改造”时说得太多了。
正囚为如何改还处于迷茫状态，从建立现代企业制度的决策出台至作者写完此书时，中
国现代企业制度的改革一直还停留在筹划阶段，实际动作很小。在没有找到更佳方案以前，
国有企业的改革也就只能“摸着石头过河”了，或“摸”着进行有限责任公司的改组；或
“摸”着进行中外合资，利用外资“嫁接”改造老企业；或“摸”着进行破产兼并。受了
“股份制改造”的启发，知道一家企业可以拆成若干股份，形同被人收购；也可以只卖少部
分，自己仍旧控股掌握经营权。于是各地效益好的国有企业和集体企业纷纷出售大比例股份
给外商，人称“皇帝女儿嫁鬼佬”，许多中国的名牌产品都纷纷挂上“中外合资”的招牌， 
就是在这种背景下发生的富有时代特色和富有中国特色的事情。这类“皇帝女儿嫁鬼佬”的
事在全国各地都有发生，有的是只卖一个企业，有的是卖一个集团，有的甚至是出售整个系
统。
国有企业“嫁”外啊，井非今日今时的发明。早在阴年代后期，就有人提出用外资改造
老企业，组建“嫁接式”的中外合资企业。但因为一直想让外商“嫁接”改造经营管理不善
的老企业，而这些企业缺乏吸引力，因此这项改革多年来没有成效。而现在“出嫁”的国有
企业因多是“靓女”，对于外商来说，通过购买控股权取得中国优质企业的经营权与无形资 
产，既可不冒办新企业的风险，又可以更快地打入中国市场，故此出资动辄逾千万美元，甚
至逾亿美元。毫无疑问，这种“嫁接”是国有企业转换经营机制的一个重要契机，但并非所
有的国有企业都可以这样做，大批国有企业只有另寻它途。于是不少企业就搞假兼并、假破
产逃避债务，人称“大船搁浅，舢板逃生”，即将债务及老弱病残留给原企业，将有效资产
和技术骨干、精壮劳力组成一个新的企业，以规避债务，另谋发展。
在这种情况下，大家不免互相埋怨：企业抱怨政府部门始终不肯给他们彻底松绑，更有 
部分企业则抱怨政府没有给它们在融资上提供方便；而政府则不断发布各种统计数据，证明
企业的毛病出在它们自己内部，与政府行为无关。到了1996年，中国国有企业发展的思路
又出现一个新的转机：抓大放小，即抓住大国有企业，放开小的，让国有中小企业搞活。而
许多半死不活的国有企业能不能搞活，却让人怀疑。以作者1995年10月到广东韶关的一次
调查为例，就证明作者这种怀疑并非杞人忧天。
笔者先后走访了10多位当地体改部门、政府经济主管部门以及企业的负责人。他们对
国有企业下一步的改革持不乐观的态度。体改委主任胡XX及企改科科长说，自从1984年以
来，他们一直按照国家部署的体改方案进行，1992年以前主要在计划体制框架内作文章，
围绕经营方式进行改革。直到1992年才开始进行产权方面的改革，搞了一些股份制企业，
开始时因筹集到资金，运作不错。但到了1994年就出现困难，有几家股份制企业效益不
好，股民意见很大。而一些厂长经理们开始因搞份制能筹集到资金，很欢迎改革，但后来分
红的压力一大，就觉得上当了，不该搞，大家评价经营承包责任制是“头痛医头，脚痛医
脚”，而股份制则是“开错了药方”。
这些在基层搞体制改革的人士反映说，当地除了破产这种改革形式没尝试过以外，其余 
所有的办法，如出售、兼并、租赁、承包都尝试过，没发现哪种方式是国有企业改革行之有
效的“药方”。改革越到“深水区”，就越缺少利益驱动机制。不少企业的经营者已丧失了
改革热情，都抱着混一天算一天的态度，大家坐在一起聊天时这样说：改革是找死，不改革
是等死。大家也都知道不改革是没有出路的，但问题是出路何在？他们曾尝试过到香港去出
卖中小国有企业，结果无人问津；回来动员职工买，但职工对企业没有信心，不愿意出钱
买。他们认为，如果要出售企业，就不能过分强调“国有资产不能流失”这一口号，在产权 
界定方面要松动一点，否则就不会有人买。一位在财经委主持工作多年的负责人更是直截了
当他说，国有企业从体制上来说有很大毛病，仅依靠经济改革很难奏效。
在这次调查中，笔者发现一个很有趣的现象，不少亏损企业的厂长经理对“政企分开”
很有意见。细问之下，才发现他们的意见主要集中在一点：政府不出面为他们到们行疏通，
他们根本借不到钱。所以他们反对在企业困难的时候，政府割断银行资金供给的脐带。
总之，近几年现代企业制度的改革看起来轰轰烈烈，各类传媒不断报道它们在分流富余
人员、制定公司章程及建立法人治理结构等重点难点问题上如何努力掘进，但没有实质的进 
展却有目共睹。这一点有事实为证：国家体改委副主任洪虎在1996年7月宣布，全国百家
现代企业制度试点工作的结束，将从原定的1996年底延迟到1997年底。将这些事实联系起
来，就知道国有企业的改革正面临着非常尴尬的局面：想放手改革却没有找到“突破口”。

无法回避的所有权问题
所有权问题最终是无法回避的根本性问题，因为我国国有企业生存的背景是政府对各种
资源的高度垄断，这就使得国有企业的全民所有制成了一个悖论：在产权关系上，名义上的
产权所有人连自己到底有多少财产都说不清，更无从谈得上如何支配及全权转让。“所有者
虚位”的结果是使国有资产的财产权利私人化和财产责任公有化，使国有资产成为“内部
人”的寻租对象。
怎样搞活国有企业，这并不是时至今日才提出的新问题，早在中国经济改革由农村进入
城市阶段之初，这一问题就已非常尖锐地摆在人们面前，并被当作首当其冲需要解决的问
题。为什么总是解决不了？其实只要将改革思路一理，就明白根源在何处了。
所谓国有企业改革，有两个根本性的问题无论如何都回避不了。一是产权问题，二是企
业的运行机制和外部环境是否相容的间题。绕开这两个问题去谈改革，肯定是徒劳无功之
举，因为前者决定了中国企业行为政府化，而已经政府化的企业无法适应日渐市场化的外部
环境。这一点己为事实所证实：在80年代末期，国有企业还只是“三分天下”的局面：三
分之一盈利，三分之一亏损，还有三分之一暗亏。而到了1994年，国有企业的亏损面已扩
大到48．6％，个别省份甚至达到60％以上。到1996年上半年就出现这样令人震惊的情
况：这一年的头4个月累计，国有企业利润盈亏相抵后净亏损215亿元，而1995年同期为
盈利151亿元；国有工业企业生产增速仅5％，明显低于正常运行区问，企业库存上升，产
销率下降，出现了历史上少见的盈利不抵亏损的全领域净亏损。 
上述情况说明，国有企业要进行根本性的改革已经刻不容缓。
研究中国18年的改革历史就会发现，中国的经济改革实际上是“逼”出来的，也就是
说政府总是在局面无法维持下去的时候，才迫不得已背水一战，放手放权。18年前是农民
活不下去了，于是就放手让农民搞家庭联产承包责任制，搞农村改革；在解决不了城市就业
的压力以后，就放手让人们自谋生路，于是就有了民营企业、乡镇企业。广东不是国有企业
重地，于是放手让它搞改革，搞经济特区；而上海因是国有企业经济重地，国家财政命脉所
系，前些年一直不让越雷池一步。而结果是放开一点就活一点，不让放开就死路一条。
应该说，国有企业陷人目前这种困境并不令人感到意外。因为中国国有企业改革一直是
绕开一些根本问题进行的，也就是说一直是在外围作战，没有深入“病根”动手术。从浅层
次看，造成国有企业困难的根本原因，主要是社会总需求得到抑制后，市场由供不应求的
“卖方市场”转为供求平衡直到供过于求的“买方市场”，从而导致企业销售不畅的矛盾加
剧，产品积压上升，生产率下降，产销率偏低。针对市场疲软这一问题，1996年中国人民
银行连续通过取消保值贴补率和两次下调利率，指望此举刺激消费，降低产品积压率。但几 
个月过去，看来收效甚微。针对企业者化、技术落后的问题，政府则采取注入资金，大搞技
术改造，对生产要素重新进行优化组合等方式，促进企业进行技术创新和技术进步。但是在
所有的措施陆续出台以后，并没有出现预期的结构大调整、技术大进步、存量大流动的局
面。人们从各类传媒公布的消息中得知，国有资产的经营状况令人担忧：国有企业资产损失
和资金挂账问题突出，空壳企业占全部企业总数的1/4，国有企业、国有银行、国家财政难
以步人良性循环。而国有企业负债率过高（平均达70％）这一事实，已使人们预感到：如
果再不着手解决国有企业的深层次问题，任其将危机转嫁，最终的结果是拖垮银行，导致金
融危机。
国有企业现状是一些深层次的矛盾引起的。这个深层次问题就是前面所谈到的所有权问
题和企业运行的外部环境问题，其实质就是国有企业的运行规则和市场经济法则能不能相容
的问题。
针对所有制改革问题，理论界倒是动足了脑筋，先是将“所有权”变为“产权”，“私
营”变为“民营”，使“产权重组”这一举措避开“私有化”的恶名，免受攻击。但在所有
权这一问题上如何改革，一直存在互相对立的两种思路。一种思路认为“只有国有大中型企
业才能救中国”，另一种则认为只有私有化才能摆脱困境。这两种看法都把所有制的变革看
作是企业改革的根本出路，前者虽在实践中遇到不少困难，但却顽强地坚守“阵地”，“抓
大放小”的决策出台后，它只是丢了效益不好的小企业这一块已成为“鸡肋”的资产；后者
因一直存在事前的政治性制约，没法公开讨论而停留在含义模糊的口号上，井没有什么更明
确的思路和实施方案。
笔者在这里只能说一点：产权亦即所有权问题其实最终是无法回避的根本性问题，因为
只有形成“所有者在位”的产权关系才能让企业的产权所有者有效地承担资产责任和财产损
失，而且这一点恰好是市场经济的基石。而中国国有企业生存的窄景是政府对各种资源的高
度垄断，这就使得国有企业的“全民所有”成了一个悖论：在产权关系上，名义上的“产权
所有人”即人民连自己到底拥有多少财产都说不清，更无从支配及全权转让“所有者虚位”
的结果是使国有资产的财产权利私人化和财产责任公有化。所谓“财产权利私人化”，是指
国有企业的经理层又国有资产享有等同于支配私人财产的权利这一事实；财产责任公有化是
指不管是出于什么原因产生的亏损，企业经理层均可不负责任，而由国有资产的所有者亦即
国家来负。这种既拥有支配财产权利却又无须承担财产风险的现象是中国国有企业病根所
在，是计划经济体制遗留下来的一份难以消化、也不可能避开不加清理的遗产。中国经济发
展目前己进入相对平稳的阶段，国有企业所有的问题都已暴露，但又还不那么十分尖锐，应
该说是改制的最后时机。如果放弃这一时机，可能等到允许讨论之时，已经丧失了讨论的意
义。目前的事实是：在许多中小匡有企业和集体所有制企业中，自发的或非正式的私有化，
即未经许可而将财产转化为私人资产这种事情已经非常普遍。一份调查报告显示，国有资产
流失的去向较集中，主要是由国有利集体企业流向乡镇、私营企业或个体户，由企业流向个
人。如某国有企业曾发生较大资产流失13起156万元，其中12起130万元流向非国有企
业，少数人在这种流失中获利。可以说，自实行承包制以来，国有资产流失的闸门就打开
了，不少地方陷入一个“经济怪圈”：一些国有企业越来越穷，职工收入越来越低，而承包
人的私人财产却在不断膨胀。不少承包者将原企业弄得不死不活以后，就去另办企业或另买
企业一展其当“企业家”的“凌云之志”——这种现象人称“穷庙富方丈”。在这样的企
业，国家资产，职工血汗，最后都流进了一个深不见底的“黑洞”。企业亏损累累，朝不保
夕，职工们得到的只是一个企业空壳——“主人”名义和低微的收入。他们没有沦为新生的
城市贫困阶层就已属万幸，以此观之，就可知中国的国有企业反正最后都得走上改制这条
道，问题是如果主动选择改革，所花的代价相对要少，社会震荡也可避免，现在被动流失只
使少数人得利，必然会酿成深刻的政治经济危机。
在这个问题上需要说明的是这样一点：在产权问题上所受到的政治约束太多，而这一约
束也并非是哪一个政治人物就能解除的。这10多年改革给我们最重要的启示是这样一点：
只有在政治上具备可行性的政策才可能得以实施。某些政策经济上合理，政治决策程序上却
无法通过，因此也无法得以实行，在这样的问题上批评政府也干事无补。关于国有企业的产
权问题，实际上就属于这类问题。而这一问题的无法解决，也就使国有资产成为“内部人”
的寻租猎物。
从1995年开始，国际经济学界在研究中国和前苏联东欧经济转轨时提出了一个“内部
人控制”的概念，这个概念认为国有企业在转轨过程中或者由管理人员控制，或者由工人控
制。在中国有必要对“内部人”这一概念进行修正：以国有资产不断流失这一形式表现出来
的瓜分计划经济体制遗产这一过程，主要是由国有企业的负责人与他们的少部分亲信，也就
是经理厂长们本身无法回避的财务部门负责人与办公室主任、人事部长之类，俗称厂长经理
的“三驾马车”进行的，广大工人没份参与。而且更要注意的是，自从扩大企业自主权以
后，厂长、经理们往往用自己的亲族成员做本企业的中层管理人员，部分中、型企业家族化
现象比较常见。也就是说，研究中国国有企业的“内部人控制”现象，必须注意这一事实：
并非企业经理人员和工人共谋瓜分国有资产，而是企业经理人员小集团共谋瓜分国有资产。
像“甘化窝案”那种全公司四分之一的员工利用职权侵吞公款的例子，在中国毕竟非常罕
见。笔者曾与某市一位经济罪案举报中心的负责人谈过，他感叹说现在的经济犯罪分子手段
越来越高明，即便有线索，追查起来也困难重重，除非检举者是负责人原来的亲信，如财务
部长、办公室主任和人事部长等类原来参与机密者，才能提供一些举证材料，否则就很难查
下去。他说，“作为一个公司老总，只要将财务部门负责人、办公室主任这几个人‘搞
惦’，这个企业就等于是他的私人公司一样。”这话说的是事实，笔者知道一个公司，该公
司总经理任职四年，其主要业绩就是将该公司在市中心的地皮一块接一块地卖出去。据职工
推测，通过这几次卖地，这位老总拿到私人腰包的就有一千多万元。该公司职工虽有检举
者，但有些检举信却又回到这位老总手中，手写的信还交由人事部长查对笔迹。而这个公司
下属的一家二级企业负责人只有40多万的行贿问题，却因该公司会计检举而被抓。由此可
见在企业资产流失过程中，财务人员的配合相当重要。
近两年一些国外的经济学者研究中国国有企业的“内部人控制”现象，得出了一些和事
实并不相符的结论，如“内部人控制和经济的市场化为经营者谋取利益（合法的或非法的）
提供了更多的机会和自由。一个经营者能够谋取多少福利或者个人利益很大程度上取决于他
获取多少利润，所以能提高经营积极性”，这位学者元疑根本不了解中国国有企业的“假老
板”们获取利益是依靠哪些途径，事实上许多企业的经营者的个人利益是通过“富了方丈穷
了庙”的方式来获得的，这方面可以举出很多例子。
笔者曾为某公司策划过出让其下属企业一事，当时股份制公司比较难通过审批一关，其
下属一家亏损企业正是有限责任公司，有人愿意出300万元买这“空壳公司”，该公司总经
理不同意。过了不到两个月，这一家有限责任公司却以160万元的价格卖给了另一买主。为
什么不是按市场规则价高者得？说穿了就很简单：据买方私下告诉别人，卖方负责人个人从
中渔利60万元。
另有S市某。国有集团公司，牌子响亮，但连年亏损。到了1996年下半年，已有几个
月发不出职工工资，公司账户上据说只有5万元。但这并不妨碍该公司老总同时养4个情
妇，这4个情妇都有房有手提电话，其中有两位还有豪华车。该公司职工说，这老总养情妇
的钱从哪里来的？还不是从公家那里想办法“挪”来的。

国有企业的运行机制与市场经济法则的不相容性
我国国有企业的问题主要是经济系统和政治系统的功能严重混淆引起的，结果使国有企
业的游戏规则和市场经济法则不相容。不相客的第一点在于：国有企业的经理层所受到的约
束不是来自市场，而是来自政府主管部门，这就导致国有企业的经理们将主要精力花在经营
“领导”而不是经营企业上，从而使企业效益低下、大量腐败现象丛生；不相容的第二点在
于：国有企业缺乏资本运营的概念，在资金问题上和银行现在的关系破坏了市场经济的游戏
规则，并使我国金融系统祸根深种。
现在还需要讨论在所有者虚位的情况下，企业的运行机制和企业的外部环境有多大相容
性的问题。
在实际操作中，针对“所有者虚位”所做的改革可谓是花样出尽：兼并、破产、股份制
改造、成立有限责任公司、企业集团化、企业托管……等等，但这一切近乎于纸上谈兵。在
所有的改革中，成功的只有一类企业：“嫁”给外资且外资又是能“话事”的最大股东的企
业。为什么会如此？看看这些企业，再看看民营企业，就不难明白，原因就在于民营企业的
游戏规则和国有企业大不一样。民营企业的游戏规则与市场经济体制是相容的，而国有企业
的游戏规则和市场经济体制是不相容的。可以说，我国国有企业的问题主要是经济系统和政
治系统功能严重混淆引起的：政治系统的主体是政府，经济系统的主体是企业和财团，二者
的功能混淆，其结果就是出现国有企业种种难以治愈的顽症。
国有企业和市场经济体制

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