论文摘要：新中国成立以来，我国农村社会保障制度的变迁与经济增长密切相关，农村社会保障制度是随着我国经济的增长而逐渐完善的。我国农村社会保障制度的变迁取得了一定成绩，但也存在许多问题，严重制约了我国社会主义新农村建设和社会主义和谐社会的构建。为了更好地促进农村社会保障事业的发展，必须从社会保障制度的变迁中进一步探讨我国农村社会保障制度存在的问题，深入探讨制约农村社会保障制度创新的原因，提出创新农村社会保障制度的对策建议。

　　论文关键词：农村；社会保障制度；经济增长

　　农村社会保障制度的变迁与经济增长紧密相关，农村社会保障制度的变迁是由国家的经济发展战略决定的。当一个国家选择优先发展工业，特别是优先发展重工业时，必然选择救助型农村社会保障制度；当农村率先进行经济体制改革，农村经济增长比较快时，农村社会保障制度必然经历曲折发展的过程；只有当经济增长比较快，一国经济进入到城乡统筹发展阶段，才能真正建立和完善农村社会保障制度。我国农村社会保障制度经历了三次历史性变迁正好验证了这一变迁理论。通过对农村社会保障制度的进一步创新，能够丰富和发展社会保障理论，丰富和发展制度变迁理论，更好地促进我国农村社会保障事业的发展，建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会。

　　一、我国经济增长与农村社会保障制度变迁的关系

　　理论研究表明，国家的经济发展战略与国家的农村社会保障制度紧密相关，一国如选择重工业优先发展战略必然导致单位资本吸纳的劳动力减少，农业从业人员增加，农村收入水平下降，城乡差距扩大；为了促进城市和重工业的优先发展，必然首先建立城市社会保障制度，农村只能建立低层次的社会保障制度。重工业优先发展战略的实施必然导致国民经济发展不平衡，特别是农村经济发展缓慢，人民生活水平下降。

　　为提高人民的生活水平，党和政府必然重视农业、农村和农民问题，率先进行农村经济体制改革，提高农产品价格，发展乡镇企业，加速农村经济的发展，在一定时期内使农村经济增长进入一个高速持续的经济增长阶段。随着农村经济的增长，农民收入的增加，城乡收入差距开始缩小，但工业经济发展相对缓慢，制约国民经济的发展。为了进一步促进国民经济的发展，加快城市化和工业化的发展，党和政府必然选择城市和工业偏向型发展路径，制定有利于城市和工业发展的制度安排。经济社会发展中的城市偏向政策的制度安排使城市受益不断增多，农村则相对被忽视，城乡差距不断扩大，城乡矛盾日益突出。政府的城市偏向政策一般包括四个方面：

　　(二)农村社会保障萌芽阶段
　　文化大革命结束，家庭联产承包责任制的实施为农村的经济社会发展奠定了良好的基础，调动了广大农民的生产积极性，农村经济进入了“一个高速持续的增长阶段”，城乡收入差距逐步缩小。与此同时，农村的社会保障事业也有了新的进展，形成了联产承包责任制下以家庭和土地为依托的社会保障，从而为农民提供了家庭保障和土地保障的制度安排，而对生活保障、养老保障、医疗保障的需求较低。同时由于改革对集体经济造成的冲击，使得原有的集休保障功能的济基础逐渐弱化。农村家庭的养老保障功能也呈弱化趋势。我国农村社会保障制度就“几乎处于旧制度瓦解、新制度尚未建立的状态之中，农村社会保障制度严重缺失”。这种情况下，农村社会养老保障制度亟待建立。1991年，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》并进行试点，取得了较大成效。

　　(三)农村社会保障曲折发展阶段(1992-2002年)
　　这一时期是我国改革开放的深入时期，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国经济迅速发展，但农业经济增长缓慢，农村土地制度的缺陷逐渐暴露出来，土地的最后保障功能无法适应农民的社会保障要求，农村社会保障制度供给制约农村、农业的进一步发展，农民收入相对较低。首先，土地经营规模不断减小，集约化程度提不高，农业生产资料价格上涨，农业生产成本增加。农民对土地的长期收益预期不高，对土地投入减少、耕作粗放，甚至抛荒。其次，20世纪90年代以来，农民的实际收入增长长期处于徘徊停滞状态，来自农业的收入呈递减趋势。在药品价格不断上涨的情况下，农民看不起病、因病致贫、因病返贫的现象较为严重，农民对医疗保障需求不断扩大。最后，随着农村计划生育的实施，农村人口老龄化问题越来越突出，农民的养老保障需求递增。由于农业发展落后，农民收人的增长远远低于国民经济的增长，农民的最低生活保障需求递增，因此，必须建立符合社会主义市场经济发展需要的规范化的农村社会保障制度由于我国经济迅速发展，中央政府和各级政府的能力增强，开始在农村建立社会养老保险制度、最低生活保障制度和合作医疗保险制度。

　　1．社会养老保险制度。1992年1月3日民政部正式颁发《县级农村社会养老保险基本方案》，社会养老工作在农村推广。1998年，国务院进行机构改革，将原来南民政部主管的农村社会养老保险工作移交给新组建的劳动和社会保障部。划归劳动和社会保障部后，农村社会养老保险陷入了困境，有的地方甚至停止办理该业务。农民参加养老保险的人数不仅没有增加，反而减少，由2000年的6172．34万人，减少到2009年的2876．5万人。

　　2．农村最低生活保障制度。自20世纪90年代初起，随着我国社会主义市场经济体制的完善，国民经济的增长，而农村经济连续6年持续下降，农村贫困问题加剧，传统的社会救济已经不能满足农村贫困居民基本生活的需求。为此，政府授权民政部探索、实施农村居民的最低生活保障制度。1994年1月，国务院颁布了《农村五保户供养工作条例》，使五保工作走上了规范化道路。在农村社会保障制度中，五保制度实施得最好，它有效地保护了农村特定的贫人群的基本生活。

　　3．合作医疗保险。1993年中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“发展和完善农村合作医疗制度”。1997年5月，国务院批转了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》，在意见的推动下，农村合作医疗逐渐恢复和发展。

　　(四)构建新型农村社会保障制度的探索
　　2002年以来，我国国民经济增长又进入了一个新的增长期，国家财政能力和政策能力进一步增强，同时，由于农业税改革和国家加大对农业的财政支持，农业经济也得到了迅速发展，农村社会保障制度进入到第四次变迁。我国城镇社会保障制度处于改革攻坚期。以宪法修订增加“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”为标志，为农村社会保障制度建设提供了契机，开创了农村社保工作的新局面。2003年初，国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，在农村推行新型合作医疗制度。同时，社会养老保险和最低生活保障制度也进入新的发展阶段。

　　(1)宏观经济政策扭曲了经济信号，把非农产业附加值提高到世界平均价值以上；(2)政府把投资基金主要配置在城市基础设施建设和工业上，较少考虑农村区域；(3)在城市区域，公共部门的就业达到一种严重的低效率标准；(4)进一步完善城市社会保障制度，表现在养老保障制度、医疗保障制度、失业保障制度、社会保险制度及教育等方面的进一步完善。正是发展中国家工业化、城市化进程中经济政策的城市偏向，扭曲了资源配置，使经济、社会出现极度不平衡的增长，导致城乡差距逐步拉大。而农村社会保障制度不但得不到完善，反而倒退，城乡收入差距进一步扩大。随着城市化和工业化的进一步发展，城乡收入差距进一步扩大，农村消费水平进一步下降，严重制约国民经济的进一步发展，影响社会稳定和社会主义和谐社会的构建。因此，为了增加消费，提高社会居民的有效需求，促进国民经济的进一步发展，必须构建农村社会保障制度，满足农民的基本生活需要。

　　二、新中国成立以来经济增长对我国农村社会保障制度变迁的影响

　　随着我国经济增长、城市化进程的不同阶段，我国农村社会保障制度发生了五次变迁。

　　(一)农村社会救助型保障制度的构建
　　1949年中华人民共和国成立，我国经济落后，城市化水平低，因此，这一时期国家的主要任务是加快经济发展，制定“赶超发展战略”，选择优先发展工业，特别是重工业的优先发展战略，社会保障制度建设的重点是建设城镇社会保障制度，在农村主要是构建社会救助型农村保障制度。l951年颁布《劳动保险条例》，标志着我国开始构建城镇社会保障制度，“但由于当时生产力发展水平较低、国家财力有限”，占人口总数90％以上的农民没有被纳入保障之列。在农村，国家主要采取“依靠群众，依靠集体生产自救为主，辅之以国家必要的救济”的集体保障制度。从1949年到1978年，国家在农村建立敬老院、合作医疗、农村“五保”供养制度等低水平的的社会保障制度。特别是农村合作医疗制度中比较好地满足农民基本医疗保健要求的农村卫生保健制度得到了较好的发展和普及，并且形成了特色。这段时期农村社会保障制度是以农村集体经济为主要依托的，其保障水平较低，保障范围狭窄。

　　三、构建与我国经济增长水平相适应的农村社会保障制度

　　农村社会保障制度的变迁与经济增长紧密相关，完善我国农村社会保障制度，必须与我国经济增长水平相适应。根据我国的经济增长水平，构建和完善我国农村社会保障制度必须做好以下工作。

　　1．构建与经济社会发展相适应的统筹城乡社会保障制度体系。现阶段，我国已进入到城乡统筹发展阶段。统筹城乡发展，统筹城乡社会保障制度，就是要把城市与农村有机地联系在一起，同步推进城乡统筹的社会保障制度。与城乡二元结构相适应的体制机制显然无法保障城乡统筹的社会保障制度的实现。因此，不管是主观上还是客观上都要求建立一套完整的、与统筹城乡发展相适应的体制机制，从制度层面来规范、约束、引导城乡社会保障制度的行为，大力发展农村社会保障事业，提高农村社会保障水平，缩小与城市社会保障水平的差距。

　　2．加快经济发展，为提高农村社会保障水平提供资金。提高农村医疗、养老和最低生活保障制度，必然需要大量资金。资金来源是社会保障的核心内容，也是农村社会保障中的一个重要问题。农村保障资金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方。从现阶段看，三方的投资水平都比较低，如我国政府财政支出用于社会保障的比例与其它国家相比是较低的。目前，中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，美国为33％，加拿大为39％，日本为37％，我国只10％左右。而这10％的投入也是绝大部分投入到城镇社会保障。地方财政收入特别是西部地区地方财政收入用于农村社会保障的支出更少。农民收入有限，很难满足农村社会保障制度的需求。因此，只有加快经济发展速度，才能增加国家财政收入，增加地方财政收入，增加农民收入，增加农村社会保障资金，提高农村社会保障水平。

　　3．根据我国经济发展水平构建合理的农村社会保障投资体制。应根据我国的经济发展水平和农村社会保障的需要，构建多渠道筹集社会保障基金的机制，为农村社会保障制度的改革提供保证。合理确定国家财政、地方财政和参保农民本人的投资比例，增加政府对农村社会保障资金的投入。同时，应大力发展农村经济，增加农民收入。鼓励农民进行社会保障投资，建立农民个人账户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下。鼓励农民积极参加各种商业保险，如商业性养老保险、医疗保险。大力发展地方经济，增加地方财政收入，合理安排农村社会保障投资资金。大力发展农村集体经济，强化农村集体对保障资金的投入，采取政府积极引导和自愿相结合的原则，在一定范围内推行农村养老保险和养老储蓄。

　　4．构建与我国经济增长相适应的社会保障制度。2009年，我国经济增长比较快，经济实力增强，有一定能力构建农村社会保障制度，但还没有足够的实力满足农村社会保障制度的需求，因此，应根据我国的经济发展水平，构建我国农村社会保障制度。第一，完善最低生活保障制度，实现农村贫困人口应保尽保的目标。农村最低生活保障制度是对农村贫困人口基本生活的一种制度化保障，国家必须保障他们的生存权。

　　目前，农村的贫困人口很多，如果加上低收入群体，其总量更大，国家应该对目前在农村地区实行的特困户救助、“五保户”供养、口粮救济等制度进行整合，建立覆盖全国农村的统一的农村最低生活保障制度，逐步提高农村最低生活保障水平。第二，构建新型农村合作医疗制度。积极引导农民参与新型农村合作医疗制度的创新，合理安排农村合作医疗制度，完善农村合作医疗的民主管理和社会监督制度，充分体现其“合作”特色，规范农民的缴费制度。此外，应整合新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度，简化农村医疗保障制度设计，降低制度运行成本，提高运行效率。具体可考虑将农村合作医疗补助资金和农村医疗救助补助资金合并为农民医疗保障补助资金，与农民个人缴费一起建立农民医疗保障基金，统一管理和使用，简化农民合作医疗费用的报销制度。第三，逐步建立和完善农村社会养老保险制度。从目前我国经济发展水平的实际出发，农村养老保障仍应以家庭为主，同社区(乡村)保障、国家救济、计划生育奖励扶助等制度相结合。这是因为，目前在我国经济实力还不具备大规模推行农村养老保险制度。只能在一些条件好的东部富裕型农村地区开展，在中西部地区只能建立较低层次的社会养老保险制度。