非税收入发展现状：近几年，随着江苏省经济社会的快速发展，政府非税收入增长很快，2004年总额为 328.24亿元，到2007年已经达到1155.73亿元，年平均递增52.13%；非税收入占财政收入的比重也逐年提高，非税收入占一般预算探索财政非税收入监管立法的新思路王舒晴 上海财经大学公共管理学院收入比重2004年为33.48%，到2007年已经上升到51.64%，年平均递增6个百分点。非税收入已成为江苏省地方政府的一项重要财力，在支持地方经济建设，促进社会各项事业发展等方面，发挥着重要作用。见下表：非税收入监管存在的问题虽然目前江苏省政府非税收入的总量占财政收入的比重已越来越大，但财政对非税收入的管理和监督还没有相关的法律和法规可依，非税收入征收主体和客体之间权利义务关系不够明确。非税收入征收主体不明确，分散征收、多头征收。各级政府的各有关行政管理部门，只要有收费职能和收费项目，都是征收主体。每一级政府，都存在几十个非税收入征收主体。征收主体行为，因部门而异。因部门职能不同，征收方式也有所不相同，给政府财政监管带来了极大的困难。非税收入项目不统一。据财政部2006 年在全国部分地区进行不完全统计，目前我国行政事业性收费项目有314项，政府性基金有44项。

    据江苏省财政年报统计，目前江苏省行政事业性收费项目有37类，政府性基金有41项。许多非税收入项目口径交叉，在项目定性和分类上，政府很难明确分类和定性，财政与执收单位意见也不一。征收成本过高，“收费养人”现象非常突出。各征收部门每年为了完成各自的征收任务，都要投入大量的人、财、物，抓非税收入的征收管理，配备专门人员负责征收，从而增加了政府非税收入的总体征收成本。非税收入的征收行为不规范。由于非税收入执收执罚部门多、环节多、项目多，标准不一。导致部分征收单位征收行为不规范，有的擅自设立收费项目，提高收费标准，扩大收费范围，有的搭车收费，收取的资金不及时缴入国库，设置收入过渡户，还有一些收费人员随意使用自由裁量权，该收的不收或少收，不该收的乱收乱罚，甚至造成了一些腐败行为的发生。非税收入资金管理不到位。一是非税收入征收使用票据种类繁多，目前已达60多种，财政管理方式滞后，至今仍采用手工发放、缴验和销毁的方式。二是非税收入“收支两条线”的改革尚未完全到位，非税收入是国家财政性资金的性质没有真正体现出来，收入和支出没有与部门或单位的利益真正脱钩。非税收入的掌控权、使用权仍然在部门或单位，收得多、罚得多，部门或单位也就用得多。

    三是财政还没有将部门或单位征收的非税收入真正纳入财政综合预算的编制范围，实行“非税收入全额上缴、支出统筹安排”的机制。财政监管机制不够健全。由于非税收入分散在政府各职能部门征收，因而财政监管缺乏统一的、完整的法律规范，对非税收入征收管理中出现的违规行为缺乏强有力的法律监管约束。这一切不仅导致非税收入征收混乱，而且也削弱了财政监管职能和政府的调控能力。江苏省非税收入监管立法的思路鉴于上述存在问题，笔者认为，江苏省必须迅速制定，确保非税收入在依法筹集的基础上，实行依法管理，以解决目前政府非税收入管理无法可依、无章可循的状况，规范非税收入的征管行为。目前可以从以下几个方面，探索江苏省非税收入财政监管立法的新思路，寻求非税收入监管的新途径：明确征管主体，强化非税收入征收管理。彻底改变长期以来形成的非税收入 “谁收谁用”的传统做法，把非税收入视同税收，建立和税收一样严格的管理制度。将非税收入从立项、标准、征收、减免程序、上下级资金分成、财政部门在非税收入管理工作中的职能以及支出使用等管理办法，以法律法规的形式固定下来，明确财政部门是政府非税收入的主管部门，负责政府非税收入项目、票据、征收、资金收缴管理与监督检查。

    用地方法规形式来明确征收主体的法律地位和权利义务关系，用法规来规范征收、管理各环节的行为。科学界定非税收入征管范围，使非税收入项目法定化。根据市场经济和税费改革的要求，全面清理政府性基金和行政事业性收费项目，深化改革和科学界定，把非税收入控制在合理的征管范围和适当的额度之内。将部分具有准税收性质的行政事业性收费、政府性基金项目改为税收项目，实行依法征税；将部分阻碍市场经济发展的不合法、不合理收费予以取消；将那些体现政府职责和政府行为的必不可少的收费予以保留，作为非税收入进行征管。成立集中的非税收入征收管理机构，降低征收成本。设立非税收入征收专职机构，向社会公开征收程序，公布各种非税收入征收项目、标准、依据等政策，合理布设缴款网点和代理银行，实行公开征收、集中缴款。这样就减少了政府各部门在非税收入征收过程中人、财、物等方面的成本费用开支，从而降低行政运行成本。

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