论文关键词：医改 新财务会计制度 乡镇卫生院
随着医药卫生体制改革不断深入，乡镇卫生院在医疗卫生服务体系中的作用也越来越重要。其担负着在广大农村地区公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗服务及对村卫生室的业务管理和技术指导等责任。是农村三级医疗卫生服务体系的枢纽。推动乡镇卫生院的综合改革，全面实施基本药物制度，保障乡镇卫生院的正常运行，是实现医改目标的关键措施之一。为此，国务院办公厅颁布了《建立和规范政府办基本医疗卫生机构基本药物采购机制的指导意见》、《关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》，财政部与卫生部专门制定了《基层医疗卫生机构财务制度》、《基层医疗卫生机构会计制度》，卫生部等5部门制定了《乡镇卫生院管理办法（试行）》，对基层医疗卫生机构补偿机制、财务管理、经济核算提出了明确要求。笔者通过对新制度实施前后乡镇卫生院财务管理、会计核算、运行情况等进行比较，探讨多项新制度的实施对乡镇卫生院运行，对医改目标的实现的影响，分析现阶段乡镇卫生院正常运转所面临的问题。
一、推行新制度，促进乡镇卫生院改变运转模式
1.建立补偿机制，改变收入结构，转变经营运转模式、促进服务，体现公益性。乡镇卫生院是具有福利性质的社会公益性事业单位，不以盈利为目的，但这并不等于说不谈补偿。新制度实施前财政投入严重不足，主要依靠医疗、药品收入来实现运转，由于乡镇卫生院的医疗手段相对较少、技术措施相对落后，形成了“以药养医”、“以医养防”的状况，为了生存和发展，形成了以扩大医疗业务收入为目的的经营运转思维。乡镇卫生院在医疗活动中，逐利性医疗行为普遍存在，造成过度医疗、盲目医疗现象。新制度实施后，从根本上解决了这一问题。（1）实施基本药物制度后，乡镇卫生院药品销售实现了零利润，作为替代，财政进行药差补助，药品价格及销售量均大幅降低，医疗业务收入占总收入的比重下降明显。由于有稳定的财政补助保障，生存问题可望解决，且不合理医疗行为已变得无利可图，乡镇卫生院开展“小马拉大车”似的大型手术、疑难重症救治、大处方、不合理检查等等趋利性动机已不复存在，转而开展基本医疗，切实提高医疗服务质量，提升医疗服务水平、增强医疗服务手段、延伸医疗服务内容，根据自身实际和业务发展需要，稳妥地开展医疗服务，最大限度地保障医疗安全，获得合理的业务收入。（2）实施基本公共卫生服务项目, 财政予以补助，促进了基层医疗资源的合理配置。从事公共卫生服务成为乡镇卫生院主要任务之一，由于财政按服务项目及工作质量进行补助，防保工作经费有了保障，工作有了积极性，只要按质按量完成指定的公共卫生项目便可取得相应的财政补助。乡镇卫生院重新配备人力、物力，加强防保工作，切实做好公共卫生服务，将形成医防并重的运营模式。（3）会计核算体现公益性。新会计制度增设了公共卫生支出科目，公共卫生服务支出核算具体，各项支出均能明确地对应分类核算，清晰地反映了公共卫生服务支出费用构成，为全面计量乡镇卫生院的公共卫生等公益性支出提供了依据，也为建立建全公共卫生服务补偿制度提供了基础资料。
2.细化预算核算指标，强化预算约束，促使乡镇卫生院加强预算监管，确保财政资金使用透明。新财务制度明确规定对乡镇卫生院实行“核定任务、核定收支、绩效考核补助、超支不补、结余按规定使用”的预算管理办法。加大对财政资金投入，明确使用考核办法，细化预算核算指标。对基本补助、项目补助收支分别进行核算，单独计算结余数，为财政资金使用效果评价提供依据，确保财政资金使用规范透明。（1）强化预算约束与管理。根据其功能，核定任务、收支，将所有收支全部纳入预算管理，维护预算的完整性、严肃性，杜绝随意调整项目支出等问题，促进乡镇卫生院规范运营。（2）在明确预算管理原则的基础上，强化预算执行。新制度对预算、决算编制、审批、调整、执行程序及执行环节所遵循的方法、原则、程序等作出了详细规定，并明确了主管部门、财政部门以及乡镇卫生院等主体在预算管理各环节中的职责。（3）财政补助明细表设计科学，信息丰富。对财政资金进行全面反映，准确反映财政资金对公共卫生、基建等的投入、使用情况，依据支出用途进行分类披露，体现政府对基本建设和设备购置足额安排的补偿机制。将政府承担的基本建设和设备购置支出单独反映，并将财政资金与非财政资金形成的公共卫生服务支出区分出来，在会计核算流程中清晰反映了各种补偿渠道的资金流程。完整反映财政资金消耗、结余情况。便于对财政资金的使用考核，同时能够反映乡镇卫生院自有资金用于公共卫生服务的情况，肯定了乡镇卫生院的社会贡献。（4）明确人员等各项经费的构成。按内容进行预算管理，并严格执行，切实解决了乡镇卫生院经费支出的随意性。
3.简化核算程序，强化会计核算与监督制度，加强管理，规范资产购置与使用，防范财务风险。（1）明确建立财政对设备购置、村卫生室建设等经费投入机制。乡镇卫生院简化核算，不进行以权责发生制为基础的成本核算，无需计提固定资产折旧或提取修购基金。（2）严格禁止对外投资，控制大型设备购置。明确财政对设备购置、村卫生室建设等经费投入制度，规定不得举债建设，不得发生融资租赁行为。控制财务风险，维护公共医疗卫生的公益性。（3）建立“统一领导、集中管理”的财务管理体制，并推行财务集中核算及委托代理记账制度。强化财务会计核算，加强了财务监督，有效保障乡镇卫生院经济活动的规范、透明。（4）把预算和财务管理责任进行落实，并将会计核算与预算制度进行衔接。达到强化财务监管和会计监督、加强乡镇卫生院内部管理、确保资金专款专用、充分发挥资金使用效益的目的。
4.完善业绩考核评价体系，实施绩效工资，设立奖励基金，建立激励机制。（1）制定考核方法，确保资金使用效益最大化。随着财政投入的增加，如何评价财政资金支出效果尤其重要，新制度将财政资金的组织管理、资金分配、能力建设、人员培训、项目执行及实施效果、督导考核等情况全方位纳入考核体系，并通过量化积分等方式进行财政资金支出及其产出的绩效评价，提高财政资金使用效益。（2）全面细化考核内容，量化考核指标。考核内容除了实施的公共卫生服务项目数量外，更重视过程性指标，讲求科学性，重视质量，强调服务对象满意度。保证支出和产出结果之间紧密的对应关系。（3）建立制度，确保资金合理、适当、高效使用。考核是确定乡镇卫生院使用政府投入的资金是否适当的重要办法，但并不单纯靠考核来保证，新制度还通过制度设计来完成这一目标。新制度明确了公共卫生服务等资金的使用范围、对象、支出渠道、支付方式以及会计核算流程、账务处理方法等，有利于乡镇卫生院对照执行，规范使用。（4）在专用基金中设置奖励基金，提高医务人员的积极性。执行核定收支等预算管理方式的乡镇卫生院，在年度终了对核定任务完成情况进行绩效考核合格后，可按照业务收支结余的一定比例提取奖励基金，结合绩效工资的实施用于职工绩效考核奖励，完善激励约束机制，促使医务人员更好地参与医改、服务医改。
5.优化内部组织架构，完善乡镇卫生院内部控制制度。（1）完善治理结构。依据主管部门的授权范围制定管理层议事规则，明确院委会、工会等机构在决策、执行、监督等方面的职责权限，形成制衡机制。对“三重一大”事项，坚持集体决策和申报审批制度。（2）完善管理责任制度，细化各部门职能，岗位职责。优化业务流程，对医疗、公共卫生服务等业务的流程设计一方面要有利于管理效能提升，另一方面要保证量、质控制有效。（3）完善业务审批、执行相分离的授权控制制度，特别注意规范不相容职务的授权，加强对员工离岗、临时离岗的交接管理，明确责任。（4）完善业绩考核制度，业绩考核不能满足于经济效益指标，医疗业务还应重视床位使用率、次均医疗费、次均药品费，公共卫生服务业务要强调支出效果等效率指标，社会满意度等质量指标。
二、当前乡镇卫生院运转仍存在的问题
1.乡镇卫生院发展环境有待改善。
（1）乡镇卫生院业务的正常开展需接受多个部门的日常监管，但环保、物价、药监、技术监督、安检、防疫等多个相关职能部门的检查均要收费，其中部分部门没有真正帮助纠正和解决问题，而是以收费为目的。作为非营利性的事业性的机构，规费已成为乡镇卫生院的一项经济负担。
（2）基本医疗市场环境有待规范。乡镇卫生院处于广大基层农村，与非公立医疗机构（主要包括原乡镇卫生院民营化改制、新建等形式建立的非营利性、营利性的民营医疗机构、个体诊所等）共同构建了农村基本医疗、公共卫生服务市场的供方。但是即使是非营利性的民营医疗机构在现阶段也具有强烈的逐利性动机，部分机构通过广告、发放宣传单等形式夸大疗效、欺诈宣传，对介绍患者至其院就医的乡村医生、公立医疗机构临床医生等一切可能接触患者的人群支付一定比例的送诊业务费，甚至动用医托等方式招揽病员，在治疗过程中大处方、滥检查、巧立明目收费，并尽力鼓吹自己的能力、水平，诋毁其他机构。这种不正当竞争行为干扰了正常的医疗秩序，侵害患者利益。笔者曾调查过一所只有25名（其中临床医生6名，专职市场运作人员8名）员工的民营医疗机构，2010年医疗业务额960万元，当年发生广告宣传费120万元、送诊业务费168万元（按患者医疗费总额的20%支付）。 （3）公共卫生服务任务的分配形式有待探讨。公立乡镇卫生院与民营医疗机构均可参与部分公共卫生服务项目。但民营医院有选择权，可以挑肥拣瘦，补助标准高的做，补助低的甚至零补助的不做，医疗业务忙时不做，闲时做。而公立医院往往没得选择。
2.部分服务项目经费不足。国家实施的基本公共卫生项目已经有对应的完善的补偿机制，而一些突发的、偶发的服务项目支出则没有固定的补偿方式，发生支出的额度也常常不能正确预计，经常是做义工。而且基本公共卫生项目补助也不包括公共卫生服务人员工资，从而形成了“以医养防”的现象。
3.部分业务收费标准过低。乡镇卫生院一些依行政指令开展的项目不能依据正常收费标准进行收费。比如某地由人社局组织退休人员每两年一次免费体检，检查项目包括心电图、B超、血常规、尿常规等14个项目,正常收费标准284元，但财政仅支付40元，尚不足以补偿体检过程中消耗的医用材料，更别说人员工资了。这种赔本买卖业务常常发生。
4.各信息系统孤立运行、条块分割，信息孤岛现象严重，增加管理成本及管理难度。目前，以信息化为手段的管理，在乡镇卫生院得到了广泛的应用，各职能管理部门、医疗保险部门也充分运用信息化管理加强了对乡镇卫生院的日常监管。但各信息系统大多独立运行，新农合结算软件、医保结算软件、救助结算软件、离休病人结算软件、药监系统软件、药品招标采购软件等均由不同的职能部门开发、管理，互不兼容。大多数信息均要在不同系统中重复录入，各系统信息也成了信息孤岛，对各系统的维护、升级困难，对本就缺乏信息化人才的乡镇卫生院来说，困难重重。
5.医疗保险报销标准差异，医患沟通难度大。目前，基本医疗保险主要包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。一方面三制度报销标准不一致，差异较大，特别是个人缴费标准与收益不成正比，引发群众不理解，增加医患沟通难度。笔者了解到某地居民原本参加新型农村合作医疗保险，每年每人缴费45元，住院报销比例为70%。2010年，因行政区划调整，所在镇与县城驻地区划合并，社区居民只能参加城镇居民基本医疗保险，每年每人缴费提高到110元，住院报销比例却下降为50%。患者对这种缴费提高、收益率却下降的现象常常不满意，也影响了医患关系；另一方面医保制度不配套，如有些收费项目明文规定由医保统筹金支付或部分支付（如一般诊疗费），但是由于职工医保门诊采用个人账户制度，门诊医疗费均从个人账户中支付，不能享受统筹支付。三大医保制度的差异还表现在财政对不同身份、不同人群的补助标准不一致，不同地区的乡镇卫生院面对不同的人群，乡镇卫生院也面对着不同的政府付费补偿方式及标准，影响了正常的收费补偿机制。
6.基本药物制度有待进一步完善，药品价格形成机制有待进一步商榷。合理落实国家基本药物制度,满足人民群众的基本医疗需求。基本药物制度的实施，从根本上解决了长期以来“以药养医”、“看病贵”的问题，但是一些习惯用药、甚至个别常用药并不在基本药物目录中。另外，虽说大部分药品的价格是下降了，但也有极少数药品，价格比过去加成之后的价格还要高，基本药物的中标价比市场上同品种的批发价还高的现象屡见不鲜。基本药物制度的效果受到影响。
三、实施新制度，完善配套措施，确保乡镇卫生院转换职能的几点建议
1.尽快落实新制度的各项实施细则，对制度中确定由政府投入的部分加快补偿机制的形成、完善。谨慎推行会计集中核算制度，财务集中核算对财务基础薄弱、财务管理人才缺乏的乡镇卫生院加强财务核算与事后监督有着重要的意义，但是对其他乡镇卫生院来说，却可能削弱了乡镇卫生院财务管理、计划、决策及事前、事中监督的能力。而提高乡镇卫生院管理能力，对维持乡镇卫生院的正常运转的作用不可忽视。对财务人员实行委派制，适当提升财务人员在乡镇卫生院中的管理地位，可迅速提升乡镇卫生院财务管理的能力，对乡镇卫生院的发展意义重大。
2.加强对民营医疗机构医疗行为的监管，对其业务范围进行规范，治疗措施进行论证，开拓医疗市场的方式进行监督，净化医疗市场的环境。加强对非营利性民营医疗机构的财务监管，对出资人一方面享受非营利性政策优惠，另一方面却大肆享用业务结余的现象进行打击，消除其趋利性动机，确保“非营利性”名副其实，促使其公益性回归。
3.界定基本医疗的范围及乡镇卫生院在基本医疗服务中的角色、业务要求、工作目标，在此基础上尝试城市医院与乡镇卫生院的集团管理模式。既防止乡镇卫生院截留危、重、疑、难病人，也能防止乡镇卫生院在享受政府补贴、衣食无忧的情况下消极对待医疗业务的开展，将病员推向城市医院，造成“看病难”的问题。建立医院与乡镇卫生院在基本医疗中的双向转诊、分工协作机制。
集团化管理还有利于城市医院通过临床服务、人员培训、技术指导、设备扶持等方式，提高乡镇卫生院医疗水平和服务能力。完善基层医院财务、会计制度，以适应多种形式的乡镇卫生院管理模式也十分重要。
4.改革医疗保险制度，缩小直至统一不同人群的财政补偿标准及险种报销水平，以体现人人享有基本医疗保健的公平性。
现有制度中，新型农村合作医疗财政补贴最高，其次是居民医保，再次是职工医保。最初的设想是按居民支付能力大小确定补偿标准，但实际情况可能更为复杂。
取消门诊账户制度，医疗保险是针对患病居民的保障制度，对未发生医疗费的居民本就不应给予医疗基金补贴，造成不需要的想办法用，于是就出现了医保卡可刷大米等极端现象，而需要的却不够用。
缩小甚至可以统一门诊、住院报销标准（目前除了个人账户制度，门诊报销比例大大低于住院报销比例），只要是基本医疗，不应区分就医形式，现有制度对慢性病患者尤其不公平，促进、鼓励住院治疗，加剧了医疗资源的消耗。在一定程度上助长了看病贵、看病难。
建立统一的信息管理系统，集医疗保险、救助、管理、居民健康信息等于一体，实行居民就诊、约诊、转诊、结算、接受医疗、公共卫生服务一卡通。将居民就诊、接受公共卫生服务与医疗费结算、医保报销、乡镇卫生院公共卫生、基本医疗任务管理、结合起来。一方面可以促使乡镇卫生院规范收费行为，确保医疗费报销数据准确，杜绝套保行为；另一方面可以实时反馈基本医疗、公共卫生服务的开展情况，夯实乡镇卫生院业绩数据，简化考核方式，防范“笔头”服务，保证基本医疗、公共卫生服务质量。
5.加大基本药物制度的宣传力度，使人民群众了解基本药物制度的意义、目的。不能让基本药物成为低档药、差药的代名词，充分发挥基本药物制度的优势。
总之，新制度实施后，给乡镇卫生院的工作带来了机遇，也带来了挑战。乡镇卫生院需要进一步完善内部管理，转变经营管理模式，加强财政资金的预算与监管，以适应新制度的要求，实现医改目标。随着新制度及各项配套政策的实施，笔者坚信，只要紧紧围绕医改目标，在党和政府医改方针的指引下，全体医护人员共同勤奋努力，乡镇卫生院的发展和建设一定会出现一个前所未有的、蓬勃发展的新局面。
