关键词：政行二分；政行协调；历史独创性
在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。德国的斯坦因、布隆赤里，法国的狄克洛克早就对行政与政治的区别作过阐述。特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学建立作为一门独立学科。然而，对于政治与行政二分做出系统的阐释的还是只有古德诺，他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面：
(1)提出了政行二分思想的经典表述，把政行分开的必要性与民治政府、西方文官制度的历史背景结合在一起考虑。古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了：“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。”所以我们可以知道，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。这一表述成为他的政行二分思想的核心理论基础。并且，古德诺认为，政治与行政的分开是必要的。为了证明这一点，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府实际上指的是多党制的政治体制。多党(在美国主要是两党)政治作为一种竞争性的政治，政党依靠竞争性的选举获取掌权机会。把政治与行政分开，既有利于通过竞争性的方式促进公共利益的表达，把冲突限制在政治的领域内，促进民主政治的发展，又便于通过行政集权，促进行政效率的提高。因此政治与行政的分开是符合民治政府发展的需要的。而且政治与行政分开的程度与政府民治的程度是相关的，“政府的民治程度越低，国家意志的执行功能和表达功能的区别也就越小”。其次，政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。古德诺成书的时期正好是西方文官制度的发展时期。行政的发展通过文官制度真正成为了一个相对独立的技术性领域，从而使政治与行政二分的原则得以贯彻。文官制度的发展又为政治与行政二分原则提供了保障，改善了民主与效率难以兼得的局面
(2)扬弃了“三分法”，采取两分的手法使行政机构权利得到扩张。为了进一步阐述政行二分的思想，古德诺对孟德斯鸠的“三分法”做了分析。他认为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的将政府权力三分为立法，行政和司法的观点，是有其存在的理论依据的。“这种把政府的功能分为三种而非两种的分法，可能是由于孟德斯鸠的理论在很大程度上是对英国的制度进行研究的结果。在他著书立说的时期，英国大概是当时文明世界中唯一在政府中把执行机构与司法机构严格分开的国家”。但是，英国的法官是独立的，并不意味着司法功能可以被单独划分为一种功能。因为在法院里，实际上只具有制定法律和执行法律这两种功能，而没有第三种功能。古德诺在理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合。确立了新的权力分立、制衡原则。这一划分明显的特色是行政机构权力的扩张；它不但固守了行政权力的阵地，而且取得了“表达意志”的权力，行政机关甚至获得了除立宪、修宪以外的所有领域内的立法职能。从某种程度上说，这甚至是对1787年宪法的一个否定。从而为其后来所提出的一些具有独特性的行政思想奠定了基础。
(3)批判了“机构分离学说”，指出政治行政的分离在实践中是相对的。如果说古德诺对孟德斯鸠的政府功能三分法的批评还比较委婉的话，那么，他对孟德斯鸠的“政府机构分立说”的批评则是非常直接的。古德诺认为：“这一理论获得的赞同远远超出了它的作者认为适当的范围，现已证明，它的极端形式对任何具体的政治组织都是行不通的。美国的经验无可争议地表明了这一点”。因为，政府在实际的运作中，让一个特定的机关去行使一项特定的功能是不可能的。“被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使”。由此。古德诺明确指出，政治与行政的分立，是功能上的分立，不能把与这两种功能相对应的政府机关也进行分立。“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能”。
(4)指出政治与行政的分离不是重点，重点在与政治与行政的协调。可以说，政治与行政的协调发展理论才是古德诺对政行二分理论所做出的最具有独创性的贡献。古德诺将主要精力放在探讨如何实现政治与行政协调的路径上，在考察美国行政活动运作基础上，他分析了行政有效开展所涉及到的外部环境，建立了一整套该如何实现政治与行政协调发展的理论系统。这里，笔者着重谈一谈古德诺的协调思想中，政治对行政进行适当的控制和他的行政适度集权化的思想的历史继承性与创造性。 ①政治对行政的适当控制的历史创造性。威尔逊认为“行政管理的任务是由政治加以确立的，但政治无法自找麻烦地操纵行政管理机构”。他认为政治仅仅是起着指导和确立行政管理任务的作用。并且在威尔逊的《行政学研究》一书中，主要阐释的是政治与行政的领域上的区别，对于它们二者之间是否需要控制及如何控制并没有做出清楚的阐释。而古德诺却提出，保证政治对行政的控制是达到政治与行政的协调的基础，还提出了政治对行政的控制必须在一定的限度之内进行。他指出“这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间产生上述非常需要的协调为止。但是控制扩展的超出了这一限制，它就会立刻失去了其存在的理由”。“过分扩展这一控制，还会妨碍有效地行使行政功能。因为在实施这种过分扩展的控制的情况下，行政功能的行使就不会致力于执行一种已经表达出来的国家意志，而是为了一个政党或社会阶层的利益，致力于左右国家意志的表达了”。至于，政治应该对行政哪些具体功能施加控制呢?他认为要从区分不同机构的行政功能人手，不同行政功能包括有执行功能、司法功能、准司法功能(如课税、具体规划、选举等)、统计功能和半科学功能(如专利事务管理、地质勘察管理等)。他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政治机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。对于执行性的官员只需要从属于政治，保持政治对行政的控制，他们随政党共进退，其余的行政官员应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。
②行政集权思想的历史创造性。古德诺并不是第一个提出行政集权的人，在他之前，威尔逊曾经就提出这一思想“如果权力是集中在各部门的首脑和部门所属各机关的首脑身上，那它就容易受到监督和接受质询。”但是他并没有对这一思想进行过多的阐释。而古德诺行政集权思想的创造性是从行政权发展的历史出发，论证了“行政适度集权”理论的合理性。他指出：“国家行政体制从其一开始，就包含着行政集权的萌芽”。而在城市中，“为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集权化”。
古德诺是在分析美国分权体系的弊端的基础上提出行政适度集权思想的。美国是将三权分立理论贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家权力作了横向的划分，使立法、行政、司法相互分立、相互牵制，而且还使中央和地方分权，从而大大地降低中央集权化程度。但是它却直接和间接地导致了政治与行政的失调。造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。正如古德诺所说：“任何国家意志的表达，在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。
然而，行政体制的运转可能使真正的实践与理论恰恰相反。国家意志的表达可能委托给国家中央政府的一个机关。但是，如果国家意志的实际执行委托给不受任何有效的国家控制的地方政治共同体的话，这种地方政治共同体会通过运用其执行权力，或者某种真正的非执行性的或修正的权力，改变由代表整个国家的机关表达的国家意志，以便使之适应被认为是地方政治共同体的需要”。古德诺提出，“当国家与地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益，因为它使国家意志的执行即使不是不可能，也是非常困难”。但是，地方共同体又不能完全不受国家的控制，“如果国家(或州)在地方自治政府行政体制中的唯一控制，即立法控制被解除，而又没有提供别的什么控制手段的话，地方政治共同体就会脱离国家(或州)的控制”。于是，中央便会因此而通过加强立法(因为行政权在地方手上)来限制地方权力，保证统一。而一旦地方自治权受到侵害，它便会使用消极的不执行权来对抗。这样造成的结果就是：“美国在保证区分地方与州的意志上相对来说是失败的”。
针对上述问题，古德诺提出，要改变这种状况，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调”。行政适度集权与旧的行政体制势不两立。古德诺指出：政治与行政的分开“一直到旧的美国行政体制被抛弃，而我们的注意力转移到行政集权上时才开始。”而“只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政之间必要的协调”。在抛弃旧体制的基础上，古德诺的民治政府方案就是：“首先，在全国、州和城市集中行政权力”，然后，“承认有那么一种政府功能，就像司法的功能那样，应该是不受政治影响的”，当然在推崇行政集权的同时对与政治生活中的政党的要求就是“政党是一种政治性团体，它必须受到公众的限制和控制”。在这里，我们可以看出行政适度集权才能使政府与行政理顺。行政适度集权是政府与行政走协调的第二条道路。不得不说，古德诺的这一行政集权思想，在美国当时崇尚权力分立的时代，是具有其重大的历史意义的。
