公益物品与公共选择
在过去20年时间里，有关公共领域组织的传统假设遭到了严重挑战。研究公共领域投资和支出决策的经济学家已经看到，设计用来克服市场失败问题的制度本身就有着严重的缺陷。求助于公共领域的解决办法，不一定纠正市场失败。
本文将分析公共服务的基本特色，以及包括私人企业在内的多组织安排在提供公共服务方面的重要角色。公共经济不一定是一个排他性政府垄断经济。它也可以是一个混合经济，在其中私人也参与公共服务提供。这一可能性为克服某些公共领域无效率和为纳税人的税金提供更多的回报提供了重要的前景。
然而，公共经济非常不同于市场经济。决定依靠传统市场机制来从事公共服务提供的私人企业家是注定要失败的。他必须懂得公共经济的逻辑，并学会在这些约束之内寻找其机会。公共服务的私人提供，完全不同于私益物品和服务的私人提供。
为了厘清公共经济的逻辑，我们应该首先认为公益物品的性质不同于私益物品。然后，我们探索公共领域组织的可能性，包括发展类似于市场的安排。这样的安排意味着从产业的角度来看待公共服务，这对于公共行政来说意义非凡。
第一节 公益物品的性质
人们早就认识到物品的性质对人类的福利有所影响。比如亚里士多德就说过：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”。在最近20年里，有大量的文献关注把公益物品或者集体物品与私益物品或者个人物品区别开来。在这里的讨论中，我们将把排他性和使用或者消费的共同性当作区别私益物品和公益物品的两个定义性标准。我们也将考查选择之尺度和程度之基本差异对于公共服务组织的显著影响。最后，还将在有关公益物品经济关系组织所固有的问题方面引申出若干政策意义。
一、排他性
长期以来，排他性都被看作是在市场机制条件下提供的物品和服务的一个必要特征。当物品或者服务的潜在用户能够被排除从而满足零售的界限与条件时，就存在排他性。如果双方同意，那么物品或者服务就以一定的价格供给。这就发生了等价交换。买者获得物品，而卖者则获得特定的价值。
当排他性不可行时，只要有人供给某一物品，任何人都可以从该物品中受益。我们所呼吸的空气是由大自然供给的，因此难以进行排他。大楼的景观，无论被看作是“有益之物”或者是“有害之物”，也为其他人所提供，在通常情况下也无法实现排他。空气、噪声和水污染是“有害之物”，除非付出一定的代价，任何人都不能排除或者避免；反之，当污染水平降低时，也不可能排除某个人，不让其享受这一好处。
二、使用或者消费的共同性
物品或者服务的另外一个属性涉及使用或者消费的共同性。当一个人排除另外一个人使用或者消费时，就不存在消费的共同性。在这种情况下，消费完全是可分的。为一个人所消费的一条面包不能为另外一个人消费：一旦消费其原来的总量就减少了。不具有消费之共同性且排他是可行的物品就是纯粹的私益物品。另外一方面，消费的共同性意味着个人使用或者享用一项物品并不阻止其他人的使用或者享受；尽管它被一个人使用了，其他人依然可以使用，且量不少，质也不变。天气预报就是一个共同消费物品的例子。
任何消费性的物品其量和质几乎都不是完全不可分的。地心吸引力的运用和享受使我们的双脚站在地上，这是完全不可分的例子，但是绝大多数共同消费物品只是部分可分的。在一定的供给界限之内，一个人使用一个物品会部分地减少其他人使用和享受该物品。使用每增加一个单位，都会妨碍特定一群使用者中其他人对该物品的使用。比如，使用者增加会使高速公路变得拥挤，从而耽搁其他人，使其他人不方便。另外一种共同消费的物品消防在力量有限但所面临的需求却很高时也会退化。除非调整其供给以满足新的需求，否则物品就会退化或者受到侵蚀。
消费的排他性和共用性只是程度上的差异，而不存在绝对排他或者彻底共用的东西。消费特征的两个极端，即完全可分和完全不可分，在逻辑上把纯粹的私益物品与纯粹的公益物品区分开来。一个用户的使用部分地减少其他人的使用和享受，这就是部分可分性。我们也可以同样的方式来考虑排他性也是一个程度问题。有城墙的城市能够具有高度的排他性，控制希望进城、在城里居住和与城市做生意的人进入该城市。即使在没有围墙的城市里，辖区的边界也可以作为区别居民与非居民的一种方式，使某些公益物品和服务主要使本地居民共同受益。在这种情况下，存在着较弱的部分排他性。
消费的排他性和共用性是独立的属性。它们都可以分为两类。共用性可以分为高度可分的分别使用和不可分的共同使用。排他性可以分为可排他的和不可排他的。当没有实际上的技术来对一种物品进行打包或者控制潜在的使用者进入时，排他在技术上是不可行的。当排他的成本太高时，排他在经济上是不可行的。可以用一个简单的矩阵来安排这些定义性特质的分类，如表3.1所示，所有物品在逻辑上可分为四类。
表3.1 物品的类型
使用或者消费的共同性
分别使用
共同使用
排他性
可行
私益物品：面包、鞋、汽车、理发、书等 收费物品：剧院、夜总会、电话服务、收费公路、有线电视、电力、图书馆等
不可行 公共池塘资源：地下水、海鱼、地下石油 公益物品：社群的和平与安全、国防、灭蚊、空气污染控制、消防、街道、天气预报、公共电视
市场安排可用于提供私益物品或者收费物品，即排他是可行的物品。就收费物品来说，价格是使用费或者进入费，但物品是共同享用的。就剧院来说，当一个使用者的行为影响其他使用者的享用时，就产生了具体的问题。物品的价值取决于所生产的物品的质量以及其他人使用的方式。
对于公共池塘资源来说，在不能够阻止许多用户使用的意义上具有排他性。但是，为任一用户所使用就会妨碍其他用户来使用一定量的该项物品。比如，就地下水盆地来说，每一个抽取者使用的水不能为每一个其他抽取者所使用。一个渔夫捕获一条鱼或者一吨鱼，其他任何渔夫就不能捕同一条鱼或者同一吨鱼。 然而，没有任何理由排除某些渔夫到该海域捕鱼。一旦从自然供给中抽取出来，对于有机会从中分得水的人来说，水就可以看作是一种总体性的物品；类似地，一旦鱼从海洋中捕捞上来，鱼就可以看作是一种私益物品。水管理的问题是典型的公共池塘资源问题，很可能招致市场失败，而水分配的问题，则是典型的收费物品问题，也很可能存在与垄断供给相关的市场缺陷。
政府机构提供的范围广泛的服务可能包括所有不同类型的物品和服务。根据过剩商品项目向在校孩子提供的食品是纯粹私益物品的例子。然而，大多数政府服务属于公益物品、收费物品和公共池塘资源。比如，这些变化对于开发用户收费机制来替代税收以及在政府服务活动的运作中引入其他类市场的机制具有显著的意义。在此，我们的讨论更多地着眼于具有公益物品特色的服务，因为在公共经济的运作中，这类服务提出了更为困难的问题。
在探讨不能排他时共同消费的若干意义之前，我们将先考查公益物品和服务的其他两个特色。它们与衡量尺度和选择的程度相关。这些特质对于公共服务的组织和提供有着重要的意义。
三、衡量尺度
既然公益物品难以打包，或者难以衡量，它们也就难以衡量。不能像以蒲式耳量麦、以吨量钢那样进行量化的衡量。诸如水的溶氧量、受害率、交通延误时间这样的量化尺度能够用于衡量共同消费物品的重要特质，但是钢铁厂或者整个钢铁产业能够计算总产量，这些衡量尺度却不可能以同样的方式加总。
公益物品生产方面绩效衡量的任务并不只是简单地计算。绩效衡量取决于用于评估绩效的指标或者代理衡量尺度的估计。通过运用多个指标，即使不可能对产出进行直接的衡量，依然可以开发一些弱的衡量尺度。私益物品更易于衡量、说明，并与成本计算程序和管理控制联系起来。
四、选择的程度
当一种物品具有共同消费、不能排他的特质时，用户一般不能进行选择，并且在是否消费方面也别无选择。在目前的条件下能够得到一定质量的物品或者服务，某个人的偏好不会实质性地影响这类物品的质量。进而言之，个人可能被迫消费对其具有消极影响的共同物品。比如，街道拥挤使本地居民和购物者深感不便，不管愿意不愿意，他们都必须应付交通问题。
表3.2. 公益物品和私益物品
私益物品
公益物品
相对易于衡量量和质
相对难以衡量量和质
只能由一个人消费
同时由许多人共同消费
易于排除未付费的人
难以排除未付费的人
个人一般可选择消费或者不消费
个人一般不能选择消费或者不消费
个人一般可选择物品的种类和质量
个人对于物品的种类和质量几乎没有选择或者完全没有选择
对于物品的付费与需求和消费密切相关
对于物品的付费与消费或者需求没有密切关系
配置决策主要依靠市场机制作出
配置决策主要通过政治程序作出
然而，制度安排的结构对于个人所具有的选择的程度可能有一定的影响。比如，地方居民就本选区街道使用方式提出了抗议，对此代表地方选区的市政委员会成员比普选产生的市政委员会成员更敏感。在凭单制度中，个人运用税金的一部分来从可选择的教育服务商那里获得服务，这使得单个使用者有相当大程度的选择余地。然而，教育在公益物品方面的性质较少，而具有较多的收费物品的性质。在组织公共服务方面，还可能存在着其他形式的地方选择。表3.2总结了与公益物品和私益物品相关的若干关键的特质。
五、组织方面的意蕴
公益物品是共同消费、难以排他的物品，这类物品对于人类组织提出了严重的问题。如果一种公益物品为自然所提供，或者为其他人的努力所提供，每一个人就可自由地利用这一物品，因为他不可能被排除在外而不能使用或者享受该项物品。追求成本最低化的人就有积极性利用任何不用付费或者不用在提供公益物品方面付出相应努力就可以免费得到的物品。只要实施自愿选择的规则，某些人就有积极性“不合作”或者充当“搭便车者”，利用任何可以免费得到的东西。如果某些人在追求不合作策略方面获得了成功，其他人就有积极性仿效。在短期内就可能导致自愿的努力无法提供令人满意水平的公益物品。追求增进自己利益的人会不充分考虑其他人的利益，共同的物品就必然会蜕化。
市场制度无法提供令人满意水平的公益物品和服务。排他是不可行的。因此，要提供许多公益物品和服务，有必要求助于某种形式的集体行动，以制裁手段来控制不合作的问题，并强迫每一个人支付其自己的那一份负担。在小团体中，个人可以成功地利用每一个人的努力，并使用社会性的强制，这样每一个人都可以承担一份负担，来取得共同使用的物品。但是，大团体却较少成功地解决为整个社群的成员所共享的公益物品的供给问题。每一个人都是比较匿名的。在总物品中每一个人的份额很小，不显著。每一个人都可以做不合
并且易不受惩罚。在征税和防止不合作方面利用潜在的强制手段更为重要。亚里士多德说：“凡是属于最多数人的”公共事物“常常是最少受人照顾的事物”，其背后就是这一道理。
组织能够动员对于公共经济的运作来说是必要的强制性的制裁手段。这就是人们为何求助于政府制度的原因。人类社会福利需要许多重要的公益物品，法律和秩序的提供只是其中之一。市场制度不能提供这类物品和服务，因为市场要求排他、交换和自愿的交易。
但是，利用强制性的制裁措施和政府组织并不为公益物品和服务的较优供给提供必要的和充分的条件。强制性的工具可以用于剥夺他人，并使其变差而不是变好。政府制度可以用来使某些人动员多数的支持来剥夺少数的人。当某些人支配一个社会的物品之分配并有害于他人时，政府制度也会变成暴政的工具。
进而言之，衡量公益物品和服务的困难意味着政府官员也有困难监督公共雇员的绩效。私人企业的产出能够以量化单位进行衡量，与私人企业的管理相比，对公共企业的管理控制效果较差。
公民在提供给他们的公共服务的质量方面没有什么选择，他们也会没有积极性来为此做点什么。试图为其得到的服务做点什么，因此而付出的代价很可能超过任何他们自己将会受到的任何实际的收益。结果，人们面临着这样一些情境，在其中预期成本大于预期收益。在这些情况下，行动的理性规则是避免得到净损失的“机会”。
第二节 公共经济的组织
非排他性、共同消费、不可分性和难以直接衡量，以及人们选择程度有限，这一切对于公共经济的组织提出了实质性的问题。鉴于世界是由许多具有这些特色的各种不同的物品和服务构成的，并且这些物品具有许多不同的形式，我们就有必要深入思考什么样的组织模式可以用于解决这些难题，并产生令人相当满意的结果。就如我们能够预期具有这些特色的物品和服务会导致市场缺陷和市场失败，我们也能够预期具有这些特色的特定的物品和服务也能够导致政府运作中的制度缺陷与失败的问题。
而且，没有任何解决方案会自动生效的。市场具有重要的自我规范、自我治理的特色，但是所有的市场体制都依靠非市场的决策安排来确立和维持产权，使契约具有权威性并实施契约，并提供其他共同的设施，如共同的交换媒介、共同的度量衡、道路等，这一切所有市场参与者都是要使用的。
在考查公共经济的组织时，我们将探讨所涉及的大量问题。首先，我们将考查公共经济的若干基本因素。在此，我们说明了一些假设和界限，并界定了集体消费单位和生产单位的功能。需要明确地关注公共经济中消费和生产单位的组织。多个集体消费单位和多个生产单位共同行动，以获得和提供特定类型的物品和服务，这些物品和服务是由一群人共同消费的，这些单位都可以被看作是公共服务产业的要素。
其次，我们将考查公益物品本质上的若干难点，在任何特定的公共服务产业中，这些难点在集体消费单位与生产单位之间的关系上提出了具体的问题。这些问题包括：(1) 融资；(2) 用途的管理；(3)在服务使用者对于生产者来说很重要的地方所进行的协作生产。
第三，我们要考查提高效率、确立公共服务经济产业的自我规范的倾向。规模经济能够在多个单位之间实现。集体消费单位与生产单位之间关系能够具有类市场的特色，即竞争性的压力提高效率。然而，如果在冲突不能通过自愿协议解决的地方，要有效地解决冲突，就必须有冲突解决的机制。
一、某些基本的假设与界限
把个人当作基本的分析单位，假定物品是稀缺的，个人把价值附加在物品和服务上，这是颇有益处的。我们可以设计决策框架，来规范人们相互之间的关系，使其中的机会和约束结构化。然后，我们能够分析当人们选择各种策略以增加其福利时导致的后果。
就如前文所界定的，一种公益物品，是一种共同使用的物品或者服务，其消费难以排他，或者排他的成本昂贵。因此，组织公共经济的困难在于经济关系的消费方面。政府像家庭户那样，首先也可以看作集体性的消费单位。一旦政府组织的集体性消费方面得到了确定，我们就可以转向其生产方面。政府机构和私人企业可以看作是公益物品和服务提供方面的潜在的生产单位。我们也可以用“集体消费单位”和“生产单位”来分别指称这两个方面。一个单一的政府单位的内在结构可以包括两种类型的组织。或者说，一个政府单位作为集体消费单位运作，它可以与另外一个政府机构或者私人企业签订协议，来为其选民生产公共服务。
二、集体性的消费单位
集体消费单位的组织必须避免不合作的问题。必须作出相关的安排，来向受益者征收份钱、税或者费。严格的自愿努力不会令人满意地提供公益物品和服务。征税、收份钱或者强制性地向用户收费，对于避免不合作现象并为共同使用的物品或者服务提供资金是必要的。
某些类型的私人组织有权向其成员收取强制性的份钱。房主们可以根据实际约束条件组织房屋增值协会和公寓房协会，只要房主继续拥有其房子或者公寓，所有购买一个房子中一个组成部分或者在公寓楼中购买公寓的人都需要成为这些协会的会员。房主的房屋增值协会或者公寓房协会的章程授权选任官员代表会员行事，有权征税，用来提供子单元房或者公寓房的居民所使用的共同服务和设施。
在这些情况下得到财产的每一个人都自愿同意根据财产值支付份钱，并受到作为购买契约之组成部分的协会章程条款的约束。所有其他购买者也必须这样做。因为一致同意章程的条款，协会的征税权得到了保障，没有任何单个居民能够不合作，没有人能够不支付相应比例的成本份额就从共同的努力中受益。当得到有效组织时，房主的房屋增值协会和公寓房协会能够提供警察保护服务、娱乐服务、公共工程以及其他有益于所有成员的服务。
在财产权利得到了保障、人民要求得到共同受益服务的地方，处理潜在不合作问题往往要求通过多数投票建立某种形式的治理组织，来取代所有财产所有者或者居民的全体一致同意。可以根据这样的安排来组织各种形式的市政服务公司和公共服务管区。在既有的政府单位里建立一个特别的财产估价或者改善管区，从而为特定居民小区的特别服务融资，这也是一个有效的选择。这些公共机构都根据其章程而拥有政府的专有权来征税，并进行刑事制裁，来实施其规则与条例。
提供私益物品所获得的收入提供了有关对于该项物品之需求的信息，在惩罚威胁之下所得到的税收却不表达对于一项公益物品或者服务的信息。纳税只是表明纳税人宁愿纳税而不愿去蹲监狱。用户对由税收支持的支出所得到的物品之偏好的信息没有一点表达出来。结果，集体消费单位的组织有必要建立替代性的价格机制，来表达需求，并把需求集中为反映个人对于一定质量的公益物品和服务之偏好的集体选择。
一个适当结构的集体消费单位包括其管辖边界内的有关受益人，他们共同分享共同的物品或者服务，而不包括那些不从中受益的人。集体消费单位有权作出操作性的决定，而不要求一致同意：这对于阻止不合作行为来说是必要的。从消费方面来说，它也拥有有限的垄断地位。它也有权威来行使强制性的制裁，但它不必像政府那样满足这一标准，即垄断对整个社会合法使用强力。
特定投票规则，代表模式，以及应用于作出税收、支出和服务水平等方面操作性决策的规则有必要从立宪的视角来考查，在此从特定组织结构选择的角度来考查这些规则的后果。最可能作出关心公民－消费者利益决策的那组规则最好。认为公民是其自身利益的最好判断者。在缺乏市场价格情况下，这类规则提供了表达和集中需求的机制，也提供了把需求转换成有关要生产的服务水平的决策机制。
如果某一组决策规则中每一个人的收益都可望超过成本，成本能够在受益人中公平分配，根据这组规则采取行动，每一个人都有动机来同意这种类型的集体组织，并排除不合作策略，获得共同消费的物品。在这一社群中存在着实质性的一致同意，以采取集体的行动，来取得公益物品或者服务。
三、生产单位
相反，一个生产单位能够综合生产的技术性要素，生产物品和服务，满足集体消费单位的要求。一个适当生产单位的组织要求一位管理者，他能够承担企业家的责任，把生产要素综合起来，组织和监督生产团队的绩效，使其提供适当水平的物品或者服务。
一个集体消费单位可以通过其自己的生产单位提供公益物品或者服务。在这种情况下，集体消费单位和生产单位服务于同一批人。然而，两个单位的构造在实际上可以是分离的。比如，代表集体消费单位的行政首长或者市政委员会可以与生产单位的经理们谈判，以确保公益物品和服务的适当供给和提供。许多地方报纸的新闻摘要里面都充满着这类谈判的内容。它们经常强调生产单位与代表消费者利益的人之间的利益冲突。然而，这是非常普通的组织形式，许多市的警察、消防或者街道维修部门都是如此。
表3.3 集体消费单位与生产单位
集体消费单位
生产单位
一般来说，它是一个表达和综合其选民之需求的政府 可能是一个政府单位、私人的营利性企业、非营利性的机构或者自愿协会
拥有强制性的权力来获得资金以支付公共服务费用，并管理消费模式 综合生产要素并为特定的集体消费单位生产物品
向生产公益物品的生产者付费 >从集体消费单位获得支付以生产公益物品
收集用户意见，并监督生产单位的绩效 向集体消费单位提供有关成本以及生产可能性的信息
集体性的消费单位在组织其自己的生产单位之外还有一个选择，它也可以与私商签约来提供公益物品或者服务。在这种情况下，公共官员把有关公益物品或者服务的质量的决策转换成这些具体内容，向潜在的承包商发包、有关契约安排的界限与条件以及评估绩效的标准。集体消费单位也有必要使用其自己的管理者，它起购买代理人的作用，从潜在的承包商那里得到有关成本和生产可能性的信息，与承包商协商与签约，从用户那里收听对于服务的意见、监督承包商提供服务的绩效。集体消费单位起服务“提供者”或者“安排者”的作用；私人承包商则起“生产者”或者“供给者”的作用。在公共经济中组织消费事务有别于组织生产事务。我们把前者称为提供，把后者称为生产。表3.3总结了集体消费单位和生产单位的一般特性。美国许多市政服务，包括街道清扫、扫雪、固体废物收集和处理、消防和警察保护、工程服务、规划服务、公共工程建设以及许多其他公共服务，都是由私人承包商供给的。
表3.4 获得公共服务的选择
一个政府作为集体消费单位通过如下途径得到意想的公益物品：
(1)经营自己的生产单位
例子：一个城市自己拥有消防或者警察机构
(2)与私人公司签约
例子：一个城市与一个私人企业签约提供扫雪、街道维修或者交通灯保养服务。
(3)确立服务的标准，让每一个消费者选择私商，并购买服务。
例子：一个城市签发许可证提供出租车服务，或者拒绝垃圾收集公司来清扫垃圾
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