农民、农村、农业“三农”问题在近几年成为中国经济社会生活中的大问题，如何解决“三农”问题成为一个大课题。对此，方方面面的研究者对“三农问题”进行了大量的研究与分，持续时间长达十五年以上，而且目前看来，研究队伍还有不断扩大的趋势，研究的领域还在不断地拓展。大体上，从1980年代中期，农村出现“卖粮难”问题以后，中国农业经济学界就开始农村问题的研究，从最早的粮食过剩问题开始，逐渐深入到联产承包责任制，再到国家粮食储备制度、粮食安全基金制度、粮食流通体制改革。这时农村问题的紧迫性还没有被人们所认识。紧接着，1990 年代初期，开发区热对农村耕地大量吞食，出现了耕地减少，土地学界加入进来，促成了基本农田保护制度的建立，并进而开展了对土地征用制度的研究；针对小土地分散经营问题，以及家庭承包责任制下小户农民经营的强烈波动和效益低下，农业学界开展了规模经营与农业产业化问题的研究，并拓展到土地流转问题上。而经济学界和法学界对于土地产权问题研究的开展，发展经济学对农业制度与绩效的研究，农村社会人类学的调查实证，农业史学家对中国农村长期存在的“内卷化”的揭示等，则把农村问题引向更加深入的制度层次。直到近年来，李昌平向共和国总理陈情：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，才把“三农问题”捧到了全国人民面前。于是农村问题的研究更加深入到政治层面，人们进一步向“二元经济与社会制度”发起攻击，要求给农民以国民待遇等等，一时间“三农问题”成为中国的头等大问题。但是，“三农问题”总体上仍然主要是农村土地制度问题，人们对于土地制度的批评还是最多，提出的创新思路也最多。一句话，土地制度是中国农村问题的核心。尤其是当人们认识到解决“三农”问题要解决农民问题，而解决农民问题的出路只能是减少农民，就又把土地制度与城市化联系了起来。也对城市化理论研究提出了新的课题。
　　从以上三个背景，我们不难看出，当中国经济发展“需要”城市化，而城市化的推进又面临制度阻碍，“三农问题”又把农村土地制度和城市化联系在一起的时候，将城市化制度创新与农村土地制度创新结合起来进行研究，就是时代赋予城市理论工作者的崭新命题。如果再考虑到城市化制度研究的理论价值对发展中国家的普适性，选择这个命题的意义就不言而喻了。
　　选择城市化制度创新与农村土地制度创新两个问题的交汇点进行研究，基本的目标，就是试图通过本文的分析，将农村土地制度创新置于城市化制度创新这样一个视角之下，全面阐述新时期城市化的制度结构与创新重点，在此基础上，通过对农村土地制度问题的揭示，指出如何建构有助于推进城市化的农村土地制度的框架。从城市化机制与土地制度的相互结合与促进的角度，为中国城市化的正常发展，也为农村经济的健康发展做出贡献。
　　总之，与其它土地制度研究者的不同之处是，本文是从推进城市化的“立场”或“视点”来研究土地制度创新问题的。而同时，有助于推进城市化的土地制度框架的研究，又回应着城市化制度创新这样一个理论问题。一般而言，城市化在空间上要求农地向建设用地转化；在人口迁移过程上表现为农民向市民转化；在财富的流转上表现为农民家庭财富在农村积累并向城市流转。然而，从乡村发展的角度而言，城市对于农业、农村、农民是一个外部存在，是外源的乡村发展的动力。那么，我们要解决三农问题，走城市化道路，就必须实现城市的正外部性在乡村部分内在化。这里，城市的正外部性，实质就是城市自身发展赋予城市远高于乡村的种种优势，表现在就业、生活、教育、观念、发展机会、技术等多方面，即城市生活的总体福利水平远较乡村生活为高，当然城市也存在较之乡村要差很多的缺点，如污染、拥挤、生活成本高等，这些是城市外部性的另一方面，即负外部性。
　　这里我们讲城市正外部性只能在乡村部分地内在化，是指城市的正外部性不可能全部内在化，而且会永久存在。其原因是城市的文化优势、生活质量优势等不可能全部在乡村产生。而且，城市还是非农就业的主要场所，是新技术与新文化创新的场所，也不能为乡村的发展所替代。说明这一点的目的是想明确两个观念：其一，城市正外部性的长期存在是保持城市对乡村人口产生吸引力的总根源，这种“势差”的存在是城市化的基本动因一，把城市化外部性内在化并不是要消除这种“势差”。其二、对于我们这样一个城市化压力巨大的国家而言，大力发展非农经济尤其是制造业，把中国建设成为“世界工厂”，是必须予以考虑的课题。以上两点是国家宏观层次决策的基本出发点。而微观个体不可能也没有必要考虑。
　　将城市正外部性内在化最普适的途径是增强农民自主城市化的能力把城市的正外部性在农村内在化，也就是使城市的优势或优越性在农村再现，真正的途径有两个：其一，是由农民自己建设城镇，即把城市化变成农村的内源性发展，这就是小城镇发展的问题。不过，小城镇能不能发展起来不是以人的主观意志为转移的。从我国小城镇发展的经验来看，这个问题又转化为乡镇企业发展问题，在我国有大量成功的案例与经验。二十多年来的，真正称得上有增长又有发展的，是东部发达地区的非农业经济，它带动了这些地区城市化的发展。但是，相对于产业发展而言，发达地区把城市正外部性内在化的实践并不能以完美作结论。问题就是小城镇发展问题不能完全转换为乡镇企业发展问题，原因在于集体土地所有制度的影响，乡镇企业是发展了，它的集聚效应却没有充分发挥，小城镇的发展部分落空或发生了扭曲。只要我们看一看这些地区，巨大的建设资金分散地沉淀在基础配套设施较落后的乡村宅基上，以及大量农民兼业化与农业副业化的现象，就可以明白，这些地区错过了多么好的城市化大发展的机会。
　　同时，在全国范围内更多不发达地区，想“克隆”沿海模式而不成功，为此积累了大量经验与教训，这些使人们有理由对于这条道路的普适性提出质疑。不过，这条途径不是我们在此要探讨的主要议题。我们只想在此做一初步的判定：发展乡镇非农业经济、发展小城镇是我国广大乡村把城市化的外部性内在化的重要途径，只是因为以前对农户或者农民个体城市化能力与意愿的忽视，对于企业集聚不能完成的忽视，其发展的效果就大打折扣。那么，这就凸显出第二条途径的普适性与重要性。

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