【摘要】：中国工会在不同的历史阶段，发挥了不同的社会作用，与同期的政府先后形成了相互对抗、相互依附的关系。在当今转型社会中，计划经济时代形成的工会组织与政府之间的依附关系，已经严重影响工会作用的发挥；而职工利益保护和公共行政改革要求重塑工会作为社会团体的独立地位，现行立法也为之提供了可能性。同时，工会组织独立性的塑造也要求其代表和维护职工的合法权益这一基本职能的进一步明确。
【关键词】：工会 政府 社会团体 独立性
问题的缘起：
罢运！罢运！罢运！2008年底重庆市主城区出租汽车的全城罢运，就像被推倒的第一张多米诺骨牌，海南三亚、湖北荆州、甘肃永登、云南大理等地相继也发生出租车罢运事件。可以想见，若系列罢运事件中所暴露出的具有普遍意义的问题得不到妥善解决，类似的“罢工行为”势必将在不同行业和不同地区继续上演，进而使构建和谐劳资关系举步维艰。而在罢运事件中超越事件本身而具有普遍意义的问题之一，就是工会组织在此系列事件中几乎不约而同地缺席和失语，没有主动发挥其作为保障劳动关系和谐的“安全阀”、缓解劳资冲突的“减压器”和避免社会震荡的“调节器”的作用。进而引发了社会各界关于工会组织在职工、企业和政府等几方主体之间的角色和功能的追问和反思。现有相关研究则更多地停留在政治学和社会学层面，侧重于工会的阶级性和群众性分析，鲜有立足于法学层面的探讨，而工会组织在法治语境中的地位和职责的科学界定，对问题的解决无疑更具有现实意义。本文尝试从法社会学的层面，审视工会组织与政府之间的关系，探索中国工会组织发展的应然进路。
一、实然：中国工会与政府关系之历史回溯
对抗：新民主主义革命时期的工会与旧政府。
鸦片战争后，随着外国资本、官僚资本和民族资本企业的兴起，中国产业工人的队伍得以发展壮大，并且为改变自身的生存状态，维护正当利益，自发形成了早期工会组织，就其法律地位而言，直至北洋政府时期的法律都对工会组织及工会运动持否定和抵制态度。但随着中国工人阶级逐渐壮大成为一个独立的阶级、尤其是作为中国工人阶级先锋队的中国共产党的诞生，各地工会组织在工人运动中不断成长。比如，1920年11月21日，我国第一个革命性工会组织—上海机器总会成立，1925年5月1日，中华全国总工会成立……。而中国工会组织法律地位的确立，则始于广州政府国务会议于1922年2月24日通过的《工会条例》，其规定工会组织具有法人地位。此后成立的南京国民政府为了维持社会秩序、协调阶级矛盾，先后在1928年颁布了《工会组织暂行条例》,1929年颁布并于1932年和1947年分别修正了《工会法》,1930年颁布了《工会法实施法》，力图通过法律手段对工会加以调控。
这一阶段的工会组织具有法人地位，在本质上，以维护工人的物质利益与政治权利、解决劳资纠纷、提高工人生活水平为基本任务。但当时社会的基本矛盾，即生产力和生产关系之间的矛盾具体表现为代表先进生产力的工人阶级和代表落后生产关系的国民党政府之间的矛盾，加之中华民族与帝国主义之间的矛盾，赋予了工人阶级特殊的历史使命—求得民族独立和人民解放。所以，这一历史时期的工会组织必须通过阶级斗争这种社会矛盾的最高表现形式来维护工人利益以及民族利益。这也决定了该时期的工会组织与政府之间的关系是对抗性的。事实上，这种对抗关系的极端表现，就是国民党政府在“四·一二”反革命政变之后对工会成员的杀戮和对工会组织的解散。同时，国民党政府亦认识到工会组织在工人心中的地位和作用并非武力所能消灭，而必须借助某种组织形式控制工人运动。因此，在封闭、解散革命工会的同时，国民党政府在各地成立了工会整理委员会，对全国各地原有的各种工会组织进行审查、改组、整理，对未成立以及正在筹备中的工会进行审查、登记，并派员指导其组织，使之成为所谓“合法工会”，以期控制工人运动，满足其统治需要。[1]
总之，在整个新民主主义革命时期，工会组织在法律上具有社会团体属性。但当时工会组织作为社会团体的独立性因为以下原因而被削弱：一方面，相关立法实际上对工会组织法人资格的取得以及工会活动进行了诸多严苛的限制，使得工会组织在法律框架内并不活跃；另一方面，国民党政府在实践中通过各种方式直接或间接控制、干预工会活动，从而几乎架空了工会组织的独立地位。同时，工会组织作为社会团体的独立性又因为以下原因被重视：这一时期的国情和历史任务决定了工会组织与国民党政府之间事实上的阶级对抗关系，使得工会组织更多地体现为“革命团体”性质，而这种性质要求工会组织必须以具备相对于政府的独立性为前提或者为取得这种独立性而斗争。虽然为顺应国内、国际斗争形势需要，这种对抗关系在一定时期走向合作，甚至事实上存在国民党政府“御用工会”，譬如国民党政府于1947年发起的中华民国总工会，但这些并不足以影响我们对工会组织与国民党政府之间的关系作出基本判断—在总体的对抗关系下，工会组织作为社会团体的独立性不足但又吁求强烈。
依附：计划经济时期的工会与新政府。
新民主主义革命胜利初期，我国存在国营经济、私人资本主义经济、农民和手工业者的个体经济、合作社经济、国家与私人合作的国家资本主义经济等多种经济成分，为维护职工权益、稳定劳资关系，中央政府于1950年颁布了《工会法》，明确了工会独立的法律地位。同年颁布的《中华人民共和国社会团体登记暂行办法》将社会团体分为人民群众团体、社会公益团体、文艺团体、学术研究团体、宗教团体、其他合于人民政府法律组成的团体等六大类，并将工会组织归入人民群众团体的范畴。所以，这一时期的工会组织在法律上具有社会团体属性。但究其与政府之间的关系，由于工会组织在实际工作中必须接受党的领导，加之当时党政一体的格局，故该时期的工会组织相对于政府的独立性不足。
同时，我国到1956年底就迅速完成了社会主义改造，确立了社会主义生产关系，资产阶级作为一个阶级已经不存在了，而鉴于工人阶级在革命斗争中的作用和在新中国社会中所处的领导地位，加之“由于在社会主义国家中，工人还需要面对官僚主义，因而工会这一组织形式仍然要保持”（列宁语），工会组织因此而在我国得以继续存在，但其存在仅仅具有政治上的象征意义。因为彼时政治上实行高度集权的政治体制，国家与社会高度一体化，政府包办了一切社会事务，整个民间社会失去了存在和发展的空间，工会组织等具有独立性的社会团体自然无法得到充分发展。经济上实行高度集中的计划经济体制，劳动关系表现为工人隶属于企业、企业隶属于政府“三位一体”的劳动行政关系，职工个人被纳入到行政组织框架之中，而在该框架内，政府、企业、工人三者的根本利益是一致的，几乎没有个人利益可言。所以，工会组织在劳动关系中应有的位置无形中被消解了。
这一阶段的工会组织虽在法律上具有独立地位，但根据1950年《工会法》，这种法律地位较少地体现在国家政治、经济和社会生活中，更多地体现在企业内部的地位上。即使在企业内部，由于职工通过企业直接和政府发生联系，因而工会组织并没有完全成为劳动关系中职工的代表，“往往是以党的工作系统的身份出现的”。[2]最突出的特点是对政府的依附，具体表现为功能和运作方式上的行政化以及组织成员身份、工作方式的“机关化”。此刻工会组织实际上完全隶属于政府，独立性几乎丧失殆尽。
总之，正如有学者指出的，建国后直至改革开放前的中国被称为总体性社会，它的主要特征是国家掌握了社会中绝大部分资源的控制权和配置权，一切资源都要依靠国家才能获得，具有明显的“极强国家、极弱社会”特征，而各种社会团体几乎没有生存与发展的空间和环境。[3]就工会而言，行政权力的触角直接深入社会生产生活的各个领域，将工会组织纳入到国家的政治结构中去，使其成为“政府之内的团体”，依附于政府。易言之，工会组织出现所谓“社团有效性缺失”，[4]其原初的“社会团体”属性被抑制，而“人民团体”的身份被过分强调。更为严重的是，这种状况直至今日尚未得到根本性的改变，当前工会组织在类似本文开始所提及的罢运事件中集体沉默就是这种状况的生动注脚。
二、应然：中国工会与政府关系之理性定位
将社会团体作为一类社会主体研究时，有学者指出了其基本特征：(1）非营利性。每个社会团体多以利他主义和人道主义为自己的意识形态和指导思想，不以营利为目的，是社会团体的本质特征。(2)民间性。社会团体中的各类组织机构、团体在资金来源、功能、人事制度等方面独立于政府体制之外。(3)自治性。指社会团体实行自我管理原则，具有自我管理的规章制度，享有自我管理的充分自主权，不受组织外管理程序的影响。[5]上述三点实际上是社会团体核心特征的具体化，该核心特征就是社会团体相对于政府的独立性。工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织，本质上就是社会团体，因而理应具备社会团体的核心特征—独立性。同时，中国工会组织的独立性需求，过去因为“革命团体”、“人民团体”等政治意义的身份而被遮蔽，在转型社会中又因为以下诸多原因而被重新重视。
（一）劳动者利益保护期待独立的工会组织
历史的车轮转至上世纪70年代末，中国社会开启了改革开放的大幕，随着改革的不断深化，非国有经济成分逐步扩张，国有企业产权制度改革稳步推进，“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度正逐步建立起来，劳动关系主要表现为劳动经济关系，在劳动经济关系中前文提及的计划经济时期职工、企业、政府“三位一体”的利益链条被打破，取而代之的是三足鼎立的利益格局，三者之间势必会出现冲突和矛盾，而职工在劳动关系的各方当事人中处于天然的弱势地位，加之政府从微观的管理中退隐，企业具备了经营自主权。所以，一般情况下，政府已经无权也无力直接解决职工与企业之间具体而微的利益冲突。即使在政府有权管理的领域，还存在政府保护的水平不高，比如政府执行的劳动保护标准往往只是最低标准；政府劳动保护的不作为，比如一些地方政府为了吸引投资而对企业侵害职工权利的行为置若罔闻；政府甚至可能直接侵害劳动者权利，列宁就曾说过“我们现在的国家是这样的：全体组织起来的无产阶级应当保护自己，而我们则应当利用这些工人组织来保护工人免受国家的侵犯……”。为此，我们又想到了作为社会团体的工会，因为工会集体行动的方式有利于增强劳动者在“职工—企业—政府”三方利益博弈中的话语权，进而更有效地保护职工的利益。但这里有一个基础性的前提，即确保“工会的主要任务是维护劳动群众最直接、最切身的利益”（列宁语）。而要发挥工会保障劳动者利益的功能，必须保证其相对于政府和企业的独立性。
（二）公共行政改革要求独立的工会组织
经历了市场和政府的双重失灵，二战后，尤其是20世纪70-80年代以来，一场以重新审视政府与市场关系为起点、以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征、以治理和善治为目标的公共行政改革在全球悄然兴起。这场方兴未艾的改革旨在逐步实现政府与市场的分离，而为了消除政府与市场之间简单的“此消彼长”的“零和关系”，需在政府与市场间形成一个“中介层面”，通过这一“中介层面”，实现政府与市场的互动。[6]这样一来，大量的社会团体应运而生，并且承接了从政府转移出来的部分公共事务，实践表明，“政府履行社会职责的能力是极为有限的，而非营利部门可以发挥巨大的作用……。”[7]因此，社会团体顺理成章地打破了国家对社会公共事务的垄断，“在民主浪潮的推动下，国家行政逐渐向公共行政的方向转变，社会行政作为对国家行政的不足的补正方式被推上了前台。”[8]
随着经济体制改革的深入和政治体制改革的跟进，我国逐步实现了政企分开、政社分开，而对政府退出的领域进行有效管理的需求同样催生了大量的社会团体，“政府的权力已经从单中心的政府走向多中心的自主治理”。[9]具体到劳动关系领域，很多方面政府既管不了—专事宏观调控的政府无权直接干预，也管不好—面广、量大、点多的诉求让政府力不从心。因此，政府需要一个“中介层面”，分担调节劳动关系的事务，让其首先对劳动者的诉求进行收集、梳理，提高诉求的合理性和有效性；进而代表劳动者与企业谈判、磋商，尽可能使劳动者的诉求在劳资双方的内部对话中和平地得以满足；经过上述步骤过滤之后，政府可以有更多的精力、更有效地处理那些有限的仍不能满足的诉求。一言以蔽之，这个“中介层面”可以有效防止政府直接卷入劳资冲突。同时，这个“中介层面”还可以对政府调整劳动关系的行为进行监督。当然，这个“中介层面”的前提条件是具备代表性，而工会组织当是符合此条件的不二之选。同时，“中介层面”既然要定位于政府和市场之间，“既不处于从属地位也不处于统治地位”，[10]就必然要求独立于政府和市场，所以工会组织必须具有相对于政府的独立性。
（三）实在法体系中工会组织的独立性
在中国社会逐步走上法治化轨道的今天，讨论工会组织和政府关系时，完全有必要从现行立法角度对工会组织的地位予以考察，审视其在立法上独立性的现状或可能。
随着时代的变迁，1950年《工会法》已经远不能满足新形势的需要，全国人大于1992年颁布了新《工会法》(2001年进行了修改），新《工会法》第14条规定：“中华全国总工会、地方总工会、产业工会具有社会团体法人资格。基层工会组织具备民法通则规定的法人条件的，依法取得社会团体法人资格。”据此，中华全国总工会、地方总工会、产业工会从成立之日起就当然取得社会团体法人资格；基层工会组织只要具备民法通则规定的法人条件，即可取得社会团体法人资格。而《民法通则》第37条规定：“法人应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任。”根据该规定，我们对工会组织进行分析：
其一、我国基层工会组织都是依据新《工会法》成立的，并且在宪法和法律范围内活动。
其二、我国基层工会都拥有自己必要的财产和经费。按新《工会法》和《中国工会章程》，工会经费来源为：会费；建立工会组织的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的2％向工会拨缴的经费；工会所属的企业、事业单位上缴的收入；政府的补助及其他收入。并且《中国工会章程》第38条规定：“工会资产是社会团体资产，中华全国总工会对各级工会的资产拥有终极所有权。根据经费独立原则，建立预算、决算、资产监管和经费审查监督制度。实行‘统一领导、分级管理’的财务体制”。
其三、我国基层工会都有自己的正式名称和组织机构，都不是临时设立的，而是具有永久性、连续性的社会组织。[11]即使所在的企业终止或所在的事业单位、机关被撤销，该工会组织相应撤销；它的经费财产由上级工会处置；会员的会籍可以继续保留。并且新《工会法》第45条规定：“各级人民政府和企业、事业单位、机关应当为工会办公和开展活动，提供必要的设施和活动场所等物质条件。”
其四，绝大多数基层工会组织都能独立承担民事活动中如赔偿经济损失、支付违约金以及其他民事责任。[12]尤其是新《工会法》第49条规定：“工会对违反本法规定侵犯其合法权益的，有权提请人民政府或者有关部门予以处理，或者向人民法院提起诉讼。”这就是工会独立承担民事责任的集中体现。
因此，我国基层工会具备法人的基本条件，经核准登记、取得法人资格后即具备社会团体法人资格。这在司法实践中亦得到认可，最高人民法院在《关于产业工会、基层工会是否具备社团法人资格和工会经费欠交集中户可否冻结划拨问题的批复》中规定：“基层工会只要符合《中华人民共和国民法通则》、《工会法》和《中国工会章程》规定的条件，报上一级工会批准成立，即具有社团法人资格。”
综合上述，我国工会组织具有社会团体法人资格，当然基层工会组织具备社会团体法人资格的前提条件是其依法取得法人资格。同时，《社会团体登记管理条例》第5条规定：“国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉”；新《工会法》第4条规定：工会“依照工会章程独立自主地开展工作”、“国家保护工会的合法权益不受侵犯”；《劳动法》第7条规定：工会“依法独立自主地开展活动”。可见，我国工会组织在法律上是与政府平等的法律主体而非隶属于政府。易言之，在我国实在法体系中，工会组织初步具有社会团体的核心特征—独立性。
在此基础上，我们可以得出中国工会发展的应然进路：工会组织应当并且可以作为一个独立的社会团体法人存在，在劳动关系领域与政府形成相互协作、相互监督的关系，而非政府的附庸。当然，目前中国工会组织作为社会团体的独立性，长期以来被政治性、行政性因素所抑制，在法律上亦需借助对法律文本的逻辑推理而得出，故亟待从理论上予以澄清，并通过立法明确界定工会性质，在工会组织的资金来源、组织建设以及职能定位等方面祛除政治性和行政性色彩，还原其独立社团属性。
三、回归：工会组织“双重维护”职责之修正
古语有云：“不在其位，不谋其政”，意即身份和职责具有一致性。同时，其隐含的一个前提是要科学地界定不同身份的职责。在讨论工会组织相对于政府的独立地位时，有必要厘定其职责边界，倘若其职责界定不科学、不清晰，势必会造成其身份定位上的模糊，进而妨害其独立性的塑造。
纵观我国工会组织的发展历程，在新民主主义革命时期，其基本职责是发动工人采取激烈的阶级斗争的手段推翻“帝国主义、官僚资本主义、封建主义”，进而从根本上维护工人的利益；在新民主主义向社会主义转变的过程中，工会的基本职责在理论和立法实践中都体现为“工会之所以需要，主要是为了代表工人阶级的利益”；在计划经济时代，工会的基本职责被扭曲为“以生产为中心的生产、生活、教育三位一体的工会基本任务”；[13]改革开放以来，工会的基本职责顺时应势几经调整，最终在新《工会法》中确定为“工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”，即所谓“双重维护”。我们不难看出，各历史时期对工会组织的基本职责的界定大相径庭，从一个侧面反映出各时期工会组织身份定位的变动不居。下面依新《工会法》所确定的“双重维护”职责予以简要分析。
新《工会法》第6条第1款规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责”，但该条第2款又要求工会“在维护全国人民总体利益的同时”，“代表和维护职工的合法权益”。首先，从立法学以及法律解释学的角度观之，第1款当是原则性的规定，而第2款则是对第1款的具体化。因此，我们认为第2款才是关于我国工会组织基本职责的规定。其次，从语言学的角度观之，第2款中“在维护全国人民总体利益的同时”实际上是作为一个限制性的前提条件而存在的，即工会只有在维护“全国人民总体利益”的情况下，方可代表和维护“职工的合法权益”。进一步讲，当“全国人民总体利益”与职工个别利益一致时，工会组织可以实现“在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”，此时“双重维护”实至名归；而“全国人民总体利益”虽然与职工个别利益在根本上是一致的，但在一些具体问题上两者不可避免地存在矛盾，此时工会组织显然不可能“兼顾”，而且按照新《工会法》的上述规定，必须首先“维护全国人民总体利益”，结果必然是与之矛盾的职工个别利益得不到维护。换言之，在这种情况下，工会组织并不能代表职工利益。这显然有悖于如前文所述的“工会的主要任务是维护劳动群众最直接、最切身的利益”。故在此情况下，“双重维护”非但名不副实，而且会使工会组织作为独立社会团体身份的正当性受到责难。同时，由于“全国人民总体利益”是一个抽象的概念，缺乏既定的判断主体和判断标准，使得“全国人民总体利益”漫无边际，无法划清其与职工个人利益的边界，这给工会维护职工权益时造成困难和为难心理，并会导致工会工作人员的行为偏差。[14]
笔者认为，维护“全国人民总体利益”是一切国家机关、社会团体和公民的当然义务，但对于不同的主体其要求不同：对于国家机关来说，它是积极的义务，要求较高，申言之，国家机关应当积极实施维护行为；对于社会团体和公民来说，它是消极的义务，要求较低，申言之，社会团体和公民无需积极实施维护行为，只要其行为没有危及“全国人民总体利益”即可。工会组织作为一种社会团体，其代表和维护该团体成员的利益应当是其存在和发展的根本之所在，而强调工会组织积极维护“全国人民总体利益”，这实际上是计划经济时代视工会组织为“人民团体”而非“社会团体”这一认识的遗产。同时，根据“自然公正原则”，政府、企业、工会（代表职工）作为独立的三方利益主体，在利益发生冲突时都不能为自己案件的法官。因此，当“全国人民总体利益”和职工个人利益可能存在矛盾时，也并不能当然地要求作为一方利益主体代表者的工会组织进行自我判断，即使判断的结果是两者存在矛盾并放弃其所代表的职工利益，都有违“自然公正原则”。正确的做法应当是将其代表的职工利益交由特定的主体来判断是否与“全国人民总体利益”相冲突以及是否应当得到支持。
因此，笔者认为，工会组织作为独立的社会团体，维护“全国人民总体利益”是其当然的法律职责，无须在工会法中重复规定。这是为了明确工会组织的基本职责，不至于在理论和实践中造成混乱，通过更好地履行维护职工个人利益的职责，进而从根本上维护好“全国人民总体利益”。
注释：
[1]周楠、徐萌霞、袁祖雷：《南京国民政府初期国民党工会状况分析》，载《湘潮》2008年第2期。
[2]杨冬梅：《工会法律关系刍议》，载《工会理论与实践》2002年第5期。
[3]邓国胜：《中国非政府组织发展的新环境》，载《学会》2004年第2期。
[4]龚咏梅：《联合的艺术：社团组织与政府的关系》，载《社会科学》2002年第2期。
[5]雷兴虎、陈虹：《社会团体的法律规制研究》，载《法商研究》2002年第2期。
[6]黎军：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版，第27-35页。
[7]Druker, Peter F.（1990），Managing the Nonprofit Organization: Practices and Principles, Oxford: ButterworthHeinemann Ltd. P. ix.
[8]牛凯、毕洪海：《论行政的演变及其对行政法的影响》，载《法学家》2000年第3期。
[9]〔美〕文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，三联书店1999年版，第3页。
[10]〔美］希尔曼：《美国是如何治理的》，曹大鹏译，商务印书馆1986版，第191页。
[11]高大慧：《试析工会的社团法人地位》，载《北京市总工会职工大学学报》2002年第3期。
[12]王江松：《新编工会法全书》（上卷），中国物价出版社2001年版，第328页。
[13]李梅：《试析我国工会维护社会职能的调整》，载《工会理论与实践》2003年第1期。
[14]孙德强：《正确处理工会的任务与基本职责的关系》，载《中国劳动关系学院学报》2007年第3期。
