论文摘要 从行政法的角度看，电影审查制度是影片公映许可的行政许可制度。但近些年来，电影审查制度饱受诟病，被认为是阻碍中国电影进一步发展的障碍。本文从法律规范的层次、效力、手段及相对人程序性权利保障、救济性权利保障等方面分析我国电影审查法律规范方面存在的主要问题。

　　论文关键词 电影审查制度 法律规范 权利保障

　　现行电影审查制度作为电影产业法律化过程中建立的一项法律制度，促进了中国电影的发展。从行政法的角度看，电影审查制度是影片公映许可的行政许可制度。它是根据电影的制片单位或发行单位的申请，国家广播电影电视管理的行政机关经过审查相关材料，依法确认其是否符合公开放映某部电影的条件，并决定是否颁发影片公映许可证的一项行政许可制度。但近些年来，电影审查制度饱受诟病，被认为是阻碍中国电影进一步发展的障碍，改革审查制度的呼声日益高涨。因此，从行政许可的角度来分析现行电影审查制度，有助于我们准确地认识这项法律制度所存在的问题。我国电影审查法律规范方面存在的主要问题表现在以下几个方面。

　　一、法律规范层次和效力较低

　　虽然电影行业已经进入法制化的轨道，但其立法还是处于比较滞后的阶段。电影产业的法律制度包括电影审查制、电影业准入制、电影配额制等等，均散见于各种行政法规、部门规章和其他规范性文件之中，缺乏一部由全国人大或人大委员会制定的基本法律对上述制度予以规范。从2004年开始，业界人士就不断呼吁制定规范整个电影行业的《电影促进法》，国家广电总局的领导也不时作以表态。但直到今天，该部法律的出台似乎仍是遥遥无期。
　　现有的电影审查法律规范体系主要由行政法规、部门规章和若干规范性文件构成，包括行政法规《电影管理条例》，部门规章《电影剧本（梗概）备案、电影片管理规定》、《中外合作摄制电影片管理规定》、《广播电影电视行政复议办法》、《国家广播电影电视总局行政许可实施检查监督暂行办法》等等。另外，还存在大量规范性文件包括《电影剧本（梗概）备案须知》、《电影故事片（胶片、数字）送审须知》等等，但这些规范性文件并非法律渊源，不属于电影审查法律规范体系。2002年2月1日施行的《电影管理条例》是我国目前电影行业中层次最高的一部法律规范。该行政法规共八章68条规定，规定了电影行业中“电影制片”、“电影进口出口”、“电影审查”、“电影发行和放映”、“电影事业的保障”、“罚则”等问题。以这样一部行政法规肩负起整个国家的电影产业的重任，显然已是力不从心。

　　二、法律规范手段单一

　　权利和义务是法律规范的核心内容，一个标准之所以被称为法律规范，就在于它课以人们义务的同时授予人们一定的权利，告诉人们怎么样的主张和行为是正当的，合法的，会受到法律的保护；没有无义务的权利，也没有无权利的义务，权利人在一定条件下要承担义务，义务人在一定条件下要享受权利。
　　现行电影审查制度带有比较浓厚的计划经济色彩，立法者在制定法律规范时仍然秉持着运用行政权力对电影严加管束、控制的立法理念。这种理念反映在法律文本上，就是对行政相对人课以各种积极和消极的义务，义务性规范与违反义务性规范后应当承担的法律责任构成了电影审查法律规范的主要内容。以《电影管理条例》为例，其中第三章“电影审查”共4条规定，都使用“不得”、“禁止”、“应当”的规范规定了相对人的义务和责任；其中第七章“罚则”共13条，直接和间接与电影审查相关的处罚规范就达5条之多；而该行政法规对电影审查中行政相对人的陈述权、申辩权、救济权、请求赔偿权等权利的规定却未见任何规定。

　　三、相对人程序性权利保障的缺失

　　行政公开是现代民主制度下政府行政的基本要求。行政许可公开，就是要让公民了解情况，具体做法就是在行政许可程序上建立一系列让相对一方当事人“知”制度。为了保证行政许可活动与行政许可结果的公开，各国通常采用表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、公告制度等具体制度来规范行政许可活动。 其中，听证制度是行政许可公开的制度保障的核心。现行电影审查这样的一种公映许可程序对相对人程序性权利保障的不足主要表现为听证程序的缺失。
　　电影审查是一种封闭式的行政许可程序，其过程既没有广义听证也没有狭义听证的程序设计。电影审查委员会观影之后对电影片进行评议，提出的意见越多，说明电影片的问题越多，也就越难通过审查。审查完毕后，电影审查委员作出审查通过、审查不通过、修改或者删减的审查意见。行政相对人在收到审查意见后，再针对不同的审查意见作出回应。从审查申请的提交直到审查结果的作出，整个许可程序中最为关键的审查阶段未能向社会公众、向行政相对人和利益相关方公开。提交审查申请的电影制片方、电影的投资方、电影的主创人员包括演职人员等无法进入到程序当中，就涉及自身重大利益的许可事项，发表意见、表达观点、进行申辩。而且，审查委员会的审查过程也未见有任何文字记录予以公布，供公众浏览和查询。

　　四、相对人救济性权利保障的缺乏

　　一部电影凝结了电影创作者的智慧、心血和激情，背后有着几千万甚至上亿的巨大资金投入，电影能否通过电影审查获得公映许可，决定了主创人员的付出能否得到回报，决定了投资能否避免风险获得盈利的机会。因此当电影审查的行政机关作出了不利于相对人的决定后，应当在事后为其提供相应的救济手段。
　　《电影管理条例》、《电影剧本（梗概）、电影片管理规定》都未能明确规定，在电影审查过程中，如果相对人不服审查决定时，应当通过何种途径、渠道去主张自己的权益，救济自己的权利。《广播电影电视行政复议办法》中也仅仅是笼统地规定行政相对人认为符合法定条件，但行政机关不予颁发公映许可证到可以提起行政复议，但审查中相对人的权利受到侵害的情形并非只此一种。其他的电影审查规范性文件对于相对人救济性权利的保障也是只字未提。
　　需要特别提出的是针对电影公映许可提起的行政复议的困境。根据《行政复议法》的有关规定，对国务院各部门的具体行政行为不服的，应向作出该具体行政行为的国务院各部门申请复议。对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决（行政复议）。如果向国务院申请裁决，则国务院作出的裁决是终局的裁决，对此再不能提起行政诉讼。在这里，行政复议构成行政诉讼和向国务院申请裁决的前置阶段，而且它是二级复议，是我国行政复议一级复议原则的例外情形。如果相对人不服国家广电总局作出的审查决定而提起第一级行政复议，那么复议机关与被申请人二者是重合的，都是国家广电总局，难免会有偏颇之嫌，其公正性可能会受到质疑，违背了“任何人不得做自己案件的法官”的基本法律原则。实行属地审查的省级广电部门是受委托实施行政许可的行政机关，其法律后果应当由委托机关即国家广电总局来承担。因此，如果相对人不服实行属地审查的省级广电部门作出的审查决定，还是应当向以国家广电总局为被申请人国家广电总局提起行政复议，仍然出现了“自己做自己案件的法官”这一情况。