摘 要：基础教育关系到国计民生，而我国的基础教育存在着经费短缺、资源配置效率低、地区间差异大等问题。无论是非排富性教育券还是排富性教育券都无法同时解决这些问题。非排富性教育券不利于公平；排富性教育券则面临着公平和效率的权衡。但如果根据当地具体需要合理利用，教育券也不失为一种良策。
关键词：基础教育 教育券公平 效率
一、我国基础教育的概况
1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实行九年义务教育，这是新中国在政府法律中明确规定义务教育的开端。到目前为止，我国的义务教育已经实施了20年。《义务教育法》第十条规定，国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。而《中华人民共和国义务教育法实施细则》第十七条又规定，实施义务教育的学校可以收取杂费。对经济困难的学生，应当酌情减免杂费。实施细则是对《义务教育法》的修正和补充，也从法律上对学校普遍收取杂费这一事实给予了肯定。
因为各种杂费合计数额较大，导致负担不起或不愿负担这些费用的学生仍然没有办法上学，而不上学也就没有办法享受政府免除的学费。因此，我国义务教育并未实行全面的免费制，而是实行收费制的义务教育。 我国的基础教育财政体制还存在不足，影响着基础教育资源的配置。
（一）教育经费短缺。据教育部不完全统计，截至2000年4月，全国各地教师的拖欠工资总额已达到76.68亿元。由于教育经费不足，一些贫困地区的学校不具备办学的基本条件，存在课桌椅残缺、实验教学仪器不全、教学楼有危房等问题。
（二）教育资源配置效率低。“九五”期间我国财政预算内教育经费对普通高校拨款增幅为155.8%，而对义务教育的拨款增幅仅为98%。在尚未普及义务教育的时候，就急于发展高等教育，这种资源配置是缺乏效率的。
（三）教育资源配置不公平。地区之间的教育经费相差悬殊，2000年，北京、上海普通中学的生均教育经费为4318.08元；而在广西、贵州仅为940.58和670.06元。
一方面我国的教育经费并不充足，另一方面全国又存在贫困家庭，在这种情况下，如何保证政府的教育拨款得到公平有效的利用，如何保证儿童无论贫富都能获得义务教育就成为了亟需解决的问题。一种可能的途径就是教育券。教育券是否能在不增加政府教育经费负担的前提下，提高教育经费的利用效率，改善教学质量，促进公平呢？
二、教育券的概念及种类
教育券的概念最初是由美国著名经济学家弗里德曼提出的。1955年，弗里德曼在《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券理论。教育券( Education Voucher)又称学券（School Voucher），是指政府把原本直接划拨给学校的教育经费折算成一定数额的有价证券发放给每位学生，由家长为子女自由选择学校接受教育；学校用收到的教育券向政府兑换办学经费。
弗里德曼认为教育券赋予学生和家长择校的权利，而且通过择校可以促进学校间的竞争，从而提高教学质量。与此同时，政府并不会增加教育支出，只不过将原先划拨给学校的教育经费以教育券的形式发给学生和家长。弗里德曼主张所有适龄儿童获得同等面额的教育券，自由选择不同收费标准的学校，不足部分由学生家长自己支付。
1970年美国社会学家詹克斯（Jencks）提出补偿性教育券模型，认为教育券应帮助低收入家庭学生克服上学的困难。他倡导教育券应该更多关注教育公平，保证社会弱势群体获得高质量的教育。
詹克斯的补偿性教育券模型认为所有的家庭都应收到基本面值的教育券，低收入家庭还将收到第二张补偿性教育券。詹克斯是想通过对低收入家庭的额外教育补贴，使这些家庭的子女获得更加公平的择校受教育的机会。在提高公共教育资源的配置效率的同时保证弱势群体受教育机会的公平。
皮科克和怀斯曼的收入相关模型。此模型中含有一个收入所得税机制，根据家庭的收入来确定教育券的价值：家庭收入越低，教育券的面值就越高。这一模型既强调市场中教育供给者与需求者的自由选择权，也确保了低收入家庭子女的入学机会，在一定程度上保证了公平。
北京师范大学的冯晓霞教授将教育券分为非排富性教育券和排富性教育券两种。非排富性教育券是给所有适龄儿童等面值的教育券；排富性教育券是给弱势群体以教育券补助。根据这种划分方法，弗里德曼的教育券属于非排富性教育券，而詹克斯以及皮科克和怀斯曼的教育券则属于排富性教育券。
三、各种教育券的利弊
（一）非排富性教育券的利弊
弗里德曼提倡的是非排富性教育券，也就是说，将政府原本划拨给学校的教育款项以教育券的形式发放给学生或家长，无论贫富，对学生和家长发放等额的教育券。由学生或家长来选择学校，将教育券交给自己选择的学校。学校将收到的教育券再上交政府，换回等值的教育经费。由于学生及家长掌握了择校权，教育质量较好的学校就会收到更多的教育券，也会得到更多的教育经费。教育质量较差的学校也会加强管理，努力提高教学质量以吸引更多生源。弗里德曼认为，通过教育券赋予学生和家长择校的权利，有利于从总体上提高学校的教育质量，而政府并不需要增加投入。这一思想至少有两个优点：第一，学生和家长拥有了选择学校的权利。第二，学校的教育质量会得到提高。
按照弗里德曼的设想，非排富性教育券既可用于公立学校，也可用于私立学校。赞同的人认为非排富性教育券有利于促进公平。因为富人和普通人一样地纳税，甚至纳更多的税，而一旦为子女选择私立学校，就无法从政府那里得到自己“应得的”那一部分教育福利。通过实行非排富性教育券，富人就可以和普通人一样享受到政府的教育福利。其实这种说法是站不住脚的。因为在没有实施教育券制度的时候，无论富人还是普通人，所有的人都同样拥有选择的权利：要么享受政府的教育福利，让自己的子女进入公立学校；要么为了追求高质量、有特色的教育而放弃应得的教育福利，让子女进入私立学校。经过权衡之后，一部分人，尤其是富人，认为自己负担得起私立学校的高昂学费，或者认为私立学校物有所值，因此主动放弃了本可以在公立学校享有的教育福利。既然是自己的自由选择，就谈不上失去公平。
非排富性教育券意味着学生无论贫富都将得到政府的教育券，这会导致两种可能：要么增加政府的投入，要么高收入家庭占用普通家庭享有的补贴。在没有发放教育券的时候，大部分家庭的子女都进入公立学校学习，只有少数高收入家庭的孩子进入私立学校学习。政府对公立学校进行补贴，而不对私立学校进行补贴。实施了教育券制度之后，支付给公立学校的补贴转换成教育券的形式支付给了普通学生家长，而同时又增加了以教育券形式支付给高收入家庭的款项。这样就增加了政府的教育支出。在我国教育经费短缺的情况下，必须增加教育支出才能实现这种教育券制度。这是第一种情况。而在第二种情况下，如果政府仍按照原来的教育支出额发放教育券，高收入家庭将会占用原本由普通家庭享有资金的一部分。把有限的教育资金从普通家庭抽出一部分来补贴原本已经高收入的家庭，这不仅是不必要的（因为高收入家庭并不需要补贴也仍然能够负担得起高昂的私立学校学费），而且也不是合理的（劫贫济富）。由于学生无论贫富都得到了等额的教育券，这实际上并没有缓解贫富差异带来的教育机会不均等问题，贫穷家庭的学生反而会因为富人学生参与补贴而得到更少的补贴，从而使他们的形势更加不利。
有一种看法认为这种教育券能够补贴私立学校，有利于提高私人办学的热情。但实际上这一措施只不过补贴了富人，私立学校并未从中获得更多收益。因为各所私立学校的学费虽然不同，每一所私立学校的学费随着时间的变化也可能有所调整，但是在一定时期内，一所私立学校的学费相对是固定的。在实行非排富性教育券制度之前，这笔学费完全由学生家长支付。在实行教育券制度之后，学生家长从政府那里得到一定面值的教育券，自己补充一定的金额，将学费再交给校方，然后由校方到相关部门将教育券兑换成等值的款项。无论是否存在教育券，私立学校从家长那里获得的学费金额没有发生任何变化，只不过是从完全的货币支付转变为部分货币部分教育券支付。校方并没有从教育券制度中获得任何好处，得到补贴的是学生家长。
还有一种看法认为，通过实行非排富性教育券制度，能够使一部分原本负担不起私立学校教育的家庭在教育券的帮助下进入私立学校，享受更好的教育。其实真正能够享受这份福利的人只是少数，大部分人仍然和以前一样，富有家庭的孩子入私立学校，普通家庭的孩子入公立学校。因为教育券补贴的额度并不足以让一些经济条件一般的家庭将孩子送入私立学校。
由此可见，非排富性教育券虽然能够提高资源配置效率，但不利于实现基础教育的公平，反而可能使贫富差距加大。在基础教育阶段，政府应当尽量保障弱势群体得到公平的受教育权利，而非排富性教育券是无法做到这一点的。
詹克斯的教育券模型是给所有家庭发放基本面值的教育券，同时给低收入家庭再发放第二张教育券以保障这些家庭子女的受教育机会。学生和家长依然可以择校，而低收入家庭会得到更多的补贴。和非排富性教育券相比，詹克斯的教育券在提高资源利用效率的同时，也兼顾了公平。
詹克斯的教育券也存在不足。从政府的拨款方面来看，我国目前是地方政府直接拨款给学校作为教育经费。詹克斯提倡给所有家庭发放教育券，进入私立学校就读的高收入家庭也同样可以得到政府资助。低收入家庭会额外再多得一份教育券。如果中产阶级家庭得到的教育券面值和原本不实行教育券时从政府得到的教育补贴等值，那么增加了对高收入家庭和低收入家庭的补贴，就意味着政府的教育经费支出将大大增加。而如果政府的教育经费支出总额保持不变，这部分有限的资金要划拨一部分给高收入家庭（原先这些家庭因为子女在私立学校就读而享受不到政府补贴），还要划拨一部分给低收入家庭，中产阶级的子女得到的教育补贴就必然会减少。这显然不是帕累托改进。
从学生缴纳的学费方面来看，我国目前基础教育是义务教育，即免除学费，但是学校可以向学生收取杂费。采用教育券制度以后，原本发放给学校的教育经费以教育券的形式发放给学生，学校向学生收取教育券作为学费，再用收来的教育券从政府那里换回等额的教育经费。问题是，学校将怎样收取学费呢？是各所学校按照统一的标准向每个学生收取同等的学费？还是教学质量较好的学校收取较高的学费？如果统一学费，那么额外发给低收入家庭的第二张教育券就失去了意义。如果允许质量较好的学校收取较高的学费，那么学费是否会水涨船高，低收入家庭获得的两张教育券能否足以支付较高的学费，这都是未知数。
从学校录取学生的方面来看，我国目前是根据基础教育阶段学生所在的学区来决定学生就读的学校。一旦采用教育券制度，学生和家长拥有了择校权，学区的划分就必将被打破。在这种情况下，学校录取学生有三种可能的方式：第一，根据成绩录取，尽可能录取学习成绩较高的学生；第二，根据家庭经济条件录取，教育质量高的学校学费提高，只有负担得起学费和教育券面额差额的学生方能被录取（假设学校有自己制定学费的权力）；第三，综合学生的成绩和家庭经济条件，只有达到一定分数以上并能缴纳足够学费的学生方可被录取。对于学校来说，单纯按照成绩录取会提高学校的声望，但使本校获得的教育经费受损；单纯提高学费会增加本校的教育经费，但会影响学校的声望。结合学生成绩和家庭经济条件录取也许是更好的办法，但如何在学费和学生成绩之间权衡取舍，也将成为学校面临的问题。
与皮科克和怀斯曼的收入相关模型相比，詹克斯的教育券模型不够灵活。因为低收入家庭的收入状况也存在差异，一概而论地向他们发放等额的补偿性教育券同样不利于实现公平。
皮科克和怀斯曼的收入相关模型根据家庭收入的高低来决定该家庭收到的教育券的面值高低。与弗里德曼的自由市场教育券模型相比，收入相关教育券模型更加关注公平；与詹克斯的补偿性教育券模型相比也更加灵活。不足之处是可能导致家庭产生虚报瞒报收入的动机。
四、长兴县的教育券制度
在我国浙江的长兴县已经实施了教育券制度，其具体实施方法是向在民办学校就读的义务教育阶段新生发放面额为500元的教育券；向在职业学校就读的新生发放面额为300元的教育券。2002年长兴县又将教育券的覆盖面扩展到贫困生，为小学阶段的贫困生提供200元的教育券，为初中阶段的贫困生提供300元的教育券。长兴县实行教育券制度的目的主要有三点：第一，增加对教育私人供给的支持；第二，改变当地职业教育不受重视的局面；第三，补助贫困学生。长兴县根据这三点分别设计了三种教育券，取得了良好的成效。通过对教育私立供给的支持，鼓励了私人投资教育，仅用两年便吸引了3亿元民间资金流入教育领域，使教育经费大大增加。通过对职业教育的扶持，扭转了职业教育和高等教育发展不协调的局面，普通高中和职业高中的招生比例由2000年的1：0.37上升到2002年的1：1，体现了政府的宏观调控作用。通过对贫困学生的补助，促进了教育供给的公平。长兴教育券的事例说明，一项政策是否起能到积极作用取决于是否根据当地的具体问题设计实施。教育券也是这样，需要根据各地自身的发展需要加以调整，正确利用。
五、小结
综上所述，无论是弗里德曼设想的非排富性教育券，还是詹克斯等人提出的排富性教育券，都不能同时解决我国基础教育现存的教育经费严重短缺、教育资源配置效率低和教育资源配置不公平的问题。如果必须在平等和效率之间有所取舍的话，那么在基础教育阶段还是需要更加侧重公平。毕竟，基础教育关系到社会的稳定、国家的富强、民族的希望。总体来说，虽然各种教育券各有利弊，但从公平的角度来看，排富性教育券要优于非排富性教育券，皮科克和怀斯曼的教育券模型要优于詹克斯的教育券模型。我国应当根据具体的需要，灵活使用教育券，扬长避短，使教育券在基础教育阶段发挥积极作用。
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