论文摘要: 社会保障法制化建设对保障基本人权和构建社会主义和谐社会等方面有着重要的意义。目前我国已经确立了社会保障法律体系的框架,但存在着立法滞后、结构二元、内容缺失等方面的问题,确立立法原则,选择立法体例、完善救济途径是加快社会保障法制化建设的重要保证。
随着社会经济的发展,我国社会保障制度经历了从传统国家型向市场经济型的转变,也初步构建起了具有中国特色的社会保障法律体系,但也存在着诸多问题,而这些问题的解决必须依赖于法制化的推动。只有通过法制化,才能确保社会保障主体权利的获得;只有通过法制化,才能使社会保障的各项制度更为公平合理;只有通过法制化,才能使社会保障制度有效地运作。
一、社会保障法制化建设的意义
1.现实基础
从世界范围来看现代意义上的社会保障是现代国家为解除或预防贫困以及某些经济和社会灾害对社会成员造成的威胁,维护人格尊严,通过立法和一系列措施,为社会成员基本生活的安全提供保护。社会保障对政府而言是社会的安全网、稳定器,是解决一定社会问题的一种手段。社会保障法制化建设是通过立法的行为把这种保障功能上升到法律地位,以法律的权威保障人与人之间相互帮助的稳定性和持续性,有利于维护和改善被保障对象的经济生活条件,保护劳动力资源,维护和安定社会秩序和经济秩序,从而维护和巩固社会稳定和国家的长治久安。
我国正处在转型时期,面对着人口老龄化带来的养老、医疗、社会服务等问题,以及就业方式日益多样化、城镇化进程加速给社会保障制度带来的新问题。因此完善社会保障法律,是完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的必然要求。十六届六中全会明确提出,到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十七大再次重申“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活”。随着这一目标的迫近,各种社会保障制度依次建立和铺开,一些问题亦逐渐浮出水面,亟待从立法层面加以破解。
2.法理基础
社会保障权是现代社会中的一项基本人权,已经得到国际社会的普遍认可。1948年《世界人权宣言》明确规定:“所有公民,作为社会成员之一,都享有社会保障权”,第25条第1款规定:“人人有权享受其本人及其家属所需的生活水平,举凡衣、食、住、医疗及必要的社会服务均包括在内,于失业、患病、残疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力丧失时,有权享受保障。”1966年《经济、社会和文化权利公约》第9条规定,本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障,包括社会保险。该公约第2条第1款规定,缔约国应采取步骤以便用一切适当方法逐渐达到公约权利的充分实现。
现代社会保障制度的建立是对公民社会保障权的确认,是为保障社会成员的生存和发展创造条件。因此,国家有责任去建立完善各项社会保障制度,有义务去保证公民社会保障权的逐步实现。2004年十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》第23条规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”,第24条规定“国家尊重和保障人权”。这两条修正案的增加,标志着我国公民社会保障权有了宪法基础。《国家人权行动计划(2009━2010年)》中再次强调,国家将采取积极有效的措施,完善和落实基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度和社会救助制度,提高社会保障水平。
二、我国社会保障法律发展的现状
我国社会保障立法始于20世纪50年代初期,1951年我国颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,建立了计划经济时期的职工社会保险制度。改革开放以来,为了与市场经济秩序相适应,围绕社会保障改革实践立法也随之发展起来。在社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚各领域均出台了相关法规或政策,基本确立了我国社会保障法律体系的框架。
社会保险方面,劳动部出台了《企业职工生育保险试行办法》(1994年),国务院先后颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997年)、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(1998年)、《失业保险条例》(1999年)、《工伤保险条例》(2003年)等。
社会救济方面,先后颁布了《农村五保供养工作条例》(1994年)、《城市居民最低生活保障条例》(1999年)、《城市生活无着落流浪乞讨人员救助管理办法》(2003年)等,其中尤其是《城市居民最低生活保障条例》的颁布,标志着我国城市最低生活保障制度已经进入了一个全新的发展阶段。
社会福利方面,我国目前尚未制定出专门的法律法规,有关的内容只是体现在相关的法律之中,主要有《中华人民共和国义务教育法》(1986年)、《中华人民共和国残疾人保障法》(1990年)、《中华人民共和国未成年人保护法》(1991年)、《中华人民共和国妇女权益保护法》(1992年)、《中华人民共和国老年人权益保障法》(1993年)等。社会优抚方面,主要立法有《中华人民共和国兵役法》(1984年)、《退伍义务兵安置条例》(1987年)、《军人抚恤优待条例》(1988年)等。虽然取得了一定的成绩,但是还存在许多的不足:
1.立法滞后
2004年9月我国政府首次发表了《中国社会保障状况和政策》白皮书,指出中国社会保障体系框架已基本形成,但从总体看社会保障立法进程明显滞后于社会保障实践。一方面,社会保障制度各部分立法不平衡,作为核心的《社会保险法》已经进入立法程序,社会救济、社会福利和社会优抚等方面还没有核心法律出台。另一方面,立法层次低,缺乏权威性。我国没有一部专门用于调整社会保障关系的基本法律,而且有关社会保障的单行法规,几乎都是由国务院或各部委制度的行政法规、部门规章或政策性文件,以及地方性法规。这显然与社会保障法律所要承担的责任和在社会法律体系中的地位不相称,说明我国社会保障立法还刚刚起步。
2.结构二元
城乡二元体制也体现在我国的社会保障立法上。目前我国的社会保险、社会救助等有关规定并不是对每一个公民平等地适用,而是附加了“企业职工”或“城市居民”等前提条件,其结果导致了社会保障的覆盖面小,保障程度差。
世界上发达国家的保障范围都很广泛,而在我国真正能享受到较全面的社会保障的人只是国家机关工作人员、国有企业和城镇集体企业职工,许多三资企业、私营企业、个体经营者和劳动者,特别是占我国人口大多数的农民并没有参加。我国农村社会保障体系很不健全,大部分农村的社会保障停留在社会救济的层面上,主要是五保户、领取部分养老金和优抚救济金者。即使农村以养老、医疗为重点的社会保障也只是在小范围内实施,没有普遍推行。此外,在农村剩余劳动力转移的过程中,一部分农民处于社会保障的“真空地带”。
3.内容缺失
从立法规范看,条文过于粗疏,法律适用困难。社会保障立法沿用了我国以往立法宜粗不宜细的思路,法条简约,对许多问题的规定不十分明确,特别是通常缺乏对制裁的规定,使得社会保障制度实施过程中存在的违法行为得不到有效的打击,公民的社会保障权利受到侵犯得不到司法救济。虽然针对社会保险费征缴困难等问题,我国先后颁布了《社会保险征缴暂行条例》(1999年)、《社会保险基金行政监督办法》(2001年)、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(2001年),但是仍然惊爆了上海“社保基金案”。2006年9月,劳动和社会保障部发出《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》,要求各省(自治区、直辖市)建立健全社会保障监督委员会的工作制度,强化社会保险基金收支管理,禁止违规投资经营。
三、完善我国社会保障法律的建议
2001年3月9日,第九届全国人大四次会议《全国人大常委会工作报告》中对法律部门的划分,将社会法定格在与民商法、经济法并列的地位,将社会法确定为一个法律部门,并将社会法界定为“调整劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律”,这对于我国社会保障法律建设起到推动作用。 1.确立立法原则
(1)普遍性与区别性相结合原则。社会保障权是人人应当享有的一种基本权利,其权利主体具有普遍性的特征,每个人都应普遍地、无例外地得到基本生活保障。目前我国社会经济发展水平与发达国家相比还存在着较大差距,而社会保障的实施需要强大的物质基础,因而普遍性原则的实现仍需要一个逐步的过程。英国著名学者贝弗里奇早在1942年就已经提出了“全面和普遍原则”、“区别对待原则”,并分别指出前者是指社会保障覆盖对象是全体国民,后者则是要求根据不同的社会成员,制定不同的社会保障标准。
(2)公平与效率相结合原则。社会保障的基本方式就是对国民收入的再分配,其主导的原则是追求公平。社会救济、社会优抚和部分社会福利事业主要体现公平,由政府供给和组织,符合条件者可以无偿享受。社会保险与社会保障其他项目相比具有明显的效率体现,这主要表现在大部分项目实行国家、企业、个人三方负担费用,做到既保障职工的基本生活,又与个人缴费多少挂钩,以个人账户形式体现劳动贡献,缴费不同的劳动者在保障水平上的有适当差别,正是效率与公平的结合。
(3)国情特点与国际标准相统一原则。国外的发展经验为我们提供了启示,在立法当中必须考虑到基本国情,对社会保障项目设置不能过多,标准不能过高。保障水平必须与现阶段的经济发展水平相适应,并且随经济发展水平的提高而提高。同时也要考虑到社会保障标准国际化、普遍化的趋势。世界贸易组织要求各成员国有成熟的市场经济体系,而成熟的市场经济体系需要以健全的社会保障体系作为基本条件。1952年国际劳工组织签署的《社会保障最低标准公约》中的社会保障国际标准就为各国普遍认同。
2.选择立法体例
社会保障法律的立法体例主要有两种方式:一种是以德国为代表的分散式立法体例;一种是以美国为代表的综合式立法体例。如德国1883年制定《劳工疾病保险法》,1884年制定《劳工伤害保险法》,1889年制定《残废和老年保险法》,以上三项立法于1911年合并为《帝国保险法》,成为一个完整的保险法规。这种立法体例灵活性大,能够迅速做出反应满足社会的需要,但是由于没有一部总揽全局的基本法,容易造成社会保障各法律之间的矛盾和冲突。1935年,美国的《社会保障法》,是第一个由联邦政府承担义务以解决老年和失业问题为主体的社会保障立法,也是世界上第一部集社会保险、社会福利、社会救济等内容于一身的社会保障立法。这种体例有助于整个法律体系的协调和统一,但也应该看到由于其立法要求过高,只能在条件比较成熟的时候才能采用。
从目前我国实际来看,先立一部社会保障法典,包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等内容广泛而又体系庞大的法律是非常困难的。大法覆盖面太宽,各个方面条件都不同,可采取先立子法,待条件成熟时再立大法。
我国《社会保险法(草案)》已经进入二审,今后再逐步制定《社会救济法》、《社会福利法》、《社会优抚法》等单行法以及相关的配套法如《社保基金法》等,最终形成以社会保障基本法为主干,以社会保障法单行法为具体体现的完整、统一的多层次社会保障法体系。
3.完善救济途径
从社会保障权最终实现的角度来看,司法救济是社会保障权最为有效和最终的保障方式,立法机关在制定法律时应优先考虑司法救济方式,树立“权利依赖救济”的理念,最大程度的保证社会保障权在法律上的实现,并进一步细化,增强法律的可操作性。社会保障法律救济的核心内容,包括宪法诉讼、行政诉讼、民事诉讼三个方面,我国目前没有确立宪法诉讼机制,因此,社会保障权的司法救济机制只包括行政救济和民事救济两方面。
《社会保险法(草案)》第八十八条规定,“用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”,“个人与所在用人单位发生社会保险争议的,可以依法申请仲裁、提起诉讼”。以立法的形式确认了司法救济的途径,与此相适应可以考虑修订《行政诉讼法》,扩大行政诉讼的受案范围。
在第11条第1款第6项仅规定,公民“认为行政机关没有依法发给抚恤金”向人民法院提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围,范围过窄,应将所有行政机关未依法向公民授予社会保障利益的行政行为都纳入行政诉讼的受案范围,使其接受司法审查。
社会的协调发展需要有完善的社会保障法律体系支持。发达国家的经验证明,现代社会保障制度是由国家强制实施的,离不开法律的支持。社会保障法是我国法律体系中的独立法律部门,其重要性毋庸置疑,因此要加快我国社会保障法律建设的进程,有效减少社会保障各项制度在实施过程中的冲突,促进社会和谐发展。
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