《国家中长期教育改革与发展规划纲要 （2010-2020年）》颁布以来，提供学前教育服务在政府公共服务职能中的地位日益凸显。 以往由于职责划分、管理体制、财政投入体制等方面因素制约， 学前教育一度成为政府教育领域公共服务最薄弱的环节之一， 学前教育的公共服务属性无法转化为现实的政策实践。 为改变这种状况，2010年国务院发布了 《关于当前发展学前教育的若干意见》（下文简称 《若干意见 》），提出了发展学前教育的总体构想和政策路径。 2011 年国务院专门召开常务会议决定增加财政投入支持发展学前教育， 中央财政设立了专项资金，首次在国家层面上部署实施学前教育系列重大项目。《若干意见》 确立的学前教育服务的公益性和普惠性 ，需要中央和地方各级政府在履行公共服务职能的实践中实现和维护。 在总体制度设计逐步成型、配套政策不断完善的背景下，研究地方政府学前教育的治理理念、组织机制及制度供给，对于改进我国学前教育公共服务的总体水平具有重要的理论价值和现实意义。

一、地方政府学前教育治理现状及其转型基础

（一）当前学前教育治理的“碎片化”现象分析

由于治理责任不明确、治理理念不清晰，以往我国学前教育公共服务水平受制于地方政府自身的努力程度，学前教育治理结构、过程和结果呈现明显的“碎片化”特征。

首先，政府学前教育公共服务职能不明晰，导致治理结构碎片化特征明显。 由于各级政府间事权划分不明晰、财政责任不匹配以及管理体制不完善 ，各地学前教育管理水平存在较大差异。 有些地方学前教育甚至处于管理不到位、无人管的状态。 调查发现，有一半以上的教育部门没有专门设立的学前教育管理机构； 有 25%的区县学前教育处于既无管理机构也无管理人员的“两无”状态。 各级政府之间、政府各职能部门之间未形成合理的责任分担机制和协同治理机制， 使学前教育服务的公益性受到严重侵蚀。

其次，学前教育服务的制度供给不足，导致治理过程碎片化特征明显。 由于对学前教育的公共服务属性以及服务供给机制认识的局限， 地方政府对学前教育公共服务的制度供给不及时、 部门政策协调性不强， 对于市场、社会参与服务提供的制度安排缺乏系统性。 首先，缺乏公共财政政策支撑，办学条件和质量标准不健全，对学前教育从经费投入、师资配置，到教育机构设立都缺乏足以保障其公益性的标准和规范。 其次，市场、社会参与治理的制度供给不足。由于对市场、社会参与学前教育服务提供缺乏系统的制度安排， 导致不同地区在利用市场与社会力量方面的策略存在较大差别， 一些地方市场和社会参与服务提供的政策空间极为有限， 而有些地方将学前教育公共服务责任完全转嫁给市场和社会。

再次，学前教育服务标准缺失和监督机制缺位，导致治理结果的碎片化特征。 服务对象的覆盖范围和不同对象所能获得的服务质量差异，是判断一项服务是否属于公共服务的主要依据，很多地区学前教育服务水平的主要指标差异悬殊。首先，服务对象之间机会不平等和成本负担差异较大。服务数量短缺和分配不公问题同时存在，部分公众无法获得基本的学前教育公共服务，不同群体获得的服务质量差异较大。 其次，地区之间、城乡之间学前教育服务水平差异较大。学前教育区域发展不平衡、城乡差别较大，普及水平存在巨大悬殊，特别是中、西部农村地区入园率严重偏低， 大大拉低了我国学前教育公共服务的总体水平。

（二）实现地方政府学前教育治理方式转型的认识和行动基础

作为行使国家权力的地域性组织，地方政府直接面对服务对象， 在提供学前教育公共方面具有中央政府不可替代的功能。 改善学前教育服务供给、突破当前治理格局中的“碎片化”状态，需要地方政府确立学前教育治理的认识前提和行动原则。

首先，认可学前教育的公共服务属性和政府提供服务的主导地位，是治理方式转型的认识前提。 学前教育服务面临的服务数量短缺和服务公平性的双重问题， 既有对学前教育公共服务属性认识不足的原因， 也有治理过程中效率目标与公正目标难以协调的原因。 公共服务指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，一国全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务。 按照公共行政通行原则， 基本公共服务即底线公共服务具有非竞争性和非排他性，应由政府免费提供 ，超越底线公共服务的高层次 、多样化的准公共服务可以由政府与市场、社会共同提供。尽管由于政府财政能力限制以及我国公共服务提供的阶段性特点，现阶段学前教育无法像义务教育一样 ，向全体成员提供无差别和普遍享有的服务。 但是，学前教育属于各类非基本教育公共服务中需要优先安排的一个类型。由此而言，《若干意见》 是政府对学前教育的公共服务属性和优先地位的制度性确认， 为各级政府将学前教育摆到履行公共服务职能、 提供教育公共服务的优先地位提供了价值导向和制度依据。

其次，依据区域公共需求探索有效的学前教育服务提供机制，是治理方式转型的行动基础。学前教育的公共服务属性并不是由提供者的属性决定的， 公共服务既可以由政府来提供，也可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式，由私人机构或社会组织来完成。判断服务是否具有公共性的基本标准是， 服务提供者承担的社会功能和公共财政在服务成本中所占的比例。 私人或社会机构提供的学前教育服务，符合特定条件仍然可以获得公共服务属性。 “如果一个社会生产过程中有政府以某种方式的介入，如财政资金、产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务。 ”通常如果政府对服务受益主体提供了财政补贴，这种服务便具有了公共属性。 由于单纯依靠任何一方都无法解决学前教育公共服务提供的全部问题，政府和市场在学前教育服务提供中需要有效合作。合作的界限划分原则是，服务短缺可以通过市场多元化供给机制解决， 公平性则需要通过政府主导实现。因此，各级政府要把学前教育作为公共服务体系的重要组成部分，明确自身对发展学前教育、解决入园难问题的主体责任，并以公共财政投入予以保障。 “通过在国家财政中学前教育占有公平合理的份额、 投资份额在同类群体中的均等、在弱势群体中实施补偿功能，实现学前教育机会均等来体现学前教育的公平性。”中央实施的学前教育四大类7 个重点项目， 重点支持中西部地区和东部困难地区发展农村学前教育， 是以国家财政手段保障学前教育公平性的具体措施。 地方政府对服务提供机制的探索与中央政府形成合力， 共同实现与维护学前教育的公益性和普惠性。

提高学前教育公共服务供给能力，是对地方政府行政理念和政策实践能力的双重挑战。 认识层面要求政府强化自身的公共服务职能， 在实践层面则要求地方政府破解制约学前教育服务提供的一系列政策难题。 以往政策实践中累积的市场和社会参与动力不足，政府和市场、社会合作机制不健全， 以及政府体系自身运行中的碎片化状态等难题， 也是学前教育治理从传统行政管理向公共治理转型所无法回避的， 需要具有较强解释力和适用性的理论予以指导。

二、地方政府学前教育治理的基本路径：整体性治理的视角

作为20 世纪 90 年代中后期始于西方国家的寻求公共部门协调与整合改革运动的产物， 整体性治理（Holistic Governance）吸纳了各种流派治理理论的优势，对于地方政府探索学前教育治理机制具有较强针对性。整体性治理主张以公民需求为导向，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等进行有机协调与整合，为公民提供无缝隙服务。 整体性治理的核心目的在于跨越组织边界， 整合各自独立的资源，实现政府的政策目标。 从战略上它着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合 。 整体性治理继承了治理理论重视公民社会参与的传统， 同时又较好地调和了科层治理、市场治理模式在政府、市场之间各执一端的矛盾， 适应了日益复杂的社会组织形态下处理公共事务的要求，对于地方政府建立有效的治理机制、改善学前教育公共服务有独特借鉴价值。

(一) 促进政府体系内部的整合 ， 增强学前教育服务供给的协调性

如何协调政府体系自身在服务提供过程中的关系，是实现学前教育公共服务治理转型的组织基础。政府体系内部的关系， 包括纵向的政府间关系和横向的政府部门间的关系。整体性治理围绕结果和目标对组织结构进行设计,在不取消部门专业分工前提下实现跨部门合作 。其组织结构包括传统的自上而下的纵向层级结构与横向功能结构以及横向功能结构之间协调发展 。 在纵向政府间关系方面，整体性治理主张合理划分中央和地方公共服务责任，充分赋予地方政府提供公共服务的权限。依据学前教育的服务属性和基础教育管理体制， 中央政府应承担最低标准服务的支出责任，地方政府则可以根据当地发展水平和财力在最低标准基础上给予增加。 中央与地方政府之间的公共服务分担机制不是本研究重点，在此不予赘述。 在横向政府部门间关系方面，首先，整体性治理要求各部门在既有职能分工基础上进行运作的整合，增强履行公共服务职能的协调性。学前教育服务提供涉及教育、发展改革、财政、人力资源等政府组成部门，不论哪一层级政府， 部门之间的横向合作协调对服务供给效率都有制约作用。 各职能部门除了落实法律政策规定的人、财、物投入责任，还要在学前教育治理所需的制度供给中加强合作与协调。 其次，整体性治理主张承担不同管理职能的政府部门应该共享信息、协调政策，形成灵活的调控机制。这就需要建立跨部门的协调机制，加强重大决策和制度设计的合作和及时沟通， 改变学前教育服务提供中政府各职能部门间信息隔断、合作不畅的状况。 总之，政府体系内纵向分工明确、横向有效合作的组织结构和运行机制， 保证政府以整体视野处理学前教育服务提供的现实问题，实现《若干意见》所强调的各级政府对学前教育的统筹。

(二)规范政府与市场 、社会的合作 ，提高学前教育服务供给的整体效率

以往地方政府出于提高公共服务整体效率的考虑，也就私人机构和非营利组织在公共服务中的作用进行了广泛实践，将部分公共服务提供的任务让渡给企业、社会等主体。 但是， 由于过度依赖市场和多元主体竞争的机制，在实现局部提高服务效率目标的同时 ，产生了因使命差异导致的组织间恶性竞争、服务效率加总损耗，最终削弱了整体服务效率。 整体性治理理论将实现与维护公共利益作为行动理念，以公共需求为治理的根本导向，是其与强调把企业过程管理作为重点的新公共管理的重要分野。整体性治理强调的政府在合作组织中的主导作用，不仅需要政府提供市场和社会的参与空间， 确认公共服务供给主体的机构，还要进行过程管理和结果控制 。 这是运用整体性治理理论处理政府与市场、社会在提供学前教育公共服务中相互关系的核心要求。因此，在由学前教育治理各方主体构成的网络结构中， 必须发挥政府的组织权威和动员能力, 将经过优化的政府组织体系作为学前教育治理的结构基础。可以说，政府作为“枢纽”，加强对市场、社会等参与治理主体的整合，是学前教育整体性治理的关键。

(三) 促进服务提供与公共需求的平衡 ， 维护学前教育服务供给的公正性

当前我国一些地方存在的入园难、入园贵现象，既有学前教育总供给与总需求失衡的原因，也有学前教育需求日益多样化的原因。 基于经济增长和物质不断丰富基础上的公共需求日益增长， 对政府提供公共服务的范围和水平呈现不断变动的态势。为此，如何在认识公共需求变化规律基础上提供公共服务， 是政府维护自身合法性的现实选择。其中，服务需求的复杂性以及供给与需求匹配的复杂性是学前教育治理面对的首要课题。 服务需求的复杂性体现在数量的动态变化性和类型、 质量的多样性。供给的复杂性除了直接受制于需求的复杂性，还受制于地方政府的公共服务供给能力差异，因此，治理过程中要对各地的学前教育服务供给能力做差别化对待。 整体性治理认为地方政府应以公共服务功能为基础运作，实现公共服务效率与公平取向的协调。 由于它确立了整体主义的思维方式，并且吸收了社会资本理论、多中心组织理论、组织网络理论等理论的优点，适应于处理公平与效率的价值取向、 整体和分散的组织结构以及集权和分权的政府关系。依据公平、合法、回应等基本价值理念，整体性治理认为， 政府首先应提供能覆盖全体社会成员的最低水准的学前教育服务，同时协调政府、市场、社会各方主体提供学前教育服务的行为， 实现供给与需求的平衡。 政府必须通过相应制度供给引导各方主体维护公共利益，避免单纯应用市场机制导致的对效率的过度追求，使学前教育服务的公正与效率两种基本价值得到协调。

三、地方政府学前教育整体性治理的基本制度供给

作为学前教育公共服务提供的主体，地方政府也是区域性学前教育公共服务制度供给的主体。 由于本身是连接中央治国者的制度供给意愿和微观主体制度需求的重要中介 ，地方政府能够通过符合本地实际的制度供给使国家治理要求与社会公众需求有机连接起来。 在中央政府履行制度设计、财政支持、服务标准制定等职责基础上，各级地方政府应依据自身公共服务职能定位，对学前教育治理机制予以系统设计、供给相应制度，在资源配置标准建立、规划与政策引导 、信息共享平台建设 、监督评估和问责机制建设等方面供给基本制度。

(一) 学前教育公共服务的基本标准建设

基本标准建设是不同主体有序参与学前教育公共服务提供的基本规范，是对学前教育服务进行监管和评估的主要依据，是保障学前教育服务公益性的基础。当前这方面制度供给需要解决的问题包括： 基础性资源配置不足，办园标准缺失，不同群体接受学前教育服务的机会不均等，区域内服务水平不平衡，城乡服务水平差异大等。在基本标准建设过程中，基础性的制度是按照整体性治理要求确定政府的公共财政责任，以及划细分各级政府的支出责任。 《若干意见》在提出学前教育预算单列方面实现了突破， 但与明确政府财政投入占学前教育总成本的比重， 政府财政责任在各级政府间的明晰划分的目标。地方政府在基本标准建设方面的重点任务包括：根据国家基本标准研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准；制定本地区幼儿园办园标准；合理确定本地区学前教育生师比，核定公办幼儿园教职工编制；建立幼儿园保教监测评估标准等。 地方政府推进学前教育基本标准建设的意义和效果在于，明确政府为本区域全体公民提供符合基本标准的公共服务的主体责任， 使公众需要与政府机构职责联系起来， 使公共利益成为政府治理学前教育的核心价值。

( 二 ) 引导市场 、 社会提供学前教育公共服务的制度供给

促进社会、市场力量合法有序地提供服务，是解决学前教育服务供给与需求失衡的重要路径， 这有赖于能否为市场、 社会参与学前教育服务供给相应的规范和制度。这方面制度供给针对的问题包括：社会力量参与服务提供的动力不足，公办、民办学前教育机构地位、待遇不平等，困难群体未得到基本平等的机会等。从现实看这方面制度供给有利于为不同类型教育机构享有平等地位、为不同群体享有接受基本平等的学前教育服务机会提供政策保障。 同时这些努力也可以昭示，在治理体系构建过程中政府的制度供给具有先导作用。 这方面制度建设的重点是： 省级政府建立对入园需求和供需缺口进行科学测算的机制； 建立学前教育领域各类资本进入与退出机制，优化各类资本投入教育领域的制度环境 ；支持民办幼儿园提供普惠性学前教育服务的政策措施； 制定民办幼儿园与公办幼儿园分类定级、 教师资格和专业发展等方面享有同等待遇的政策。其意义和效果在于，确认政府是一个能协调自身各部门目标和行动的整体机构， 也是能主动与私人部门和非营利组织进行合作的主体，在政府-市场-社会框架下积极构建学前教育公共治理体系 。

(三)学前教育公共服务信息平台和协调机制建设

学前教育服务信息平台建设是实现整体性治理的保障手段， 目标是运用现代信息技术手段实现政府-市场-教育机构-公众之间的知识、信息连接与共享。这方面制度供给需要解决的问题包括： 政府部门之间信息沟通不够及时和畅通，政府和教育机构的信息不公开，区域内教育资源不能充分共享，供家长选择的信息有限等。当前制度建设重点包括： 建立学前教育相关政府部门的制度化的沟通协调机制；建立学前教育公共服务信息公开制度；建立教育机构信息管理系统。地方政府制度供给的意义在于，倡导整体性治理的信息整合、协调的手段和“一站式”服务供给的运行机制，使公众及时获得政府管理和教育机构办学方面的全方位信息。它将有助于公众进行判别和选择，政府体系内部的沟通协调，使政府对公众需求做出及时有效的回应，便于公众和政府、教育机构之间的互动。

(四)学前教育公共服务的监督评估与问责机制建设

学前教育公共服务的监督评估与问责机制建设，对于各方主体和治理各环节均有制约作用，是实现整体性治理的保证。 对于合理分工基础上各级政府的职责履行效果，不同部门职责履行的协调性，对市场和社会提供服务质量标准的评价等， 都属于监督与问责制度建设的范畴。 这方面制度供给解决的问题包括：政府和各部门职责不落实，教育机构办学行为不规范，社会监督与政府监督未能形成合力，对违规行为的问责机制不完善、力度不足等。 地方政府进行制度供给的目标是通过必要的外部约束，引导政府各部门、社会主体和各类教育机构形成自我约束机制。 由于各级政府之间尤其是中央与地方之间在学前教育公共服务中的分工不明确， 将对形成规范严格的问责制度构成障碍，需要努力突破。就地方政府而言制度建设的重点是：完善幼儿园年检制度、财务审计制度和监督管理制度； 教育督导部门完善政府有关部门职责履行的督导检查机制； 建立社会监督与行政部门监督相结合的收费监督机制； 建立社区和家长参与幼儿园管理与监督的制度。 需要指出的是，在上述制度供给基础上，只有进一步明确监管机构、完善监管机制，建立相对独立的学前教育监管体系，与决策、执行等环节共同构成治理的封闭回路，才能维护学前教育服务供给的公正性 ，保障学前教育服务提供的质量。

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