成都市龙泉驿区农村税费改革调查
龙泉驿区地处川西平原东部，属成都市近郊区，总人口49万人，其中农业人口占70%，农民人均耕地0.8亩。经多年努力，该区农村经济结构调整成效显著，加上近两年又成为成都市城市扩展东移战略的重心，经济发展水平较高。2001年农民人均纯收入3075元，城镇居民人均收入6826元，财政收入3.02亿元。尽管如此，龙泉驿区毕竟农业人口占多数，内部区域发展亦不平衡，其农村税费负担及其相关问题仍然具有一般农区的特征。从另一个角度看，正因为其经济发展水平相对较高，在农村税费改革中所产生的问题才更具有代表性。
一、农村税费改革试点的基本内容
按照四川省、成都市农村税费改革试点工作部署，龙泉驿区从2002年4月起开始进行改革，到8月下旬进入由村组张榜上墙公示每个农户改革前后减负情况，待农民认可签字，即可向农民送达纳税通知单，新的农村税费征收制度即基本建立。其改革的基本内容如下：
一是取消项目。包括取消了乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税及其附加基金；在3年内逐步取消劳动积累工和义务工。
二是改革村提留收取使用办法。村范围内举办公益事业，所需资金不再固定向农民收取，由村民大会民主协商，通过“一事一议”解决，并且，非特殊情况和经乡、区政府批准，向农民每人每年筹资筹劳不得超过15元。
三是调整农业税和农业特产税征收政策。向每户农民征税只能征一种税，不得重复征收；取消原来一个应税品目两道环节征税，实行一个品目只在生产或收购一道环节征税，龙泉驿确定在生产环节征收；农业税率为7%，农业特产税税率为8%，两税附加均为20%；农业税计税价格按2000年中等稻谷收购价1.07元/公斤执行，一定3年不变；农业特产税实行核定征收，全区亩均产值按772元/亩?，一定3年不变。
四是加大政府财政的转移支付力度，原由乡镇统筹农民上缴开支的乡村两级义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等支出，由政府通过财政预算予以安排。
至此，改革后龙泉驿区农民只向国家交纳农业税及其附加或农业特产税及其附加，其他税赋和固定交费项目一律取消。
龙泉驿区测算了改革前后的农民税费负担情况。税改前的2001年，全区农民负担税费总额为4863.9万元，其中，农业税、特产税506万元，屠宰税33万元，乡统筹823.8万元，村提留758.4万元，教育集资496.8万元，行政性收费67.2万元，两工（义务工、积累工）折金206.1万元，其他1282.3万元。改革之后，农民负担农业税及附加1092万元，农业特产税及附加422万元，合计1514万元，总减负率67.9%。农民人均负担，改革前140.7元，改革后44.6元，人均减负96.7元，减负率为68.3%。
二、改革的若干操作措施
税费改革不仅涉及农村千家万户，也涉及到相当多的政府部门及县乡村干部的切身利益，稍有不慎，即有可能导致严重的社会后果。因而，必须做到积极稳妥推进。龙泉驿区主要采取了如下措施，保证改革顺利实施。
(一)耐心细致地宣传税改政策，取得农民的积极配合
农民税费负担过重是多年的顽症，年年要求降下来却成效甚微，反而有加大之势。因而，相当一部分农民认为，什么税改不税改，反正是变着法多收钱。另一部分农民对税改政策理解有偏差，认为要改革就全免税费。这就导致相当一批农民对税改工作不大热心。农民是税改工作的主体，没有他们的配合，核实田亩、落实税赋、确定责权等工作就无法展开。因此，龙泉驿区将宣传农村税费改革列为第一阶段的工作，把让农民了解、掌握税费改革政策贯穿于整个税改过程。一是通过电视台、报纸宣传；二是政府将农村税改政策的主要内容通知到村、组、户，通知中写明税费改革要取消和逐步取消的税费项目，该户应负担的税费以及公益事业建设兴办办法等；三是区委、区政府先后向各乡派驻农村税费改革工作队和工作督查组，乡向村、组派农村税费改革督导组，指导、监督税费改革工作。通过这些办法，让农民理解改革、认同改革、支持改革、配合改革，保证将此项有利于农民的事情真正办好。
(二)本着从轻确定农民负担的原则，处理好到户税赋
总体上看，龙泉驿区农民负担在改革前并不高，2001年人均税费占纯收入的4.8%，但龙泉驿区仍然坚持尽可能减少农民负担。首先是从轻计算农业税计税面积，以农民第二轮承包的土地面积为基础，以合同面积为依据，不搞重新丈量，以防止随意增加农民承包的土地面积。对自留地，因第一轮、第二轮承包均未将其纳入计税面积，为保持土地承包政策的连续性，也不将其纳入计税面积。其二，从轻确定常年产量和产值。按照计税产量产值应低于实际的原则，确定：农业税计税常产坝区不超过850公斤，山区不超过650公斤；农业特产税计税产值，亩均772元，约是实际的1／3。
其三，坚持“一户一税”的原则，不允许重复征税。目前农地兼种普遍，但对一户农户只能采取一种征收方式，以避免重复征税，加重农民负担。以经济作物为主的，是征收特产税还是征收农业税，要和农民协商选择；种大田作物的，则只能征收农业税。
(三)排除枝节干扰，坚持“减负”核心任务
此项农村税费改革涉及面较广，利益调整幅度很大，必然会遇到这样那样的问题。其中主要有：一是农民负担减轻后，乡村政权组织体制如何转变，特别是乡村干部如何压缩，留岗人员工资标准如何确定，资金来源何在等，事关广大基层干部的切身利益。二是历史遗留的税费尾欠，一些村组干部工资尚未兑现等情况，在一定程度上影响部分农民和基层干部支持税费改革的积极性。三是实施改革后会出现一些新问题。如乡村组织运行经费可能不足，兴办乡村公益事业的困难增大，乡村干部的工资、补贴有可能减少等等。这些问题，在改革之前解决起来都十分棘手，要在此次改革中一并妥善处理，显然不现实。关键是要抓住当前的主要矛盾，即农民负担过重，必须坚决减轻。如过分纠缠于其他问题，对减少农民负担这一主线必然造成干扰，形成久拖不决的局面，反而对大局不利。龙泉驿区的做法是，先集中精力进行税费改革，坚决将农民负担减下来；对涉及到或新产生的问题，积极采取措施解决，属于目前自身条件不够的，或对政策理解不够的，认真做好基层干部的思想工作；属于本级无权解决的，积极向上级反映，一时不能解决的，区政府尽量部分解决一时之需。
(四)坚持公开公平原则，增强改革的透明度
此次农村税费改革，涉及的政策多、人员多、部门多、环节多、数据多，十分繁杂，农民一般对此也很难搞清楚，稍有不慎即会产生失误，而局部或个别失误往往会激化扩大矛盾。对此，龙泉驿区采取了公开、谨慎的工作方针，力求细致小心做工作。首先是避免政策的中间扭曲。龙泉驿区通过各种形式向农民宣传此次农村税费改革政策内容，特别是把税改基本政策与到户的税费负担以通知形式送达到户，使每户农民明白无误、心中有数。同时，还实行农村税费改革前后农户负担情况公示制度，将每户农民改革前后的负担在村组上墙公开，以备农民检查、认可，消除农民的疑虑。公示表上的内容包括：中央和国务院税费改革文件号，区政府批准文件，户名，改革前负担，改革后负担(包括单列的第二轮承包土地计税面积、常产或产值、计税价格、税率、附加税率、应纳税额等分项)，减负额，减负比例，区乡农村税费改革办公室联系电话。其中，还特别注明农业税和农业特产税分开公示，以防混淆。其二，反复测算，力求精准。对计税土地面积，2001年各乡镇已经做了基础性工作，2002年重点是进行核实。为切实保证不出偏差，区政府要求乡村组必须张榜公布每户农民第二轮承包土地面积和常产；乡村组根据区政府制定的统一表格，测算每户农民改革前后的税费负担并报区税费改革领导小组审核批准后，按照统一的格式在村组向农民公示，直到每户农民签字认可后，才能向农民发放纳税通知书。
三、配套改革措施
农村税费改革是农村分配制度和上层建筑的一次重大改革，必须采取综合配套改革措施。为此，龙泉驿区共制定10个改革配套文件，确保改革顺利进行，并在指导思想上明确，减轻农民负担、保证基层政权的正常运转，最根本的是靠发展农村经济。其主要措施如下：
(一)精简乡镇结构，压缩人员
1.调整条块机构设置。将区级行政主管部门派驻乡镇的机构，如农技站、农经站、农机站、畜牧兽医站、林业站、水利站、水产站、国土所、财政所、文化站、广播站、计划生育服务站、卫生院、村镇助理员的人财物，下放到所在乡镇，以便于乡镇党委、政府统一协调服务职能，提高工作效率，减轻财政支出压力。
2.精简党政机构。为减少机构重叠和人员过多，对乡镇党政机构进行综合设置。在人口较多、地域较宽、经济较发达的一类乡镇，设党政办公室(承担党建、人大、工、青、妇、人事、文书档案等职能)、社会事务与计划生育办公室(承担民政、司法、教育、科学、文化、卫生、计划生育等职能，可挂社会治安综合治理办公室的牌子)、经济发展办公室(承担农业经济、乡镇企业、招商引资、旅游、统计等职能)、村镇建设办公室(承担土地管理、村镇建设与管理、环境保护等职能)、财政所共5个机构并配备助理员。人口、面积、经济水平处于中等的二类乡镇，设党政办公室、社会事务与计生办公室(同时挂社会治安综合办牌子)、经济发展办公室(同时承担村镇建设职能)、财政所共4个机构。
3.改革乡镇事业机构。一是将设置过多过散的“站所”进行撤并，将农经站、农技站、林业站、水利站、水产站合并为“农业技术服务中心”；将文化站、广播站合并为“文化服务中心”；企业办公室、农机站、畜牧兽医站予保留，创造条件走向企业化、社会化；撤销乡镇法律服务所、劳动就业服务所；国土所予保留。二是改革乡镇卫生院和计划生育指导站分离状态，有条件的可实行一套机构、两块牌子体制。三是鼓励社会力量兴办乡镇科教文化等公益性事业和养老福利事业。
4.压缩乡村干部人数。乡镇机关行政编制，在1998年底基数上精简17%左右；乡镇事业编制在1999年底的基数上，精简比例不低于20%。精简分流任务，要在3年内完成。乡镇党政领导职数，也同时压缩。乡镇党委设书记1名，副书记2名，纪委书记由副书记兼任。乡人大主席原则上由乡党委书记兼任，兼任的可配备1名专职副主席或1名工作人员。乡镇政府设乡镇长1名，副职3名(一类乡镇可增设1名)。乡镇武装部设部长1名。乡镇内设机构一般只配1名领导职数，原则上由分管副书记或副乡镇长兼任“一把手”。不设乡镇长助理。村组干部，原来一般在7～8人，此次改革，决定每组解决1人经费，每人每年1000元；村干部每村解决4人经费，每人每年3000元。村组干部可以交叉任职。
（二）改革乡村财政预算管理体制
1.收入分配。工商税收按区实得由区乡分成；农业税作为乡镇财政固定收入；农业税附加、农业特产税附加收入，作为村级收入，实行乡管村用。
2.调整事权财权范围。农村税费改革取消乡统筹后，原由乡镇统筹开支的乡村两级义务教育、计划生育、优抚和民兵训练所必须的支出，由区乡财政予以安排；原由村提留资金安排的村组支出，主要由农业税附加、农业特产税附加收入解决；农村卫生、文化、广播逐步实行有偿服务，政府适当补助；乡村道路修建和集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取，所需资金通过“一事一议”解决。
3.实行乡镇财务“集中收付，零户统管”。乡镇收支，均通过区财政实行收支两条线管理。其主要办法是，取消乡镇各行政事业单位的所有银行帐户，由区财政建立乡镇财政专户；单位收入直达财政专户，支出从财政专户直达用款单位；乡镇财政集中资金结算、会计核算、会计档案；设立总会计、单位会计、单据审核员、资金出纳员，分别承担管理监督、资金结算、会计记帐和财务收支等职责。
4.核定支出范围和标准。
(三)加强村社集体财务和筹资筹劳管理监督
1.加强村社集体财务管理监督
农村税费改革后，村社集体财务管理内容仍然较多，如：农业两税附加，村社“一事一议”筹集的资金和劳务，集体资产承包、租赁、拍卖的收入，村社企业上交收入，征占用土地补偿费，上级部门专项拨款和补助经费，清收的村社提留欠款，公积金、公益金等。农村税费改革的重点是要减少从农民中“收”，而过去的另一流弊是村社财务混乱。因而，加强这方面的管理与监督，仍然十分重要。
龙泉驿区的做法主要是：集体资金实行社有乡管，支出限额审批，审核多重把关。“社有乡管”，即村社集体资金属全体村民集体所有，但资金收到后5日内，必须交由乡镇农经站统管，分户专储。支出限额审批，即组级支出50元以下由组长审批，50～200元由村长审批；村级200元以下由村长审批；超出限额支出，须报乡镇农经站审核，并经乡镇分管领导审批。审核多重把关，一是村社要编制年度收入预决算，要经村民主理财小组讨论，报乡镇农经站审核，再提交村民大会村民代表大会讨论通过，并张榜公布。二是支出审批须按权限。三是村会计入帐必须先经乡镇农经站审核，并加盖“已核”或“不予报销”印章。四是财务公开的内容要经乡农经站审核，同时，要有集体经济负责人、民主理财小组代表、主管会计签字。
2.制定筹资筹劳“一事一议”实施办法
筹资筹劳，指为兴办村范围内的集体生产和公益事业，需向农民筹集资金和要求农民出工的行为。通过改革制止乱筹资乱筹劳，实行“一事一议”。但仅提“一事一议”又过于笼统，漏洞较多，如“一事”是一年“一事”还是一年“几事”，“一事”有多大规模，“一议”又怎样操作。龙泉驿区为此制定了实施办法，其主要内容包括：限定其使用范围，村社筹资筹劳主要用于本村社范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村社道路等集体生产和公益事业；年度筹资筹劳封顶，筹资限额每人每年原则上不超过15元，筹劳每个劳力每年不超过10个标准工日，以资代劳折价标准每工日不超过5元，特殊需要每人每年超过15元的，需报区农民负担监督管理领导小组审批行文后方可执行；严格审批程序，筹资筹劳首先要由村民会议通过预算，然后报乡镇农经站审核，最后经乡镇政府批准后报区农民负担监督管理小组备案方可执行；筹集和使用情况透明，经批准的筹资筹劳项目和标准，由乡镇农经站在省农民负担监督管理部门统一印制的《农民负担监督卡》上分户登记，由村社发到农户，并予以公布，同时，向农民筹资筹劳时，必须使用统一制定的《农民筹资专用收据》、《农民筹劳用工登记卡》，最后由村民代表参加的民主理财小组负责筹资筹劳的管理使用情况，并定期公布。
(四)调整农村中小学布局和改进报刊征订办法
农村教育支出往往占乡镇财政支出的50%以上，调整学校布局，是优化教育资源、减少开支的一个办法。龙泉驿区现有中学24所，学生23031人，483个班，平均每班48人，校均覆盖人口15313人，布局基本合理。现有小学121所，学生30016人，832个班，平均每班36人，校均覆盖人口数4117人，服务半径2.3公里，布局明显不合理。龙泉驿区拟在“十五”期间保留中心校和村小学100所左右，2002～2007年撤并村小21所。
对报刊征订过多问题，龙泉驿区决定：除上级党委下达的纳入目标考核的党报党刊发行任务外，各部门、各单位不得向乡镇企事业单位下达部门行业报刊征订任务；各乡镇和村社订阅报刊的经费额度，不得超过此次税费改革的新标准；征订党报党刊目标任务未完成的，一律不准用公费订阅其他报刊；党报党刊发行种类，以每年度上级党委下达的种类为准。
四、存在的问题
龙泉驿区经济较为发达，因而农村税费改革推进较为顺利，农民减负幅度较大，受到农民的普遍欢迎和支持。尽管如此，改革中反映出的一些问题，仍不可轻视，如处理不当，仍可能会导致老问题重生，甚至引发新矛盾。
(一)维持乡村基层组织运行的经费不足
龙泉驿最初的方案，改革后农业两税年征收约1500万元，中央、四川省、成都市对龙泉驿区转移支付合计977万元，省确定龙泉驿区对乡镇转移支付508万元，总计3000万元左右。后又测算此数不够，区财政又计划向乡镇增支400万元，目前总额增至3500万元左右。该方案对经济条件较好的乡镇影响不大，减收部分可以从工商税和其他收入中予以弥补。如十陵镇，2001年镇工商税收近1300万元(农业税、特产税43万元，全部上交区地税局)，镇统筹52万元，村提留52万元。改革后区财政对其转移支付43万元，税改对其财政收支影响较小。但是，对一些经济条件较差的乡镇，财政收支矛盾就相当突出。如义和镇，近年来工商税收只有30多万元，2001年农业税、特产税、镇统筹、村提留等税费合计138万元，但年正常开支约120万元，还有历年积欠镇村组干部工资和补贴40多万元。改革后，该镇只征农业税，测算应收57.5万元，比原来农村税费收入减少一半。按工商税收入30万元，农业税及附加57.5万元，区财政拨付30多万元，维持开支很困难。一是全镇行政事业人员，区定编40人，其中17个行政编制由区财政全额拨款，其余23人属事业人员，原来由乡村统筹支撑，现在无此来源，而区财政每人每年只给2400元工资。二是村民办、代课教师，区财政实行差额拨款，民办教师每人每年1000元，代课教师每人每年1500元，其余无来源。三是镇政府差旅接待费每年20万元，实际减不下来。四是修学校、维护道路，没有收入来源。五是原来镇政府建集镇、建学校等占地，实行上征下未征，没有一次性补偿农民，采取每年补口粮办法，在2002年以前每年由政府分解到全镇农户负担，1年约30多万元，2002年区政府予以暂时解决，但彻底办法尚不明确，如由镇政府负担，影响机关正常运行。
(二)加强乡村公益事业建设难度增大
改革有利于制止向农民乱摊派，但如何区分乱摊派和举办公益事业仍不明确。从上级政府对乡村拨款的力度来看，对农村公益事业的认识还不够清晰。例如：(1)农村基础教育。区财政安排每年事业费300万元，并要求有条件的乡镇匹配资金用于学校基础设施建设，经济条件较差的乡镇就很难做到。此外，村干部担忧村小学的开支，除教师工资外，节假日福利、奖金、临时工工资、保卫人员工资、幼儿园经费、勤杂工工资、校舍维修等，都必不可少，上级不安排，没有来源。(2)乡镇道路建设。区财政安排每年50万元，显然远远不够，如加上村道路建设，更显不足。(3)五保户供养。按政策每人每年2611元，现确定集体供养、散居人员分别为1500元、800元，与政策要求差距甚大。
(三)乡村组织偿还欠债艰难
过去搞乡镇企业、集镇建设、乡村道路、学校建设等，欠了不少债务，全区19个乡镇共欠债2.8亿元，像义和镇即欠2850万元。这一问题由来已久，过去的办法是“欠债不赖帐，认帐不还债”，想办法一年还一小部份，挤牙膏式还债。改革后，一些经济条件差的乡镇财政更为紧张，认为还债无望，想不出好办法。
(四)乡村干部认为追收农民欠交税费困难，影响今后工作
过去，由于税费不清、缴纳不规范等原因，一些农民拖欠合理税费，龙泉驿区达1000多万元。按照规定，清收这部分税费是合理的，一些乡村干部也希望借此次税费改革的机会，完成清欠。龙泉驿区政府认为，由于农民历年欠税费的原因复杂，涉及项目较多，清收工作政策性很强，为保证农村税费改革顺利推进，规定不准在税费改革前突击清欠，即使以后清欠，也必须注意方式方法，绝不允许激化矛盾，造成恶性事件。
对此，乡村干部担忧，如果已欠税费收不上来，会造成部分农民产生赖帐心理，影响其他农民，不仅会造成新的税费收不上来，而且会进一步影响政府和干部的形象，不利于开展工作。一些乡村干部以至部门干部认为，农民拖欠税费，确有过去税费制度不合理和干部工作水平不高的问题，但也确有极少数农民不理解、不配合的问题。有的乡镇干部觉得，对新的税费征收办法，可能是认可率高，征收入库难。
(五)乡村干部对杜绝乱收费和达标任务有怀疑
乡村干部反映较多的有：一是水利部门收水费。自1982年起，水利部门对龙泉驿区农田以亩收费，每亩收约10～20元，现在农地数量已大为减少，不仅不相应核减，往往还要临时增加水渠维修费。区里多次向省上反映，没有得到解决。此次税改，还是只得将水费一并征收。二是报刊征订。新办法规定每年报刊费限额，乡3000元、村500元。实际上，乡镇多者约20万元，少则7～8万元，平均17万元；村少则2000多元，多则8000～10000元。因此，乡村干部普遍对此怀疑。有的乡镇在向区税改小组的请示报告中明确提问，区的规定是否“逗硬”(川语，即“说了算”)。实际上，上级党
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